物有所值定量评价在PPP项目中的应用分析

物有所值定量评价在PPP项目中的应用分析
闵宏东
【摘要】目前,在基础设施和公用事业领域大力推广PPP模式,如何开展物有所值
的定量评价是制约PPP项目实施的瓶颈.文章根据我国近年PPP政策规定关于物有所值定量评价方法的指导结合环保领域PPP项目实际案例,就定量评价的方法及实际应用进行了分析说明.
【期刊名称】《金融经济（理论版）》
【年(卷),期】2016(000)003
【总页数】3页(P82-84)
【关键词】公私合伙制(PPP);物有所值(VFM);公共部门比较值(PSC);定量评价
【作者】闵宏东
【作者单位】北京首拓环境科技有限公司,北京100028;北京首创环境投资有限公司,北京100028
【正文语种】中文
1.PPP概述PPP(是Public-Private Partnerships的缩写)，译为“公私合伙制”，指公共部门通过与私人(私营)部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。

通过特许经营合同(协议)明确协议主体间权利和义务，以共享收益、共担风险为基本原则，为公众提供公共产品和服务。

我国目前大力推广的PPP模式也正是基于
特许经营权合同，在特许经营权合同中，约定社会资本在特许经营期内承担投资、建设、运营、维护项目的责任，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”机制收
回投资和获得合理投资回报。

十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，财政部、国家发改委和建设部等部门肯定PPP模式在完善基础设施建设、促进国家经济发展、转变政府职能
等方面的重要作用，PPP进入了发展的新阶段。

2.“物有所值”在PPP模式中运用
2014年以来，在财政部、国家发改委等有关部门的积极推动下涉及PPP项目的政策频出，各省市热情高涨，从中央到地方建立了PPP项目库，粗略估计投资规模
高达几万亿元。

随着经验和教训的积累，为保证项目的质量和操作的合规性，从国家层面对PPP项目的实施也设定了一些条件。

如财政部《政府和社会资本合作模
式操作指南(试行)的通知》就对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全
过程提出了具体意见。

特别提出对政府付费或政府补贴项目开展物有所值评价和财政承受能力评价，原则上只有通过上述评价的项目才可可进行项目准备。

国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也提出对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”，涵盖项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等多方面，“物有所值”(Value for Money，简
称VFM，)评价是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。

按照能否或是否适宜货币化衡量，分为定性评价和定量评价。

审查结果作为项目决策的重要依据。

就定量评价和定性评价比较而言，定量评价具有相对客观，也具有更加明确的步骤和程序等优势，主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政
府传统采购模式的净成本现值进行比较然后得出结论。

但政府支出净成本现值的计算方法在PPP项目的全生命周期内不同阶段是不一样的，同时主要的财务指标体
系在中国缺乏历史数据的参考，导致取值依据不充分，因此定量分析是个很难的事情。

物有所值计算的主要因素有哪些？我们可以借鉴世界银行、欧洲PPP专业中心、
英国财政部、澳大利亚基础设施中心等机构从实施经验中提炼的参考指南或政策框架中包含的一些具体因素。

根据《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知，定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

在第二十六条明确假定采用PPP模式与政府传统投
资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现
值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

1.项目运作模式
某环保项目属于准经营性项目，依靠售电收入和政府付费维持项目运营、收回投资和获得利润。

社会资本和政府组建合资公司，以政府购买服务的PPP模式实施项目。

合资公司负责项目的建设、运营、管理，特许经营期 30年，特许经营期结束后，项目资产无偿移交给政府部门。

2.物有所值定量分析
物有所值定量分析是设定PPP模式与政府传统投资模式的效果相同的情况下，参
考项目可行性研究报告、行业内类似项目和咨询公司提供的数据并结合当地实际情况选取、确定数据，数据口径保持一致。

通过PPP项目全生命周期内政府支出成
本的净现值(PPP值)与政府部门比较值(即公共部门比较值，PSC)进行比较，从而
得出结论。

(1)政府部门比较值(Public Sector Comparator，PSC)，则是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，即政府实施该公共项目的全部成本。

前提假设为：由政府进行项目的投资融资、建设和运营管理，并采用了最有效率的运营手段与方式向公众提供项目的产出(产品或服务)。

简单的理解为由政府部门实施PPP项目提供的产出所需的成本，并对这个成本进行风险调
整，一般以净现值的形式表示。

一般PSC组成包括设计、建设、运营维护及更新
改造等所有成本费用，同时对投资的风险进行评估，相应调整PSC结果。

(2) PSC的组成
一般PSC包含建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本(可转移风险承担成本、自留风险承担成本)等。

1) 建设和运营维护净成本( Ca)
将其划分为三个部分：直接成本、间接成本和第三方收入。

直接成本由直接投资成本和直接运营成本组成。

直接投资成本含：可行性研究费用、勘察设计费用、工程费(含建设费用、安装费用、设备材料费用)、监理费用等其他费用(如咨询费用)等。

直接运营成本含：原材料及燃料动力费用、设备维护和更新改造费用、员工工资福利、安全成本以及质量监控和审计成本等。

间接成本包括企业管理费和规费。

企业管理费含：管理人员工资，办公费，差旅交通费，固定资产使用费，工具用具使用费，劳动保险费，职工教育经费，财务费，税金，其他费用等。

规费含：工程排污费，工程定额测定费，社会保障费，意外伤害保险等。

第三方收入是对第三方使用资产或服务进行收费而产生的收入，项目生命期内的第三方收入可以减少政府部门的净费用，应该从基础PSC中的经营成本中扣除。

第
三方收入产生的前提有：第三方对资产或相关服务的需求、项目具有满足政府要求的服务能力、政府允许第三方使用公共的资产和服务。

第三方收入是通过对用户收费的价格进行估价并且乘以所预计的用户数量后得出的，双方的价格和数量应该在目前或历史的市场基础之上，采用行业规范来进行评估。

本项目不对外提供运营服务，因此第三方收入为0。

本项目Ca值通过项目建议书和可研数据结合政府项目建设的经验确定。

2)竞争性中立调整值(Cb)
对PSC进行调整可以移除政府部门通过公共关系可能得到的竞争优势，它提供了PSC与PPP成本之间的公正、公平的比较。

如果不做这样一个调整，可能不能真实地反映政府部门的整体造价，就可能导致错误的采购决策。

本项目竞争性中立调整值主要考虑了采用划拨方式的地费用，和所得税、增值税及其附加税。

传统模式下，政府拨付项目运营费用，不产生税费，采用PPP模式合资公司取得收入要缴纳相关税费。

本项目通过计算竞争性中立调整值约占年度总收入的10%。

3)可转移风险承担成本( Cc)
可转移风险是指那些PPP模式下可以转移给私人部门的风险，这部分风险成本应该包含在PSC中。

对于是否要把风险转移给私人部门要根据私人部门是否最有能力以最低的成本来管理这些风险来决定，当政府部门自己管理这些风险的成本高于把这些风险转移给私人部门要支付的转移成本时，这些风险就应该要转移给私人部门。

一旦风险转移给了私人部门，私人部门必然会采取最好的方法来控制相关的风险成本，从而达到有效管理风险，就可以促使私人部门提供更高的资金价值。

本项目可能发生的风险包括建设期投资额超支、工程技术的风险，运营期市场(量和价)风险、成本风险等。

考虑行业特点和控制风险的能力可转移风险成本为本项目总投资的5%。

4)自留风险承担成本( Cd)
自留风险就是指那些应该由政府部门自己承担的风险而不转移给私人部门，自留风险的成本应该与可转移风险成本一样加入PSC中。

如项目政策风险、法律变更风险等。

该部分量化比较困难，暂按Cd计。

则PSC值计算公式为：PSC值=Ca+Cb+Cc+Cd(3)PPP值(又称作全寿命周期成本(Life- Cycle Costing，LCC))，私人部门按PPP模式实施项目，包含投融资、设计、建设、运营维护及更新改造等全寿命周期所发生的成本。

一般情况下，就是在PPP模式下私人最优报价的基础上进行一些成本调整后的数值。

1)PPP的基本成本(C0)
全寿命周期成本含有建设成本、运营维护成本和拆除成本等。

无论是采用政府投资建设模式还是PPP模式，项目的投资构成基本是相同的，不同之处主要在资金融资成本、建造成本和使用效率上。

2)风险成本(C1+C2)
风险成本包含两部分，私人部门承担的风险成本(C1)和政府部门自留的风险成本(C2)。

在PPP模式下共担风险为基本原则之一，将风险分配给最有能力来控制这些风险的一方，私人部门在承担的风险方面具有一定的优势，从而承担的风险成本会比PSC中的可转移风险成本(Cc)降低。

考虑行业特点和控制风险的能力及合资公司通过参加商业保险有效转移风险成本，私人部门承担的风险成本为年度运营成本的1%。

而自留风险成本是应该由政府部门来承担，与项目的实施方式无关，(Cd)与PSC 的自留风险成本基本相等，则自留风险成本为：Cd= C2。

3)特殊成本(C3)
包括私人融资成本、风险转移成本、规制监管成本及交易成本等，下面分别对这些成本进行具体介绍：
(a)私人融资成本
在PPP模式下，私人资本的筹集可以通过股东出资、发行股票或金融机构借款等多种方式实现，但各种融资都需要一定成本费用。

(b)风险转移成本
风险分担机制是PPP 最大的优点之一，政府部门通过适当的风险转移来降低自身发生的成本，私人部门发挥优势控制风险将这一成本进一步降低。

对于政府部门而言每项风险的转移都必然产生一定的成本费用，因此这部分成本费用要计入到PPP值中。

(c)规制监管成本
由私营部门建设和运营的PPP项目大多数涉及国计民生，为了保证公共产品和服
务的数量、质量，规制和监督是非常必要的。

在特许经营合同中有非常明确的规制监管条款，政府部门执行这些措施的成本也要计入到PPP值中。

(d)交易成本
PPP项目涉及的商业合同协议都是极其复杂的，需要与项目有关的各方实施者及
融资机构进行多次谈判，而各方参与者都有自己的法律和金融顾问，因此大大增加了交易成本，应计入到PPP值中。

特殊成本(C3)根据项目的实际特点和类似项目的经验取值确定。

则PPP值计算公式为：PPP值= C0+ C1+ C2+ C3
物有所值定量评价结果可以从以下计算公式得出：
PSC值—PPP值=(Ca+Cb+Cc+Cd)—(C0+ C1+ C2+ C3)
根据物有所值评价要求：PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价。

通过项目实践，体会到PPP项目运作最好在可研完成甚至环评和立项完成后进行，PPP项目的识别工作需要项目产出说明、(预)可研等作为基本依据，没有这些依据无法开展项目物有所值评价工作；项目没有环评和立项，后期存在着审批的风险；如果未经立项就开展PPP运作，项目的合法性遭到质疑。

PPP项目要采用定量评价，需要依靠大量的数据支撑，参数选取尽量能参考实践
数据。

由于对定量评价数据积累不足和方法不完善，《PPP物有所值评价指引(试行)》提出现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

随着政府和社会资本合作(PPP) 综合信息平台的建立，数据库将进一步完善，解决了数据不足的问题，同时在这一阶段通过实践摸索总结出了完善的方法，定量评价势必将成为物有所值评价体系的核心环节。