改革开放以来中国土地政策的发展变迁

改革开放以来中国土地政策的发展变迁
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改革开放以来中国土地政策的发展变迁
摘要：近年来有关改革开放以来中国土地政策发展演变的研究日渐升温。

为进一步推动这一工作，本文从人民公社后期的土地政策、家庭联产承包政策、土地管理政策等几个方面，对改革开放以来的土地政策发展变化进行了介绍、分析与探讨，希望对未来土地政策的制定、执行与调整有所参考。

关键词：改革开放；土地政策；发展演变
改革开放20多年来，中国的土地政策发生了历史性的变迁。

为了便于分析研究，我们将从人民公社后期的土地政策、家庭联产承包政策、土地管理政策这三个角度对1978年12月至2002年12月的24年的土地政策变迁进行论述，从而勾勒出这一期间土地政策的基本轮廓及其体系。

一、人民公社后期的土地政策
1978年12月党的十一届三中全会召开以后，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。

从此，中国社会进入了建设中国特色社会主义的新时期。

这期间，国家陆续制定了一些土地政策。

其中，最具代表性的主要有：
1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《农村人民公社工作条例》。

有关土地方面的政策规定有：保护人民公社各级所有权；国家和集体建设占用土地，必须严格按照法律规定办理，并尽量不占耕地；农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、水、田、林、路综合治理原则，认真搞好规划，有步骤地进行统一治理，建设高产稳产农田；大力改良土壤，定期进行土壤普查，建立土壤档案，根据土壤状况采取改良措施；不断改善水利条件，搞好水土保持；耕种由集体分配的自留地。

1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《加快农业发展若干问题的决定(草案)》。

主要内容有：不允许无偿调用和占用生产
队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；社员自留地是社会主义经济必要补充部分；继续实行三级所有、队为基础制度；不准破坏森林、草原、水产资源，不准妨碍蓄洪泄洪；基本建设要节约用地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；运用现有大城市力量，逐步建设卫星城镇和小城镇；加强党和政府对农业的领导。

1979年4月1日，由农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》。

通知规定：公社开荒应当采取小片、就近、自办为主的方针；开荒社、队一定要种好现有耕地，确保开荒种地两不误。

1982年9月中共第十二次全国代表大会召开。

同年12月4日，修订并通过了《中华人民共和国宪法》。

该宪法第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。

二、家庭联产承包政策的演变
以1978年党的十一届三中全会为界：前20年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20多年是改革开放时期家庭联产承包责任制的历史。

这一时期的土地政策代之以土地承包为特征的新政策模式，使中国农地制度变迁进入了一个新的发展阶段。

回顾这20年的历史，家庭联产承包责任制暨土地承包政策，大致可以分为以下几个阶段：
第一阶段是大突破阶段（1978.12—1984.12）。

这一阶段农村土地使用制度发生了根本性转变，其体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。

1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。

1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”，初步肯定了“包产到户”的办法。

1980年春，关于是否包产到户问题，争议比较激烈。

9月，中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。

该文件不仅强调了集体经济是我国农村经济的基础，而且充分肯定了专业承包联产计酬责任制，并对包产到户的作法作了基本的肯定。

1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》第一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，联产到户，包产到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。

1983年1月，中共中央发出的《当前农村经济政策的若干问题》文件中，指出以包产到户、包干到户为主要形式的联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”，要求“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持”。

到1983年末，全国实行家庭承包的生产队已占到总队数的97.8%。

此后，家庭承包经营进入稳定完善阶段。

1984年1月1日，中共中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，该文件进一步规定了土地承包政策问题，主要内容有：稳定、完善联产承包责任制，延长土地承包期，一般在15年以上；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、
承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地；为完善统一经营和分散经营相结合体制，应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织；
第二阶段是大磨合阶段（1985.1—1991.12）。

这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”发起冲击。

1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。

1985年1月1日，中共中央发出了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》文件。

文件指出：农村的工作重点是，进一步改革农业管理体制，改革农产品统购派购制度，在国家计划指导下，扩大市场调节，使农业生产适应市场需要，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。

1986年1月1日，中共中央、国务院发出了《关于1986年农村工作的部署》。

文件指出：我国农村已开始走上有计划发展商品经济的轨道。

农业和农村工业必须协调发展，把“无工不富”与“无农不稳”有机地结合起来。

1987年1月22日中共中央发出了《把农村改革引向深入的通知》。

该通知指出：要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制，稳定家庭联产承包制；发展多种形式的经济联合；对农村各类自营专业户、个体经营者实行长期稳定的方针；调整产业结构，促进农业劳动力的转移。

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任制，进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵，使土地转包从理论走向现实。

1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。

但与此同时家庭联产承包责任制受到了一些人的非难。

个别地方违背农民意愿，强行收回农民的承包地，任意改变承包合同等，极大地挫伤了农民的生产积极性。

针对这些思想上和实践中的混乱现象，中共中央、国务院先后发布了两个文件：一个是1990年12月1日中共中央、国务院发出《关于1991年农业和农村工作的通知》，要求各级党委和政府继续把做好农业和农村工作摆在首位，认真抓好“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系”等六项工作。

另一个文件是1991年11月25日中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。

该决定第一次明确规定：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。

”
第三阶段是大转型阶段（1992.1—1996.12）。

这一阶段是指传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐渐发展。

邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。

这一阶段的土地政策主要有下述几条：
1993年4月第八届全国人大对1988年修正后的《宪法》进行了又一次修正，该次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入《宪法》的范畴，使其成为一项国家基本经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的争议与非难。

1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。

”1995年3月28日，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承
包关系意见的通知》。

该通知要求切实维护农业承包合同的严肃性，积极、稳妥地做好延长土地承包期工作，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。

1997年8月27日，为进一步稳定和完善土地承包政策，中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知对土地使用权的流转制度作出了具体规定。

第四阶段是大发展阶段（1997.1—2002.12）。

这一阶段是指家庭联产承包责任制在初步经过市场经济的洗礼之后，全面开始了第二轮土地承包工作，并向现代市场农业转变的过程。

这一阶段的主要土地政策有下列几条：1997年9月12日，中国共产党十五次全国代表大会召开，大会通过了《高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告。

该报告强调，要“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济”。

1998年8月29日，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》。

该法第一次将“土地承包经营期限为30年”这个党的土地政策上升为法律，使“土地承包期限30年”具有了法律保障。

1998年10月14日，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，这一政策在充分肯定家庭联产承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针与政策要求。

该决定的政策方针是：“长期稳定农村基本政策”。

1999年1月11日，中共中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》，2000年10
月11日，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

这是世纪之交对家庭承包政策的新要求。

2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。

2002年8月29日，第九届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。

该法对土地承包政策进行了规定。

主要内容体现在以下几个方面：一是国家实行农村土地承包经营制度。

二是依法保护土地承包经营权。

三是妇女与男子享有平等的权利。

四是土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则。

五是承包期内发包方不得收回承包地。

三、土地管理政策的演变
土地管理政策是相对于现行的土地管理体制而言的，它包括农村土地管理政策与城市土地管理政策两大块。

1982年以前的土地管理政策主要是农村土地管理政策，1982年以后农村、城市土地管理政策两者开始并重发展。

这里重点探讨1982年以后的土地管理政策。

大致有以下几个阶段：
第一阶段是扭转多头管理阶段（1982.1—1985.12）。

1982年以前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制，1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。

这一时期的土地政策主要有：1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》，该条例第3条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”。

1983年9月20日国务院发布《中外合资经营企业法实施条例》，该条例第七章对场地使用权及其费用的政策问题作了专门规定。

1983年11月19日，针对一些企事业单位或个人非法买卖租赁土地问题，国务院发布了《关于制止买卖、租赁土地的通知》，要求“必须坚决制止”；1984年12月25日，农牧渔业部等四部委联合发布了《关于征用土地费用实行包干使用暂行办法》，该办法对土地征用费用包干的有关政策作了具体规定。

第二阶段是城乡统一管理阶段（1986.1—1996.12）。

几年来的实践证明，城乡土地分割、分散管理的体制极不适应我国耕地资源不足的基本国情。

1986年3月，党中央、国务院作出了建立城乡地政统一管理新体制的决定。

到1996年底，我国已初步形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级管理体系。

这一时期的土地管理政策是比较多的，主要有：1987年4月1日国务院发布《耕地占用税暂行条例》，该条例对耕地占用税征收、缴纳及使用的政策问题作了规定；1988年7月12日，国务院发布了《城镇土地使用税暂行条例》，该条例对城镇国有土地使用税的征收、缴纳及使用的政策问题作了规定。

1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例对城镇土地使用权流转的若干政策问题作了规定。

1994年7月4日，国务院发布了《基本农田保护条例》，该条例对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题作了规定。

第三阶段是体制转轨阶段（1997.1—2002.12）。

随着改革深化、形势发展，现行土地管理体制下的土地管理政策已难以满足加强土地管理，切实保护耕地的需要。

在这种情况下，既要改革现行“条块结合体制”，又要改变现行滞后实践的土地管理政策。

这一阶段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》。

此外，还有1997年5月20日国家土地管理局等发布的《冻结非农业建设项目占用耕地规定》；1998年2月17日国家土地管理局发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；1999年4月28日国土资源部发布的《闲置土地处置办法》；1999年2月21日，国务院办公厅发布的《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》；2000年1月6日国土资源部发布的《关于建立土地有形市场促进土地使用权交易的通知》；2000年9月10日国务院发布的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》；2000年11月8日国土资源部发布的《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》；2000年12月29日国土资源部发布的《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》；2002年4月国土资源部发布的《土地资产管理“十五”计划纲要》。

这里着重介绍三个政策文件：1997年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（亦称中央（97）11号文件），这是一个极具典型意义的政策文件。

该通知主要政策内容为：加强土地的宏观管理；进一步严格建设用。