常州经营城市中的三大困境与对策

常州经营城市中的三大困境与对策
赵苏洪
2001年我市《城市建设三年行动纲要》的实施，标志着我市开始全方位、多领域地探索经营城市的新机制、新途径。

这几年来，通过建立和完善科学高效的城市规划管理机制、多元化的城建资金筹集回收机制、市场取向的市政公用行业运行机制等五大机制，我市经营城市工作不断深入，为大规模的城市建设提供了有力的资金支撑。

以今年为例，预计市本级交通、建设口通过存量盘活、吸引投资、银行借贷等途径，筹集建设资金（不含拨款）64 亿元，占总投入的比重高达88％；同时通过土地经营，可实现土地净收益20亿元。

从以上数据，我们可以看出，在财政预算对城市建设投入很少的情况下，没有有效的城市经营工作，就不可能在短短几年中迅速拉开城市骨架、实施大交通建设，就不可能取得“双创”和创建省级园林城市成功，更不可能改善创业发展的硬环境、提升城市综合竞争力。

但是，随着特大城市建设步伐的加快，我市经营城市工作面临着日趋复杂的问题和矛盾，如果不采取措施切实加以解决，经营之路势必越走越窄，建设之路势必越走越难。

本文就是针对我市建设口的经营城市工作所面临的困境，查找主要问题，剖析深层原因，阐述新的观念，研究新的举措。

一、我市经营城市中的三大困境
其一：资源困境。

经营城市的客体是政府可以控制的、运用市场和政策手段进行整合的各类资源，包括自然资源、再生资源（市政公用基础设施）和无形资源。

其中，土地是经营城市中最重要的资源，但对市本级来说却是最大的瓶颈制约。

尽管行政区划调整后，市区面积扩大到1864平方公里，但市本级对市区的土地控制力仍局限在中心城区。

四年来，我们将“以房带路”、“以房带绿”为主要特征的“建设资金导向型”的经营模式转变为“城市功能导向型”，在这个狭小的空间创造了巨大收益，经营性土地出让价格已由2001年的平均每亩50万元上升到250万元左右。

但是中心城区可开发的土地资源已经十分紧张。

据调查，我市180平方公里的中心城区大部分为建成区，可开发、改造用地仅有43平方公里，其中国有土地为18平方公里，集体土地为25平方公里；适合作为居住用地只有23平方公里，商住混合用地只有2平方公里，这里面拆迁量少的仅有11平方公里。

适合于住宅和商住开发的25平方公里土地，扣除市政设施和绿化面积，可在二级土地市场供应18平方公里，这18平方公里土地成为市本级维持经营的紧缺资源。

如果按现在平均每亩政府可得净收益100万元和每年实现土地净收益20亿的计划来计算，每年就要用掉2000 亩土地，18平方公里最多用13年左右。

这是一笔大帐，看起来还问题不大。

但如果我们换个角度分析，就能看出形势的严峻性。

四年来，我们共负债65亿，每年还本付息在18亿左右，计划每年 20亿的土地净收益在不分给辖区和乡镇的前提下可以支撑还本付息。

但是，今后三年三大投资主体的新增投入将达263亿左右，其中负债达148亿左右，以平均每年50亿的速度增加，那么年度还本付息总压力就会在35亿左右，假如市本级用可得土地收益的60％来支撑，那么就需要我们每年卖出5800亩土地，18平方公里将在4－5年内用光。

在不考虑房地产商购买能力和市场环境的情况下，这种理想的计划仅仅能满足4－5年内的还本付息，而要满足10－15年的彻底还贷，显然严
重不足。

不仅如此，我市可以变现出让的再生资源也基本见底。

四年来，我市建设、交通部门尽最大努力盘活存量，出让整体和部分股权，置换现金流，先后出让两个码头、焦化厂、江边污水处理，结合企业改制退出国有资本2.1亿等，共筹集资金6.46亿；同时大力吸引增量投资，燃气、路段改造、垃圾焚烧等项目吸引外来投资13.69亿。

现在看来，可以出让的资源尚存无几，可以合资合作的市政公用项目也为数不多了。

其二：体制困境。

城市建设是支出，城市经营是收入，两者是事权与财权相统一的关系，追求两者的相对平衡性是城市良性发展的内在要求，但我市的管理体制恰恰相反。

这种不对称的体制困境体现在两个层面：一是市本级内部的事权与财权不对称。

建设资金的筹集仍然局限在建设领域，经营城市活动的渗透面过于狭窄，建设任务和建设资金都是建设领域背不仅财政预算资金投入很少，而且对其他领域的存量资产极少涉及,导致建设口做全市的大事而财力大部分来源于本身。

比如,对中心城区属于其他部门的土地,土地收储中心因从中可获得收益少而把资金主要投向传统企业和老住宅区；对分布在各部门的预算外资金特别是市职工工会经费、房屋维修基金等一大笔间隙资金没有充分利用；对其他领域的国有股权未能有效统筹置换，尤其是没有把各部门的事业单位的不动产作为经营资源，有的部门为了回避所属房产被划拨调整，有意将“两证”变更到下属事业单位，这种部门不动产事业化、事业不动产企业化所导致的资产流失现象应当引起足够重视。

我们曾经有过在企业改制时一同卖出土地而导致回收难的教训，现在事业单位改制依然存在这种现象。

因此，我市的部门分割体制就为盘活全市范围的各类资源形成了障碍。

需要指出的是，历年滚存的预算外基金、往年投入的国有股权和购置的不动产是属于政府财政的巨额沉淀资产。

我们习惯通过每年度的财政收支报告来了解财政状况，但这只是“冰山”的一角。

行政会计方法只反映期间收支状况是其固有缺陷，它不能像企业会计方法那样，可以在任何一个时点累计算出资产总额。

对这些往年财政支出所形成的沉淀资产应当管好盘活。

二是市本级与辖区之间的事权与财权未能合理配置。

市本级承担的是1864平方公里的重大基础设施建设任务，所依赖的却是只有180平方公里的经营空间。

武进、新北占全市面积的94％，相对其他3个区而言，财政与土地市场具有独立“自留”的特权，而市本级对它们的投入却没有回报。

而在周边城市很少有这种体制，我市辖区之间分配体制的差异就成为市本级财政调控力不强的根本原因，也影响了其他3个区的积极性，这些区都面临着推进城市化和开发区建设等方面的艰巨任务，纷纷要求调整土地收益分配比例（现在是市本级60％、区10％、乡镇30％），这对市本级的财力集中又增压力。

同时，我市1864平方公里的土地市场未能像周边城市那样实行有效统一，土地供应未能实现统一的计划管理和有序运作，土地出让时序、基准价格和实际成交价格不平衡，这不利于土地资源的节约利用和土地收益的最大化。

其三：主体困境。

到2005年3月底，三大投资主体的累计贷款余额达65.57亿元，年内还本付息达19.16亿元，即使不考虑新增贷款，2006年和2007年的还本付息总量也将达到36.34亿元。

负债规模的不断扩大，致使投资主体的财务状况不容乐观，资产负债率分别达到80.5％和85％，大大超过了不得高于70%的信贷政策规定。

然而最令人担心的是投资主体可用来融资的后续资源严重不足：一是如前文所述，存量资产在日趋减少；二投资主体是个特殊的企业，其产品属于公共产品或半公共产品，多数产品不仅不能回
流现金，而且也不能充作抵押物；三是今后三年可能增加148亿负债，依靠什么来借贷是个非常严峻的问题。

近年来，我市积极调动各投资平台的积极性，与市土地收储中心一起共同参与土地前期开发，取得了较好成效，预计今年投资主体由此可以获得8－9亿的收益，但这远远不能满足还本付息的需要。

与此同时，还存在着投资主体的激励约束机制尚未健全，对其负债规模、负债期限结构缺乏预警控制机制，资金在国土－财政－投资主体－之间的流转不快，对资金使用和项目成本的监督控制不充分等等问题。

二、进一步创新经营城市工作的对策与建议
对城市建设的负债问题，我们应当辨证看待。

现在的超前投入必将会增强城市竞争力，拉高经济社会发展平台，提升城市的整体价值，壮大政府的偿债能力，而且城市建设高峰不是常态，随着我市基础设施条件的逐步到位，今后政府建设工作的重点也将转向城市的日常管理。

从国内外的实践和经济理论来看，高负债不一定制约经济发展，关键是看怎么管理债务。

可以说，负债并不可怕，可怕的是我们没有持续筹借新债的能力。

对快速扩张的企业来说，资金断流会使企业一夜破产；对快速发展的城市来说，资金断流会使政府财政陷入困境，更会影响到整个地区的信用程度和金融环境，最终制约本地区的企业经营和经济发展。

因此，我们必须立足常州长远发展大局，大胆改革，创新思路，调动一切政府可以调动的资源，制定一整套应对方案，建立“城市大经营”的运作机制，促进我市城市建设与城市经营良性互动。

（一）盘活四个“国有”，突破资源束缚。

当前，解决土地资源和可抵押、可变现资产不足的最现实的途径，就是集中和盘活市本级各类政府可控制资产。

一是集约经营国有土地资源。

中心城区可开发的存量土地主要集中在工业企业、城中村以及老住宅区。

目前，最大的难点是已改制企业的布局调整问题。

近几年城市功能和形象的大幅度提升，拉高了中心城区的级差地租。

从理论上讲，企业所占土地的升值与其生产经营并无直接关系，升值部分是因政府变更用地性质、实施周边环境改造而形成的，应当归政府所有。

但从法律上讲，只有在建设公共产品的前提下，才可以强制企业搬迁，企业因此而漫天要价。

为此，市政府研究室根据分管市领导的要求，按照政府与企业双赢的原则，初步拟定了市区工业企业搬迁政策。

我们建议由国土部门牵头，经贸、环保等部门配合，几大投资主体参与，用2-3年的时间基本完成中心城区工业企业、特别是污染企业的搬迁任务，努力既获取土地收益，又促进生态常州建设。

对于城中村和老住宅区的改造，在周边环境改造先行的前提下，土地收储中心要以拆迁人的身份对其实施净地拆迁，谋取土地收益。

比如，市区横兴弄地块的拆迁改造，按我市危旧房改造政策，该地块改造政府须投入近1亿元，而经收储中心实行拆迁出让后，除为市政提供30多亩道路绿地外，还创造了土地净收益1.3亿元。

二是置换退出竞争性领域的各类国有股权。

我市国有企业改制虽已完成，但仍有不少优质国有股权可以用来抵押或置换退出，比如有国有全资企业常化厂、喷丝板厂、常州热电厂，有国有参股企业常柴股份、黑牡丹集团、购物中心，等等。

建议由财政、国资部门“盘点”我市各个竞争性领域的国有股权，分块划拨到市几个投资主体，增强其融资能力。

三是灵活利用事业单位的国有不动产。

去年，我们清理调整了政府部门的不动产，但对政府沉淀资产的大头——全民事业单位的不动产还未涉及。

我们建议，调整事业单位不动产管理制度，凡属全额拨款或差额拨款的事业单位的
不动产实施统一集中管理；调整事业单位改制政策，在事业改制时不再把不动产“量化”到新单位名下；为调动改制积极性，可按照所有权与使用权分离的原则，在房屋“两证”上缴市里的基础上，原事业单位可低价租赁原用房屋。

市里集中不动产后，将房产证分块变更到投资主体名下，以它们的降低资产负债率，并在特殊情况下作为抵押物使用。

事实上，这种对政府性不动产实施统一管理、企业运作的做法，广东、广西等地已作了有益探索，我们的这个建议比先行地区更进了一步。

四是低息调剂分布在各部门的国有基金。

我市具有分散在各个部门的巨额预算外基金，基金的一个重要特点就是间隙期长而且数额越滚越多，尽管以往有专款专用的规定，但随着资金效益理念的引入，有不少部门用委托理财的办法获取高于银行存款利息的额外收入。

我们建议，对于具有基金性质的预算外资金也要统一集中管理，有偿调剂给各投融资主体，主要用于投资主体的土地一级开发，这样既减轻投资主体的融资压力，又满足部门既得利益。

盘活四个“国有”，必须依托综合财政管理体制这个平台，必须建立行政会计制度与企业会计制度相融合的新型核算体系。

为此，笔者强烈呼吁，在全市范围内全面清查所有政府性存量资产，逐个分析研究集中统一的可行性，并在此基础上，建立财政部门指导、监控下的资金运作流转机制，努力降低经营城市风险。

（二）平衡事权财权，理顺分配体制。

这里的深层次问题是，今后的重大基础设施投入是市本级承担，还是由所在辖区分担？我们面临两难选择，如果统一财政体制就势必影响武进、新北的积极性，市本级建设任务将会更重；如果分而治之就导致城市建设和经营的不经济。

客观地讲，土地经营权下放的思路难以达到预期效果，一是多数辖区的规划水平、经营机制，特别是市政设施和绿化的建设水准存在相当大的差距。

二是在利益驱动下，容易产生更改规划问题，不仅使业已形成的“城市功能型”城市经营模式受到冲击，而且可能影响到城市总体发展规划的实现。

因此，强化市本级在城市建设和城市经营的龙头地位是一个现实选择。

在市本级继续承担重大基础设施建设项目的情况下，必须按照事权财权相匹配的原则，大力提高财力、特别是土地收益的集中程度。

为此，要处理好三个层面的关系：一是处理好市本级与武进、新北的分配关系。

笔者认为，对武进、新北土地收益分配体制的调整是一道绕不过的坎。

其一，南北两翼是今后基础设施投入的重点；其二，投入后必然衍生土地级差；其三，对先进地区财力适当统筹，是促进区域协调发展的重要措施。

新北、武进与其他三区不在同一个起跑线上，市里有必要对其他三区建立转移支付制度，在财政体制不动的情况下，其主要来源就是土地收益。

二是处理好市本级与其他辖区的关系。

一方面要调富济贫，另一方面要千方百计调动三区积极性。

第一，对其为了解决开发区工业地块成本与价格的倒挂问题而提出的增加商业开发地块、相应地提高分成比例的要求，应尽力给予满足。

第二、在土地利用规划调整中优先考虑三区，以利于推进城乡一体化和撤乡设街，这样辖区的分成比例可上升到40％，相对来讲就增加了辖区财力集中度。

三是处理好三大土地市场的关系。

建立更加完善协调统一的市区大市场，既进一步提高土地供应的市场化组织程度，又为市里适度统筹土地收益奠定体制基础。

要逐步将武进城区和新北区的经营性用地供应纳入市区统一市场，全面协调市区土地供应的时序节奏，统筹推出地块的空间布局和供应总量，建立起全面协调规范有序的市区土地供应市场体系，努力做到统一操作规范，统一信息发
布，统一价格水准，不断提高土地市场运行的质量和水平。

（三）激励约束并举，促进主体发展。

我市建设口的三家投融资主体是集经营、融资、投资、建设、收益、还贷于一体的特殊企业，性质、职能、运作模式上的特殊性，使之有别于其他一般的国有企业，特别是这些主体产品的特殊性，导致投入与产出倒挂，负债就成为不可避免的长久难题。

为此，我们要高度重视企业的自身建设，在大力扶持发展的同时，切实加强规范化运作，充分发挥它们在城市经营中的作用。

在扶持发展上，要围绕增强融资能力、增强经营能力两条主线，全方位扶持它们的发展。

建议按照年度投入与负债计划、还本付息预期额度，从3个方面给予扶持，一是注入可经营资源，包括土地、市政经营性与准经营性项目等；二是注入可抵押资产，包括存量不动产等；三是注入可变现资本，包括竞争性领域的国有股权等。

此外，还有一个思路值得探索。

为了避免民营房地产企业在土地招标中串标，恶性压低地价，也为了投资主体在二级土地市场新辟盈利渠道，建议借鉴上海等地的做法，再成立1－2家国有控股房地产开发企业（目前投资集团有1家国有控股企业，该企业在某地块招标中成功地拉高地价并抵御了民营企业的金钱诱惑）。

但必须制度到位，比如对由投资主体一级开发的土地，其子公司房地产企业不得进入二级市场参加投标竞争；对其举牌时的增价幅度给予适度限制，防止产生对民营企业的“挤出效应”等等。

在约束监管上，要明确投融资主体作为企业法人的义务和权力、明确企业在政府性建设债务运作中的职责、明确企业内部财务审计和资本运作的权责、明确考核奖惩标准等等，特别是要根据全市的负债承受程度、财政状况和建设计划，合理设置企业各年度负债的上限，落实资金回收和经营收益的责任，从而规避风险、稳健经营，促进各国有投融资主体的健康发展。

（四）加强动态预测，控制负债规模。

高强度的投入必须与政府的承受能力相匹配，我们要切实加强政府性建设负债的管理。

一要组织政府有关部门和专家，综合财政预算内外收入、土地收益、国有股权变现、城市其他资源盘活等各方面因素，科学预测我市未来10年的政府负债承受能力。

目前，武汉、杭州都已经根据研究成果，制定了年度投入与负债计划。

二要促进建设项目计划与资金供给相协调，特别是要进一步加强建设项目的可行性研究，根据各年度的融资条件和融资能力，合理安排项目数量、投入总量项目以及进度目标。

三要建立城市建设负债预警制度，监测各投资主体的负债规模和结构，努力规避债务风险。

作者：赵苏洪常州市政府研究室综合研究处处长
（责任编辑：陈满林）。