江苏省农村土地承包经营权流转情况调查及建议

江苏省农村土地承包经营权流转情况调查及建议
摘要对分区域调查的江苏省农村土地流转问卷进行了分析，从农民土地流转意愿、农民对土地流转的认识程度、江苏省农村社会保障制度覆盖情况等方面进行了一定分析，指出了影响江苏省农村土地承包经营权流转的因素，最后提出了推动江苏省农村土地流转的几点建议。

关键词农村土地承包经营权；流转；调查；影响因素；建议；江苏省
2012—2014年中央一号文件继续聚焦“三农”，提出加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力、全面深化农村改革。

党的十八大报告强调，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。

要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。

江苏省作为全国经济最为发达的省份之一，2003年提出了“两个率先”（即率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化）的奋斗目标，而要顺利实现这2个目标，关键要实现农民的小康和农村的现代化，解决农村发展这一短板。

农村土地制度是我国的一项基本经济制度，也是影响城乡统筹发展、农民收入增长的一个重要体制因素。

党的十一届三中全会以后确立的农村联产承包责任制，使农民获得了土地的剩余索取权，极大地提高了土地的生产率和利用效率。

然而，随着经济发展进程的加快，农户的分散经营与现代农业的集约化、规模化经营的矛盾日益凸显，农村家庭联产承包责任制与国民经济增长的矛盾已初露端倪。

因此，有序推进农村土地流转，改变农户分散经营的现状，推动农业的集约化、规模化经营，提高农业生产效率，从而带动农村经济的增长和农民收入的可持续增长，实现城乡统筹发展，是实现农村和农民的小康和现代化的重要途径。

1 江苏省农村土地承包经营权流转状况调查
1.1 问卷设计和数据收集
在分析研究江苏省农村土地流转及农民权益的保障时，采用了问卷调查法收集数据。

根据研究需要，问卷分为4个部分，即户主情况调查，土地耕作条件调查，农村土地流转的外部环境调查，农民对农村土地流转的主观意愿调查。

本次研究共发放问卷320份，按照苏南、苏中、苏北各选取若干个行政村进行走访调查，获得第一手的数据资料。

苏南选择调查的是南京和苏州地区，共发放和回收有效问卷50份；苏中调查的是扬州和泰州地区，共发放和回收有效问卷50份；苏北调查地区包宿迁、淮安、连云港、徐州和盐城，共发放和回收有效问卷220份。

1.2 相关数据分析
1.2.1 农民土地流转的意愿。

问卷中“是否愿意参加农村土地流转”一项，选择“希望土地转出”的有170份，占比53.1%；选择“既不希望土地转出也不希望土地转入”的有120份，占比37.5%，选择“希望土地转入”的有30份，占比9.4%。

分苏南、苏中、苏北区域来看，苏南受访农户中，有29户选择了“希望土地转出”，
占比58%，21户选择了“既不希望土地转出也不希望土地转入”，占比42%。

从苏中的情况看，25户受访农户选择了“希望土地转出”，占比50%，20户选择了“既不希望土地转出也不希望土地转入”，占比40%，其余的5户选择了“希望土地转入”，占比10%。

苏北的220户受访农户中，115户选择了“希望土地转出”，占比52.3%，79户选择了“既不希望土地转出也不希望土地转入”，占比35.9%，26户选择了“希望土地转入”，占比11.8%。

从以上的数据可以看出，农民对土地流转的意愿在苏南、苏中、苏北并无太大的差别，总的说来，1/2以上的农户希望土地能够转出。

这与江苏省农民家庭收入的来源结构相关，根据调查数据，51.5%的受访农户家庭收入主要来源是务工收入，21.2%的农户家庭收入主要来源是家庭种植业，15.2%的农户家庭收入主要来源是兼业经营，基本分不出主次。

1.2.2 农民对农村土地流转的理解。

问卷中“您对土地流转的理解”一项，36.4%的农户选择了“自愿流转”，48.5%的农户选择了“政府加以适当的引导”，还有15.1%的农户选择了“农民自己无法掌握，被动流转”。

问卷中“是否听说或了解土地承包法”一项，48.5%的农户选择了“听说过”，24.2%的农户选择了“不知道”，27.3%的农户选择了“有一定了解”。

问卷中“您认为土地流转的最大受益方”一项，54.5%的农户选择了“地方政府”，30.3%的农户选择了“流入方”，9.1%的农户选择了“国家”，仅6.1%的农户选择了“流出方”。

问卷中“对土地流转补偿标准”一项，选择“基本满意”的农户占了75.8%，选择“满意”的占了9.1%，选择“不满意”的占了15.2%。

对于“农村土地流转是否会导致社会问题”一项，46.8%的农户选择了“会”，对于“农村土地流转是否会导致腐败问题”一项，56.2 %的农户选择了“会”。

1.2.3 农民享有的社会保障情况。

根据调查问卷的结果，54.5%的农户表示没有参加所在农村地区的农民养老保险，12.1%的农民表示所在农村地区没有农民养老保险，其余33.4%的农户参加了农民养老保险，但养老保险的缴费水平差异较大，连云港和盐城的部分调查地区年缴费仅100元。

从农村医疗保险的参与程度看，27.2%的受访农户未参加当地的农村医疗保险，3.0%的农户表示当地没有农村医疗保险，其余69.8%的受访农户均参加了农村医疗保险，但缴费水平差异很大，年缴费100～800元不等。

2 江苏省农村土地承包经营权流转的影响因素分析
2.1 地方政府权力介入不当
江苏省农村土地承包经营权流转起源于20世纪80年代，随着城市化和工业化速度的加快，大量的农村劳动力进入非农产业部门就业，直接从事农业生产的乡村劳动力不断减少，农民成了兼职农民，主要劳动时间、谋生手段都已不是农业生产，虽有承包土地却不能精耕细作，造成了土地资源的极大浪费。

20世纪80年代中期，昆山、常熟等地的一些农民把土地承包权流转出去，形成了一批种田大户和家庭农场，但总体来说尚未形成气候，想承接流转的找不到土地来源，想流转出去的找不到人承接，有些地方甚至出现了把地承包给别人种还要倒贴钱的现象。

基于这种情况，江苏省各地陆续出台了推动农村土地承包经营权流转的政策，积极探索以土地承包权入股、转让、转包、互换、合作，实现生产要素的
市场化配置，确保农民承包土地的收益权。

可见，农村土地承包经营权流转的根本目的是为了解决土地生产低效率的问题，以使有限的土地资源能获得最大的产出。

然而从调查的结果看，超过1/2的受访农户认为土地流转后最大的受益人不是自己而是地方政府。

其原因也许是地方政府与市场模糊不清的关系为地方政府在农村土地流转中的短期行为创造了巨大的空间，地方政府在推动农村土地承包经营权流转时更多是出于自身政绩的考虑，而不是首先维护农民的根本权益，其结果是一些地方政府丧失了农民的信任，阻碍了农村土地承包经营权的有序流转[1-2]。

2.2 农民对农村土地流转的认识存在偏差
农民文化素质相对较低的特点决定了其对国家相关政策的了解不够，调查显示很多农户对《土地承包法》和中央一号文件知之甚少，对国家土地流转政策理解不够很容易使其产生行为上的抗拒性，这就决定了各类基层政府组织在推动农村土地流转中适当宣传和引导的突出重要性。

调查显示，很多农民对土地流转存在顾虑，主要担忧的问题集中在以下几个方面：一是土地流转后环境污染、土地质量下降，二是政府补偿不到位、利益得不到保障，三是失去稳定的收入来源，四是流转后经济上得不到太大的改善，五是土地承包经营权回收困难。

2.3 农村社会保障的缺失
江苏省在统筹城乡发展的过程中，十分重视农村社会保障制度的建设。

如作为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点地区，苏州市的农村社会保障制度建设取得了巨大的成就。

2003年，率先在全国构筑了以务农人员为参保主体的低水平、广覆盖、有保障的全新苏州农村社会养老保险制度，2011年实现城乡低保全面并轨，全市又实现了城乡社会养老保险和居民医疗保险并轨，成为全国首个全面实现社保城乡并轨的地区，城乡居民养老保险和居民医疗保险覆盖率均达到99%以上，城乡老年居民享受社会养老保险待遇覆盖率达到100%。

然而从全省的情况看，部分地区尤其是苏北地区的农村社会保障制度建设仍处于较低的水平，很多农民没有参加农村社会养老保险和农村医疗保险，或者参加了农村社会养老保险和农村医疗保险但由于缴费水平很低能够得到的疾病和养老保障十分有限，这也使得很多农民只能将土地作为最后的生存保障，不愿意土地流出。

3 推动江苏省农村土地流转的建议
3.1 完善农村土地流转的外部条件
良好的外部条件有利于规范农村土地承包经营权的流转，发挥土地的最大功效。

首先，要实现农村养老保险和医疗保险的全覆盖，在此基础上，逐步提高保险水平，使农民老有所依、病有所依，弱化土地的生存保障功能。

使无力耕种、粗放经营甚至抛荒的农村土地流转到有需求的生产者手中，实现土地资源的充分利用。

其次，地方政府应加强农村土地流转后的监管，确保土地用于农业生产，有效防止土地流入方对土地进行掠夺式经营从而降低土地的质量，解决农民的后顾之忧。

最后，地方政府应做好农村土地流转的各类中介服务组织和服务平台的建设，如建立土地流转服务中心和土地流转管理服务站，建立土地流转信息库并
加强对其管理，制定规范的土地流转程序，加强对土地流转条件的审核，确保农民的利益。

3.2 加强宣传力度，纠正农民对土地流转的认识偏差
调查发现，由于现阶段社会保障制度的不完善，很多农民非常重视土地的养老保障功能。

在中央出台土地承包经营权长久不变的政策之后，很多农民由于对中央政策理解偏差，误以为土地是自己的私有财产，可以由子孙后代继承，所以宁愿抛荒也不愿意将土地流转出去，造成了土地资源的极大浪费。

因此，地方政府尤其是基层政府应加强中央土地政策及相关法律法规的宣传力度，使农民认识到中央稳定农村土地承包经营制度，是为了让农民放心投入农业生产，提高土地的产出水平。

农村土地仍然归集体经济组织所有，法律并没有允许农村土地承包经营权可以继承。

此外，应让农民认识到，推动土地承包经营权流转是为了推动农村土地规模经营，通过发展现代农业提高农业的产出和效益，最终增加农民的收入，实现城乡统筹发展[3-4]。

3.3 加快农业产业基地建设，培育适度规模经营主体
现代农业的标志是专业化、规模化和标准化。

要通过农业产业基地的建设，有序推进农村土地流转和土地适度规模经营。

充分发挥农业科技园区、现代农业示范区、现代农业园区在农业科技应用和推广、带动农民增收等方面的先锋作用，展示现代农业的巨大潜力和现实效益，使农民获得更高的土地收益，逐步转变农民的思想意识，使其自愿进行土地流转。

引导有资金、懂技术、会经营的农村人才受让当地农民流转的土地，形成专业大户和家庭农场，承担农业发展项目，带动当地农民致富。

4 参考文献
[1] 陆道平，钟伟军.农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究[M].北京：清华大学出版社，2012.
[2] 刘润秋.中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角[M].北京：经济管理出版社，2012.
[3] 郭晓鸣.统筹城乡发展与农村土地流转制度变革——基于“成都”试验区的实证研究[M].北京：科学出版社，2012.
[4] 王志利，曹军，陈兴霞.加强农村土地流转推动农村经营体制创新——对盖州市九垄地镇农村土地流转情况的调查与思考[J].农业经济，2007（1）：50-51.。