中国农业行政管理体制的改革和演变

中国农业行政管理体制的改革和演变
卢文
（农业部农村经济研究中心研究员）
卢文研究员，中共中央党校理论研究生班政治经济学专业毕业。

曾任中共中
央党校政治经济学教研室副主任，中共中央农村政策研究室联络室主任。

自
1979年以来发表有关农村问题的文章、报告200多篇，出版农村问题专著《中
国农村发展道路研究》、《向二十一世纪前进的中国农村》、《中国农村：开放与
发展》（合著）等。

中国长时间是一个农业大国，农村人口占全国人口的绝大多数，农业的国民生产总值占全国生产总值较大的比重，农业生产水平低，农村和农民落后贫困，农业、农村、农民问题密切相联，成为中国的大问题，为中国的党政领导所十分重视；并把对农业的管理领导，和对农业、农民改造的社会制度结合起来，因而出现许多和西方发达国家不同的情况。

中国农业的行政管理体制，随着经济制度的变化和实践的检验，在建国以来的半个多世纪中，特别是上世纪八十年代以来，发生过多次变化和重大的改革，现在尚未完善，改革还在进行。

一、改革前的农业行政管理体制
中国共产党在上世纪40年代末取得全国政权的前后，在农村进行了普遍彻底的土地改革，打倒了地主，把耕地分给农民，农民得了土地，以家庭为单位分散经营，生产积极性很高，都努力发展生产。

那时的农业和整个国民经济，因遭到多年战争的破坏，凋蔽衰败，亟待恢复，生产亦很单一，因而各级党政领导，都集中全力抓农业，深入到生产第一线；各部门都全力支援农业。

各级政府的农业部门（部、厅、局、科），是党政领导抓农业的办公室，做具体工作。

农业生产很快恢复和发展起来。

1955年至1956年，实行农业合作化，基本以自然村为单位（数十户），组织农业生产合作社，耕地归合作社集体所有，农民都成为社员，合作社成为农村的基本生产经营单位，统一制定生产计划，统一调度劳动力，集体劳动，统一核算，统一分配。

在社内的生产管理上，有的实行定额记工；有的实行定产量、定劳力、定工分、定成本、超产奖励，包到作业组；有的实行小段包工到组等。

一律不准包产到户，不准分田单干。

各级党政领导，特别是省以下的领导，仍集中全力抓农业生产，各级政府的农业部门，仍然是领导抓农业的办公室，各县逐渐建立起各种为农业服务的单位，各部门都全力支持农业生产。

与过去不同的是，省、地、县、乡主要抓农业生产合作社，通过它去组织农业生产。

因为生产合作社的规模较大，问题复杂，干部缺乏，领导的精力很多放在健全农业生产合作社的经营管理上。

1953年以后，国家实行粮食
统购统销，随后很多农产品实行统购、派购和计划分配，对农业的行政管理扩展到对农产品流通的行政管理。

为此，建立起相应的机构和制度。

1958年农村建立人民公社，农业基层管理体制发生巨大的变动，几经调整，到1962年基本上确定实行政社合一（乡政权和公社合二为一），以生产队为基础的公社、大队、生产队三级所有，三级核算制度。

生产队（十多户到数十户）为基本的所有、生产、核算、分配单位，受大队、公社领导。

基本上保持农业生产合作社的体制，但规模缩小，加上三级所有，受大队、公社领导和政社合一，虽然强化了行政管理，但束缚了生产力的发展。

这种管理体制有如下特点：
一是党政企合一。

公社和乡是一个整体，集经济组织（合作社）和行政机构于一身，把集体所有和全民所有（国家所有）结合起来，于是要无条件贯彻执行国家计划和命令，计划都是指令性的，生产队没有什么自主权和机动权；公社和大队可以无偿调拨下级、生产队的劳力和财物，集体财产可以通过这种方式成为全民（国家）财产，即所谓“括共产风”。

每个公社都有党委，每个大队都有党支部，公社管委会受党委领导，大队管委会受党支部领导。

党委书记、支部书记在公社、大队是最权威的领导人，很多事是他们说了算。

二是一切归公，统一管理。

土地和其他生产资料完全属集体所有，由集体支配。

全部劳动力归集体管，听从队长和公社领导指挥，集体劳动，非经请假批准，不得离队。

整个生产由集体安排，财物和收益由集体统一核算、统一分配。

社员只能种点自留地和搞点家庭副业。

不能搞离土经营，不能弃农经商，不准从事长途贩运。

三是产品绝大部分按国家规定交售，不能自由出卖。

当时的生产单一，集中力量生产粮食。

粮食收割后，生产队必须交足国家的公粮（农业税）和国家定购的粮食。

其他产品，要完成国家的派购任务，很多产品完成任务后剩下的也要卖给国家的收购部门，能够自由上市出售的集体产品很少。

到自由市场（农贸市场）出卖的东西，基本上是农户的自留地和家庭副业生产满足自身消费后的零星产品。

党政领导、工商和税收部门对农村集市管理很严。

后来逐步减少赶集次数（由三天一集改为五天，后来又改为七天），直到完全取消集市，把集镇居民放到农村。

人民公社体制从基层上保证了国家对农产品的掌握与控制。

在全国对农业的管理上，值得注意的是：
一是由党统一管理。

从全国到公社都是这样。

农业的计划（长期和年度）、政策、重大工程、农村体制、农产品的收购流通、农村劳动力安排、农村基层组织建设等等，都由党中央决定。

农业生产的具体问题，都由县委、公社党委研究、指挥。

每年的春耕、夏收夏种、秋收冬种等重要行动，很多地方都由县委书记用统一直接指挥到生产队，统一号令，一竿子插到底，甚至每日进度，播种、插秧规格等，都得听命。

行政系统、农业有关部门都围着转，管得很死。

二是在全国实行计划经济。

计划是指令性的，对农业也是如此。

农业实行“以粮为纲”，集中一切力量搞粮食。

把增产粮食作为考核领导政绩的基本指标。

在粮食以外多发展其他生产，就作为“走资本主义道路”加以取缔和打击。

国家把农产品分为三大类：一类是统购、统销产品，如粮食、棉花、油料、木材等；二类是派购、按计划销售产品，如生猪、家禽、禽蛋、糖料、畜产品、主要水产品、主要蔬菜、主要水果等；三类是无关重要的零星产品，如小猪、小禽、杂果、杂鱼及不列入上述一二类的产品。

国家每年定出粮食及其他主要农产品的生产和收购计划，作为必须完成任务，逐级下达到生产队。

粮、棉、油等主要农产品的收购、销售价格、销售范围，也由国家的价格和有关部门规定，下边没有机动权。

国家成立有关机构收购和销售
农产品。

通过市场流通和形成价格的农产品只有第三类产品，为数甚少。

三是农业科技和服务工作，由国家操纵，组建机构，人员由国家调配，经费由国家支付，科技推广和服务工作按国家的计划进行，对国家负责。

四是国家通过严格的户籍制度和人民公社管理农村户口和农村劳动力。

把全国人口分为城镇人口和农村人口，形成两种不同的身份、待遇和制度。

农村人口不能跨地区、跨城乡流动就业，不经过严格的审批，农村人口不能转为城镇人口，城乡之间有森严的界限和明显的差别。

五是国家垄断对外贸易。

农产品及农用生产资料的进出口，都由国家外贸机构办理，海外市场和经济讯息也全由它控制。

农业生产单位只能埋头从事生产。

简单地说，当时的农业管理体制，是彻底的计划经济的体制。

按当时的设想，计划经济能克服私有制下的生产盲目性，有计划地发展生产和分配，保证社会的需要，能促进生产力的发展，不会出现经济危机；集体经济可以克服分散的小农经济，形成规模，有利于农业机械化、现代化，实现共同富裕，避免两极分化；集体劳动可以集中力量，实行劳动协作，形成新的生产力，也有利于互相监督；国家掌握农业的生产、交换、分配，可以保证农产品的供给，保证城市的稳定，保证发展工业所需的资金和农产品原料，推行国家工业化；实行外贸统治，可以统一对外，不受外力影响，保证国家的经济独立和发展工业对外汇的需要。

这些设想都是很美妙的。

实践的结果，却出现许多弊端：
一是由于领导者大权在握，独断专行，滋长起主观主义、官僚主义、命令主义、形式主义、浮夸风，不按经济规律办事，不讲经济效益，大量浪费人力、物力，造成巨大的损失。

二是不给广大农民以所有权、经营权、自主权、流动就业权，使他们完全没有主动性、积极性，只有各级党委书记和队长关心生产，其余人都不关心生产，消极等待，形成万马齐喑的局面。

“出工一条龙，上工一窝蜂，集体地里磨洋工”，是群众对当时情况的生动写照。

三是计划经济变成单一经济。

农业“以粮为纲”，只注重粮、棉、油，不顾其他，也顾不到其他。

把农村绝大多数劳动力集中到有限的耕地上，不能发挥劳动力多的优势，正好陷入人均耕地少的短处，无法搞活农业和农村生产。

四是把农业创造的价值转移到城市发展工业，使农业缺乏发展资金，长期处于虚弱状态，农业发展停滞，农民贫困。

五是与世隔绝，不能利用市场的积极作用，不能利用国际、国内两个市场和两种资源，难以促进农业生产的更好发展和农业现代化。

这些弊端抑制了农村生产的发展，使农产品长期短缺，供应困难，农民贫困，农村落后，形成城乡二元经济结构，制约着整个国民经济的发展。

实践证明，这条道路走不通，这种体制必须改革。

二、农业行政管理体制的改革
中国自1978年底开始实行农村改革，改革是从土地的经营管理制度开始的，即把集体土地的使用权、经营权分别承包给农户，实行家庭经营；集体（村或组）保有土地的所有权，按承包合同规定管理土地，为农户家庭经营提供服务。

其形式基本上是“大包干”，就是“交足国家的（公粮），留够集体的（提留），其余都是自己的。

”随着家庭经营的发展，逐渐改变
单一生产，发展多种经营，发展非农产业，发展乡镇企业，改变了农村的产业结构，许多地方非农产业在农村占了主要地位。

各家各户在土地承包经营之外，积极发展独立的个体经营、私营企业（雇工经营），这些企业又和其他企业联合，发展起各种企业合作、股份合作、股份制企业等，使农村出现多种所有制经济和多种经营方式。

随着农村商品经济的发展，产品的增加，国家逐步减少了对农产品统购派购的品种和数量，直到完全取消，发展城乡农产品市场，农产品完全经由市场流通和调节。

农村劳动力有了流动就业的自由，逐渐由“离土不离乡”到跨地区、跨城乡转移就业；对劳动力进城，逐步由限制到放松、到允许和帮助。

由于非农产业的发展和劳动力的转移，要求突破旧的城乡界限，推动城镇建设，提高全国城市化水平。

农村经济体制和经营方式的变化，要求改变原有的人民公社制度，1983年10月实行政社分开，建立乡政府，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，搞好行政工作，另建经济组织（农业合作社）；大队一般改为行政村，建立村民委员会，是基层群众性自治组织；村级农业合作社（社区合作社）可以和村委实行两个牌子、一套班子；生产队改为村民小组。

土地所有权和管理权大多数归到村。

在农村改革的推动下，全国也实行经济体制改革。

由计划经济向市场经济转轨。

改革国家对企业的直接控制和包办一切的制度，实行政企分开，给企业以独立自主经营权，独立核算，自负盈亏，自我积累，自我发展。

国家转变职能，由对经济的直接操纵改变为通过经济杠杆等影响市场，由市场调节生产和流通。

计划部门不再下达指令性的生产计划，只制定主要产品的指导性计划，由企业根据市场情况生产和经营。

逐步取消统购、派购，开放和建设市场，改革或撤销统购派购机构，改变国有企业的垄断性经营。

改革单一的公有制经济，实行以公有制经济为主，多种所有制经济共同发展的方针。

逐步由城乡隔离转到撤销蕃篱，到提出城乡统筹发展，建设大、中、小城市和城镇，帮助农村劳动力进城就业。

实行对外开放，给有条件的企业予进出口权，也给具备条件的乡镇企业经营出口权，积极引进海外资金、技术和人才，加入WTO等等。

这对农业的行政管理体制发生巨大的影响。

经过全国和农村经济体制改革后，农业的行政管理体制出现如下新变化：
一是农业的基本生产经营制度，变成以家庭承包经营为基础的，和村级集体相结合的，有统有分的双层经营制度。

基本的生产经营单位，是承包土地的农户，它有按承包合同规定的土地自主使用经营权，有土地以外的生产资料所有权，产品和收益除交公粮和集体提留外的所有权、支配权和享有权；可以在土地经营外发展其他产业，可以和其他单位联合经营，独立发展。

村一级可以有自己的集体经济、集体企业；拥有集体土地的所有权，负责发包土地和按合同管理土地，监督合同的执行，处理承包中的纠纷及违反承包合同的事件；可组织农户的统一生产行动，如统一兴修水利，统一排灌，统一除虫灭病等；要为农户提供各种服务，如讯息、供种、科技、储藏、运输、销售、交公粮等。

有的单位，在家庭承包经营的基础上，实行统一规划，互相协作，发展规模经营。

此外，还有少数单位保持土地集体统一经营、统一核算、统一分配。

二是党政部门不再给农业生产经营单位下达指令性计划，也不再直接干预其经营，只制定主要农产品的指导性计划，提供有关信息。

农产品生产由过去只强调数量转到强调质量和安全。

由各生产单位面向市场，根据市场情况，计划和安排自己的生产和经营，自担风险，自负盈亏。

政府对粮食等主要农产品，确定保护价格，按保护价收购，使农民免遭损失。

切实保护合法经营的利益。

三是从中央到地方和基层，按照土地法规定，建立基本农田保护制度，切实保护耕地，严
禁破坏、滥占，保证耕地的持续使用。

保护土地承包经营的稳定，促进土地使用权流转，发展规模经营，取缔非法行为。

四是政府拨款给有关部门进行农田水利、电力、交通等基础设施的建设，注重植树造林，退耕还草、还林、还湖，保护森林、草地及野生动物，改善农业生态环境。

改变森工、林业两个机构、两种性质、两种任务、两种待遇的体制，统一起来，主要搞植树造林，保护和发展森林，增加植被。

五是放开农产品市场，加强市场建设，强化对农产品市场的管理，确定农产品的质量安全标准，经常检查出售的农产品的品质，取缔违规经营和不合格的产品，保证人民的食物安全。

六是改革和完善农业服务体系。

把过去属国家出资兴办的种子站、农机站、科技推广站、兽医站、水利站等推向市场，从对农户服务中获益和发展。

同时发展民营的讯息、农机、科技、兽医、生产资料等服务，互相开展竞争，让群众选择，不再由国家包办和靠行政权力推广。

供销合作社、信用合作社，也由全民性企业改成农民群众的合作商业和合作金融组织，面向市场，独立发展，让群众作出决择。

七是对劳动力的管理，由过去完全限制在本地从事农业，变为让他们在产业间、地区间、城乡间自由流动就业，由限制入城转到帮助他们在城市就业。

逐步改变城乡间两种户口、两种身份、两种待遇的制度。

国家劳动部门由只管城市劳动力逐渐转到统管城乡劳动力。

这种变化，充分调动了广大农民的主动性和积极性，积极劳动，增加投资，努力发展多种经营和非农产业，重视学习和采用新科技，多方寻找和开拓市场，搞好经营管理，注重产品质量和经济效益，使农业和农村经济活跃发展，改变了农产品短缺的现象；有一亿多劳动力转移到非农产业，有一部分进入城镇；绝大部分农村进入小康，一部分富裕起来；推进了农村工业化、城镇化和农村精神文明建设；改变了城乡隔离状态；通过发展农村外向型经济，利用国内外两个市场、两种资源，更好地发展农业和迈向农业现代化。

这一切有利于整个国民经济的发展。

但是，按新形势需要所进行的改革尚未完成，农业行政管理体制很不完善，还须深化改革。

三、当前农业行政管理体制存在的问题
按人口平均，中国的农业资源有限，剩余劳动力过多，劳动者科学、文化水平低，农业大部分处于分散落后状态，发展不平衡。

而当前世界经济和科学技术发展很快，国力的竞争、市场商品的竞争，十分激烈，加入WTO以后，我国被纳入国际经济发展轨道，进入激烈竞争的国际市场。

它既有利于我们利用国际市场和资源，又面临严峻的挑战。

面对这种形势，环顾我国的农业行政管理体制，就深感存在一些突出的问题：
1. 农业的基层组织和管理制度还处在分散落后的状态
在农村经济体制改革中，原设想把以家庭承包经营为基础的、有统有分的双层经营作为农村的基本经营制度，以家庭作为基本的生产单位，村的社区集体经济组织，为家庭经营提供帮助和统一服务，实行对土地等必要管理，从而把分散的家庭经营联结起来（即所谓统），避免形成分散落后的小生产状态。

然而，随着形势的发展，一方面，家庭经营在承包经营之外发展独立的经营，直至成为雇工经营的私营企业，并且开展和其他企业的联合，在家庭经济中，独
立经营的比重较承包经营大得多，有的农户甚至放弃土地承包经营，发展离土经营，它们和村的社区集体的关系，逐渐削弱和疏远。

另一方面，村的社区集体这一层，有很多地方村级没有集体经济和集体企业，无力为家庭经营提供帮助和服务，除了管理土地和向农民收钱以外，和家庭经营没有什么关系。

这些地方，实际上只有家庭经营这一层，无所谓双层经营，当地的农业实际上处于分散单干状态。

就是有村级集体经济和集体企业的地方，随着市场经济的发展，也在独立发展其企业和经营，这些单位的负责人，为了追求企业的最大赢利和个人私利，逐渐淡化为农的观念，出现“离农”倾向。

有些地方，在集体企业产权制度改革中，把集体企业完全卖掉，很多资不抵债，有收入的，把回收款或归入乡镇财政，或纳入村的行政开支，或完全分给村民，集体成了“空壳”，无力帮助家庭经营和提供服务，实际没有了双层经营。

这样，有统有分的双层经营或是没有真正建立起来，或者逐步削弱，不能成为独占鳌头的、基本的联结农民家庭经营的组织。

农村中新发展的专业合作社、专业协会、专业研究会和农工商一体化经营，虽然显出巨大的优点，但还没有为农民所普遍认识和接受，还没有普遍成为联结农户的组织。

供销社在许多地方还没有改造好，广大农民不把它作为自己的组织。

于是，广大农村特别中西部广大农业区域，还是处在分散、细小、落后的小农经济状态，它们缺乏信息、科技力量，商品生产量很少，产品质量低，不讲规格和标准，不懂得食品安全要求，不知道市场规则，缺乏组织和保护。

这就没法进入市场，无力在市场中进行竞争。

在这种广大的地方，众多的农户，还缺乏有效的组织和引导。

上级指示或外边来的信息，一般只到乡一级，最多是到村干部，往下就是一盘散沙。

如何改变这种状态是一大难题。

2. 土地的管理体制不善
按国家规定集体土地不能进入土地一级市场，只能由国家土地管理局征收，由它出售土地使用权。

征收和出售又多由少数人操纵。

征收时，只给很低的补偿，转手就以惊人的高价出售，收入归政府用于市镇等建设，有很大部分进入私人腰包，实际是把农业的收益转到城市和私囊，很多地方造成滥占和破坏土地，助长腐败之风。

在农村基层（乡、镇、村、组）中，一些负责人往往贿赂上级，背着农民出卖集体土地，侵吞农民利益。

也有不少乡（镇）村干部仗着行政权力，擅自改变承包关系和承包地的用途，甚至剥夺农民的承包权，强制农民按他们的要求种植。

农民对上述现象十分不满，多次上访申诉举报，而一些地方官官相护（共同得到利益），不予解决。

3. 农业资金管理不活
国家的农业投资和信贷，全由各级政府和国家银行管。

农村信用合作社被管得很严，缺乏灵活性。

信用社所吸纳的存款，有很大一部分转到城市使用。

农业基本上是家庭经营，农村有多种所有制经济，但是，没有民营金融组织，农户和农村的中小企业，贷款十分困难，因而资金奇缺，难以开展经营。

4. 彻底改革旧的城乡制度还要有一个相当长的过程和要做许多具体工作
长期的城乡隔离制度，渗入到各个方面，根深蒂固。

现在虽然认识并提出城乡统筹发展，要帮助农村劳动力转移，推进城市化；但是，这不是一讲就能做到的，旧制度、旧影响不是一天就能消除的。

这涉及到城乡户口制度，土地制度，用工制度，教育制度，福利制度，社会保障制度，建设各种服务组织和系统，提高农村劳动力的科学文化水平，改变传统意识和习惯；
涉及到政策、法规，宣传教育，机构变动，组织工作等等。

所有这些，都影响到农业和对农业的管理。

5. 对农业服务的各种组织和工作很不完善
最重要而又薄弱的是：信息系统，科技服务和推广体系，农产品市场建设和销售组织的建立等等。

这需要政府的支持。

6. 缺乏对农业外向型经济的全面领导和支持
要彻底改革对外贸易垄断体制，转变外贸部门的职能，还要做好各种组织工作，这也不是一件容易的事。

7. 党政管理农业的部门不统一，不健全
党和政府对农业和农村工作的管理有待进一步加强，机构需进一步健全。

在机构上，党的系统有时设综合领导机构，如农村工作部、农村政策研究室等，有时又撤销，由党中央和党委成员小组或办公室来抓。

政府方面，也是有时有综合机构，如农业委员会、农业办公室等，有时候又没有。

各省、市、地、县管农业和农村部门的机构设置各不一样，不时变动，不规范，不统一。

现在农业和有关方面分开许多个部门来管，有农业部、水电部、林业总局；粮食、棉花、烟叶、供销合作社、农业银行、农村信用合作社等等，都各自独立或属不同部门管，各部门有各自的利益和要求，不易协调和统一。

这些问题须要随着社会主义市场经济的发展和加入WTO后的新形势，以推进农业现代化和农民的富裕，促进整个国民经济的高涨为方向，进一步改革和创新。

四、对改革和创新农业行政管理体制的探讨
中国的农业问题，不是一个孤立的问题，农业、农村、农民问题是紧密联成一体的。

不解决农村劳动力的转移和农民的富裕问题，不在农村发展多种经营、非农产业，改变农村产业结构，就不能更好地发展农业和推进农业现代化。

农业问题是与整个国民经济的发展及城乡关系密切联系的，不能单纯地就农业抓农业，要根本解决我国的农业问题，必须改变整个国民收入的分配和再分配，改变把农业创造的价值转移到工业，把农村资金转移到城市的基本格局，逐步做到工业反哺农业。

必须改革旧的城乡关系，推进城市化的进程，使农业劳动力能转移出去，使城乡协调发展。

必须用城市的人才和科技力量改造农业，使农业科学化。

中国农业的大发展和农业现代化，不能局限在本国，必须对外开放，利用国际国内两个市场、两方面的资源，把中国众多的劳力和更多的资源与更好的技术结合起来。

我国现在的社会制度是社会主义制度，我们改革的方向是实行社会主义市场经济。

这些就规定我们的农业行政管理体制不能单从农业着眼，要从各方面去促进农业；既要遵循农业发展和农业管理的共同原则，又要适合中国的现实，不能照抄别国的东西。

为此，提出如下一些参考性意见：
1. 在基层建立多种性质和形式的合作与联合
以家庭承包经营为基础、有统有分的双层经营，有些地方还有基础或比较健全，可进一步加以完善，主要是健全村（或组）的集体经济组织，壮大集体经济实力，搞好对家庭经营的指。