我国农村集体土地所有权制度的不足及完善

我国农村集体土地所有权制度的不足及完善
李立景;黄龙
【摘要】我国现有农村集体土地所有权性质模糊,主体虚置,权能不完整,客体不确定,承包经营合同性质不明.农村集体土地所有权制度的改革完善,需要明确农村集体土地所有权的性质内涵;构建集体土地所有权主体制度;明确农民集体成员的权利内
容以及成员资格获取及退出机制;完善我国农村土地集体所有权法律权能;推进农村
土地确权登记,完善农村土地流转征用制度;明确农村土地承包合同的性质.
【期刊名称】《太原师范学院学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2017(016)003
【总页数】5页(P28-32)
【关键词】农民集体;土地所有权;集体所有制
【作者】李立景;黄龙
【作者单位】广西民族大学法学院,广西南宁 530006;广西民族大学法学院,广西南宁 530006;河南省获嘉县人民检察院,河南新乡453800
【正文语种】中文
【中图分类】D922.3
2016年1月，中共中央、国务院颁布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，这是自2004年以来，中央一号文件连续十三年聚焦“农业、农村、农民”，由此足以看出“三农”问题在我国全面建设小康社会进程中的重要地位。

在所有“三农”问题中，农村集体土地所有权制度改革事关“农业、
农村、农民”发展的根基，备受各界关注。

作为社会主义公有制的重要组成部分，我国农村集体土地所有权制度是在长期的历史发展过程中逐步形成的，关于该制度的规定主要见于《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等法规。

虽然该制度在解放和发展农村生产力方面曾发挥了巨大的积极作用，但是随着经济社会和农业生产技术的发展进步，该所有权制度表现出了一定的局限性，需要进一步完善。

(一)建国初期的农民土地所有制
1950年6月，我国颁布《中华人民共和国土地改革法》，确立了农民土地所有制。

这次土地改革彻底结束了封建半封建土地所有制，初步实现了农业劳动者与生产资料的有机结合。

农民直接拥有农村土地所有权和经营权，并且农村土地可以进行自由流通和买卖。

这一制度的实施，使得我国粮食总产量和农业产值大幅提高，促进了农村生产力的解放和发展。

(二)社会主义计划经济时期的农村土地集体所有制
1956年，随着社会主义改造的完成，广大农村普遍实行了人民公社制，国家建立起高度集中统一的计划经济管理体制。

由此，结束了农民土地所有制，实行农村土地归集体所有，具体来讲就是农村土地所有权和经营权归公社、大队、生产队三级所有，即“三级所有、队为基础”的所有权形式。

1962年9月27日，中共中央
颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，正式确立了农村土地以生产队为基本所有单位的农村土地集体所有制。

(三)改革开放以来集体所有制下的家庭联产承包责任制
1978年以来，以安徽省凤阳县小岗村生产队开始实行家庭联产承包责任制为开端，农村土地制度逐渐发展成集体所有制下的以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营管理体制。

1993年，全国人大八届一次会议将其写入修正后的《宪法》，由此被确定为我国一项基本经济制度。

农村土地所有权归集体，承包经营权归农民，
实际上，形成了农村土地所有权和承包经营权的两权分离，由此极大激发了农民的生产积极性，解决了广大人民群众的温饱问题。

当前，我国的农村集体土地所有权制度带有一定的社会主义计划经济色彩。

随着农业生产技术的进步，农业生产方式发生了很大变化，现代农业日趋向着规模化、产业化和机械化方向发展，而以一家一户为基本单位分散经营的农业生产模式，显然已经不能很好地适应这一发展形势，也不利于农村生产力的进一步解放和发展。

总体来看，当前农村集体土地所有权制度主要存在以下不足：
(一)农村集体土地所有权性质模糊
“我国法律规定的农村集体土地所有权是指农民集体对一定区域范围内的农地享有的有限的占有、使用、收益和处分的权利。

”[1]关于农村集体土地所有权的法律性质，学术界一直存有争议，目前主要有以下几种观点：一是认为农村集体土地所有权是农村集体经济组织法人享有的所有权；二是认为农村集体土地所有权是农民集体所有成员的共有权；三是认为农村集体土地所有权是新型的合有，所有农民集体成员对集体土地永不分割的共同享有所有权；四是认为农村集体土地所有权是传统的总有；五是认为农村集体土地所有权是一种新型总有，所有物的管理和处分支配权能属于团体，而使用、收益等利用权能属于集体成员。

以上学说从不同角度予以说明，但长期以来并没有定论，而有关法律对此并没有明确的规定。

(二)农村集体土地所有权主体虚置
从法学角度看，权利是主体的权利，不存在没有主体的权利，农村集体土地所有权自然也不例外。

根据《土地管理法》第十条，农村集体土地所有权主体有乡(镇)农民集体、村农民集体和村内小组农民集体三种类型。

但是，《民法通则》规定的农村集体土地所有权主体仅有乡(镇)农民集体和村农民集体。

这种立法上的不一致，使得村内小组农民集体的地位比较尴尬。

另外，虽然农村集体土地所有权主体是“农民集体”，但“农民集体”并不是法律关系上的主体，不具有法律人格意义。

对于“农民集体”这一概念的内涵，也没有相应的法律法规进行明确，这导致了农村土地所有权主体内涵模糊、权利归属不清晰。

比如，农民集体所有应该理解为集体成员所有，还是农民集体组织所有？另外，乡(镇)、村、村民小组三级农民集体之间的关系如何？是否具有层级性？正如有学者指出：“无论是立法还是理论上，现行农村集体土地所有权的权利主体均是虚置的，它并没有明确的权利行使者，也没有明确的所有权性质，仅仅是一个空洞的权利类型。

”[2]
(三)农村集体土地所有权的权能不完整
根据法理，完整的农村集体土地所有权应该包括占有、使用、收益和处分土地的权利。

但是，“虚置主体导致农村集体土地所有权被虚化，最终使农村土地的集体所有权成为一种名义上的集体所有和实质上的国家所有混合而成的表里不一的扭曲权属形式”[3]。

事实上，集体土地所有权是受到限制的不完整权利，这主要表现在
以下两个方面：首先，农村土地占有、使用权受到限制。

现实中，不管是农民集体，还是农民自身，要想对农村土地占有、使用权进行调整，均需要经过政府的审批。

比如，农村土地只能用于与农业相关的用途，要想转化用途，必须经过政府审批或征用转为国有土地以后才可以。

再比如，根据《土地管理法》的规定，对本集体内部承包的土地进行调整的行为，需要报乡(镇)政府和县级农业行政管理部门批准。

其次，农村土地处分收益权能缺失。

根据《宪法》、《土地管理法》的有关规定，农村集体土地所有权不得处分，能够处分的是土地使用权。

而农村集体土地使用权出让必须经过国家征收转化为国有土地之后才可以。

因此，能够决定集体土地出让的是国家，而不是集体，更不是农民。

而在农村集体土地出让过程中，国家征地的补偿价格远远低于该土地的市场价格，由此又使得农村土地收益权无法得到完全实现。

“由于农村土地的最终处分取决于国家，国家可以通过征收的形式获得集体土地，使得集体土地的经济利益无法得到切实的保障，导致农村集体土地所有权的不完整。

”[4]
(四)农村集体土地所有权客体不确定
农村集体土地所有权的客体是农村或城市郊区的除国家所有之外的土地，包括耕地、宅基地、自留地、自留山等。

虽然从理论上来讲，该所有权客体并没有值得争议的地方，但是在实践中，农村集体土地所有权客体大多不确定，主要原因是，长期以来，农民集体或农民并没有相应的土地权证，在农村地区，农地的归属和使用主要是靠约定俗成和现实状况来确认。

实际上，农地“地界界限不清，历史遗留问题较多，边界权属争议相当普遍”[5]。

比如，在不同的村农民集体之间，以及村农民
集体与乡镇之间，在农地界限或归属方面往往存有争议，特别是在一些牧区，农民交叉放牧，彼此牧区之间没有明显的区域界限，在一些山区和林区，也存在类似的问题。

农地界限不清，直接导致实践中农村集体土地所有权客体无法确定，这不仅容易引发土地纠纷，还影响了集体土地所有权的完全实现。

(五)农村土地承包经营合同性质不明
对于农村土地承包经营合同的性质，学术界一直存在不同认识，概括起来主要有两种观点。

一种是行政合同说。

该说认为农村土地承包合同类似于国有土地使用权出让合同，农民通过签订合同获取土地的承包经营权，在这种合同关系中，政府居于主导地位，而农户则处于从属地位。

另一种是民事合同说。

该学说认为农村土地承包经营合同和其他承包经营合同一样，是平等主体之间签订的有偿、诺成、双务合同，合同主体中并不存在行政主体，合同双方在权利和义务上是平等的。

实际上，农村土地承包合同性质并不明确，我国法律缺少对农村土地涉及各方的权利义务内涵、承包经营性质等进行清晰界定，这导致个人、集体、国家的权利义务关系不够明确。

对于农村集体土地所有权制度的改革完善，大体有四种思路：一是实行农村土地国有化；二是实行农村土地农民个人所有制，实际上是农村土地私有化；三是实行农村土地国家、集体和农民个人三者所有共存；四是对现有农村集体土地所有制进行
改造。

笔者认为，在现有条件下，第四种思路比较可取。

这是因为，前面三种思路存在巨大的不确定性，可能影响社会基础的稳定。

而对农村集体土地所有权制度进行改造，进一步明晰所有权主体和内涵，完善权能结构，无疑具有较强的现实基础和可操作性。

“农村土地制度改革是在坚持农村土地集体所有权前提下的改革，不是土地私有化改革，而是集体土地所有权制度的完善，改革是为了更好地实现农村土地集体所有权的目的。

”[6]
(一)明确农村集体土地所有权的性质内涵
农村土地所有权性质内涵不明确，就无法明确土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等集体土地权利。

笔者认为，应该明确集体土地所有权的性质内涵为农民集体全体成员共有。

“共有是指两个以上主体对同一未分割物的各个份额分别享有所有权。

共有人对共有物的权利为共有权。

”[7]共有分为按份共有和共同共有两种类型。

按份共有是指共有人按照各自份额，对共有财产承担权利义务。

共同共有是指共有人对共有财产共同享有权利和承担义务。

按份共有的共有人有权出让自己的份额，其他共有人在同等条件下，有优先受让的权利。

基于二者的上述差异，另外考虑到农村土地所有权的权利人是一定范围内的全体农民，因此应该赋予农民集体成员在集体土地所有权中按份共有的权利，这不仅有利于农民集体土地制度的巩固，也有利于保障农民对土地的占有权、使用权和发展权。

(二)构建集体土地所有权主体制度
作为一种民事权利，农村集体土地所有权的主体必须具备民事主体资格。

所以，要想确保集体土地所有权主体明晰、避免虚置，则必须赋予农民集体以独立的法律主体地位。

《民法通则》规定的民事主体包括自然人、法人和其他组织。

农民集体显然不可能是自然人或非法人组织，对比来看，运用民事主体理念对农民集体进行法人制改造，赋予农民集体以法人的身份是比较恰当的。

法人是独立享有民事权利承担民事义务的组织，赋予农民集体以法人资格，使其具有自己的意思能力，可以通
过自身独立的法律人格行使其所享有的权利，履行其负担的义务。

因此，可以通过股份合作社法人形式建立起法人运行机制，设置相应的组织机构，科学划定股份合作社法人的范围，明晰集体土地法人成员，在法人内部全体农民按照集体意志行使所有权，这就解决了现行农村土地所有权主体的虚置问题。

(三)明确农民集体成员的权利内容以及成员资格获取与退出机制
首先，要明确农民集体成员的权利内容。

“农民集体成员对于集体享有何种民事权利，在现行法律中并无明确规定和体现”。

[8]针对这一状况，应当通过立法，明
确规定农民集体成员享有哪些权利，行使权利的程序和方式，以及权利保障与救济等内容。

另外，要明确农民集体成员资格获取及退出机制。

“要明确集体土地所有权主体，确定集体土地所有权主体代表，其前提是必须明确农民集体成员资格。

”[9]农民集体实际上是一定区域农民的集合，随着经济社会的发展，人口的
流动性越来越大，农村人口的身份也日趋复杂，所以，这个集合的人员处于不断的变化之中，这就引出了农民集体成员资格的获取及退出问题。

比如，实践中，农村新出生或死亡人口、嫁入妇女、养子女，以及大学生、参军人员、进城就业人员等导致人口变化，各地对这些人员的农民集体成员资格问题规定并不一致，法律也没有相关的明确规定，实际上是比较混乱的状态，因此有必要进一步明确。

(四)完善我国农村土地集体所有权法律权能
完善农村集体土地所有权法律权能，不仅要考虑农地所有权权能的完整性，而且还要尽可能地使各项权能的内涵明确，符合我国宪法、民法等法律的要求。

所有权的根本属性是排他性，其权能包括占有、使用、收益和处分。

因此，完善农村集体土地所有权，关键是让所有权主体拥有完整的土地权利且不受他人非法干预，在不改变土地集体所有的前提下，农民可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押和担保，保证其使用、收益和处分权能的真正实现。

因此，必须通过修订有关法律，完善农村土地所有权的内容，明确农民对集体土地所拥有的转租权、入股权、抵押权等各
项权利。

另外，还要对集体建设用地使用权的内容、效力、期限等问题予以明确，使其与国有土地建设用地使用权具有同等的法律地位。

(五)推进农村土地确权登记，完善农村土地流转征用制度
首先，农村土地确权登记与农村集体土地所有权制度改革密切相关。

“新一轮土地制度改革首先需要从法律上确认和维护集体建设用地使用权的用益物权地位，并明确集体建设用地使用权登记、颁证的确权制度，这是集体建设用地使用权改革的法律基础。

”[10]当前，要抓紧推进农村土地确权颁证工作，制定不动产统一登记制度，实行农村土地流转登记，明确规定城乡土地的登记机构、登记内容及登记信息管理等。

通过土地确权登记，有利于进一步明确农村土地集体所有权的主体，促进农村土地合理经营流转，强化保护农村集体土地所有权和农民土地用益物权。

其次，“一个灵活的土地权益流转制度，是土地产权制度不可缺少的内容，也是土地高效配置的重要保证”[11]。

因此，要在坚持农村集体土地所有制前提下，推动土地使用权的市场化和资本化，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立农村土地流转中心，比照国有土地使用权实行招、拍、挂，推动农村土地流转交易规范有序运行。

同时，要严格限定公共利益范围，防止政府滥用公共利益条款，侵占集体土地，损害农民合法权益。

(六)明确农村土地承包合同的性质
农村土地承包合同的性质不明确，在实践中带来诸多问题，所以有必要在法律上明确农村土地承包合同的性质。

笔者认为，农村土地承包合同宜认定为民事合同，合同双方应该是一种平等的民事法律关系。

明确为民事合同，有利于让双方自觉运用合同来规范自身行为，摆正自己的位置，明晰双方的权利义务。

假如定性为行政合同，发包方就可能以领导者、管理者自居，运用行政手段干预农民的生产经营活动，甚至做出一些违约行为，显然这不利于农民权益的保护。

另外，在确定为民事合同之后，还应该明确土地承包合同是债权合同还是物权合同，从更好地保障农民权益
的角度来讲，认定为物权合同较为适宜，这就解决了债权法律效力上弱于物权而导致的保护不力的缺陷。

作为最重要的不动产物权，农村集体土地所有权应该是物权制度的重要组成部分。

因此，相关法律应明确规定承包经营权的内容，促其法定化，以保障承包经营权的物权化。

土地是农业发展最重要的生产资料，也是农民生活、生存的保障。

所以，毫不夸张地讲，农村集体土地所有权制度的改革完善事关“农业、农村、农民”发展壮大的根基，事关全面建设小康社会以及“两个一百年目标”能否顺利实现。

在农村集体土地所有权制度改革完善过程中，总体思路是要以“还权赋能”为核心，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地所有权制度体系，推动农村土地配置市场化与管理监督规范化的有机统一。

只有这样，才能更好地为解决“三农”问题提供法律制度上的有力保障。

【相关文献】
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