关于权力的“人员治理”思考

关于权力的“人员治理”思考
本文通过思考“人的治理”问题，认为提高执政党的执政能力，搞好群众路线教育和整顿“四风”问题，就要坚持“实事求是”的原则，从“实事”出发，从“实事”中“求是”。

为此提出设想：选人标准要有“理”，措施要“有效”；要分途而治，分类管理；要建立系统的监督约束机制。

标签：权力；“人员治理”；设想
当前党的重大工作之一就是群众路线教育。

此项工作不仅是当务之急，也是关系执政党生命的基础性工作，战略性任务。

如何使这一工作任务避免“轻轻松松受教育，扎扎实实走过场”的现象。

我们认为除现有的正面教育、体制改革等措施之外，还应从对“人的治理”上来思考问题。

一
首先，在指导思想上要全面准确的认识和理解马克思主义的思想真谛。

马克思主义不是教条，是发展的科学。

因此，要把马克思主义同变化发展了的实践结合起来。

随着对内搞活，对外开放的不断深入，我们今天所处环境的复杂性越来越高，环境的复杂性必然会影响到我们的队伍，影响到队伍中的人。

因此，群众路线教育必须正视这个现实，结合这个现实提出有效地方法和途径。

理论要创新，观念要转变，不应有思想禁锢；敢于突破和创新，不应有思想禁区。

其次，要把组织角度希望的“理想人”同具体的“现实人”区分开来。

从组织整体角度看，“理想人”是组织的旗帜，是组织共性的人。

而“现实的人”是组织中活生生的人，是具有不同阅历和思想的人。

“理想人”受理性支配，“现实人”受情感支配。

二者之间既有联系又有矛盾，并不是等同的关系。

以往的社会主义教育和“三讲”活动，之所以收效与目标不一致，其中一条就是只看到组织整体的“理想人”而没有正视“现实人”这个客观的事实。

当然，这和我们忌讳个性分析，避免“唯心主义”的嫌疑有关。

事实上，党员、政府工作人员都是活生生的人，都有独特的成长发展经历，都受环境的影响。

因此，他们都是有个性的人。

既有个性就必然有个性的共同特性。

不能正确认识这个问题，就不能把个别党员的腐败堕落，个别官员贪污，受贿等腐败现象同党的总体、政府的总体形象区分开来。

也无法解释“党员队伍总体是好的，但确实存在个别党员腐败堕落的问题”总体评价的合理性。

再次，正视“现实人”个性上的两面性。

“现实人”既然是有个性的人，所以个性的两面性也必然存在于其身。

我们不能只看到其向善的一面而忽视其趋恶的一面。

其实更多的事实告诉我们“现实人”的行为是趋善还是趋恶并不是完全的自觉性行为，而是多种环境、多种因素所产生的压力而做出的选择。

所以我们在整顿队伍作风时，不能仅仅从单纯“理想人”的思维出发，仅以正面教育解决问题。

而应该在行为的约束和管理中要有切实可行的措施，引导其向善的选择，避免其趋恶的选择。

其四，认识和理解上还应该把党员和党员领导干部区分开来，将政府工作人员同政府官员区分开来。

党员、一般政府工作人员，从职责上讲只有执行权，执行的标准是符合性；执行的过程受制度、上层权力的监督和控制；执行的结果也会受到标准的检验。

但领导干部是有决策权的。

其职责主要是决策和控制，而决策的过程、方向，个人拥有选择权。

决策的结果是更多体现在党员、工作人员的执行之中。

因此，即便是决策失误和损失严重，也无法追究其直接责任。

此外，在评价考核中也难以建立客观的刚性指标，管理中绩效考核也难量化。

同时，党员、工作人员执行结果的影响是局部、个别的，而领导干部和政府官员决策和控制的结果是全局、方向性的。

因此，我们谈整顿“四风”“群众路线”教育的重点是领导干部、是拥有决策权的政府官员，而不是一般党员，普通政府人员。

二
根据以上四点，我们认为，提高执政党的执政能力，搞好群众路线教育和整顿“四风”问题，还是要靠坚持“实事求是”的原则，从“实事”出发，从“实事”中“求是”。

为此提出以下设想：
第一，选人标准要有“理”，措施要“有效”。

我们所讲的“理”实际上就是选人的“符合性”。

这个“符合性”可以说是党的希望、政府的标准、人民的要求。

但归结到一点，就是要与客观实际的需要相结合，要与实现“中国梦”的要求相结合。

因此，领导干部的选拔标准从根源和出发点上讲，只能来源于中国特色社会主义的实践，而不是“闭门造车”、“一厢情愿”。

其次，我们所讲的“理”是“公理”，而不是个人，某些人的“理”，而是不同人，不同利益的共融与均衡。

实际上是“相对满意的标准”。

当然我们在建立标准时是需要建立“绝对标准”的，但这是理论上，终极的思考，而我们选人是具体，是现实。

所以，我们不可不加区别。

我们所讲的“措施有效”，理论上讲是“谁来评价，谁来选择的问题”。

过去干部的选拔是“组织选”，但组织不是一个抽象的概念，他首先由活生生的人组成的，而且他们都有鲜明的“现实人”特点，会有不同的“情感”色彩。

在评价干部，选择干部时很难避免其影响。

这一点，无数的实践事实证明，在组织选人过程中，确实存在，也确实在发挥作用。

用“实事求是”的观点看，或是用现代人力资源管理的学说来看，这都是“情感选人”。

而“情感”是非理性的，最起码不是“公理”。

即便是组织措施能做到无限的刚性，也只不过是把个人“情感”换成了群体“情感”，也不符合评价、选人的“公理”要求，何况做到这一点是基本不可能的。

既然选人的标准是“公理”，选人的结果也应符合“公理”。

而单纯的“组织”评价与选人很难避免”情感”选人。

所以，干部的评价、选拔就不能只是单纯“组织”一个方面，而应引入社会公众，引入竞争。

从多方面，多角度评价，选拔干部。

第二，分途而治，分类管理。

“分途而治”，最早是西方发达国家政府工作人员管理的模式，理由是“政务官”和“事务官”性质不同，职能不同，要求和标准不同，因而管理模式也不同。

对于这种模式，过去我们一直持排斥的态度。

但是我们认为，“党风、政风”，“领导作风”的整顿和治理，归根到底要落到实处，而“作风”整顿的“实”就是要落到“现实人”的治理。

“两官分途，分类管理”不能因他出现
在西方发达国家，就带上“资本主义”的帽子而一概排斥，应该正视其合理的“内核”。

党的工作组织结构，政府的组织机构也有人力资源管理，更要遵循科学规律，也要有科学的方法。

目前，党政部门的人力资源的管理一般是指党政机关除了工勤人员以外的工作人员，其中执政党、民主党派、工商联、人大、政协、司法等机构的人员。

除此之外，群众性团体，社会性团体的有些机构的工作人员也是参照性机构人员。

这些人员都用《公务员法》或参照《公务员法》，这种模式造成的结果是：
一是形成了人力资源上的范围过宽，类别界限不清。

“党风”、“政风”的实质是领导作风、政府官员的作风。

之所以这样讲，就是因为他们拥有政治、经济、行政性的决策权，能使这些决策付诸实施，产生社会效果。

而《公务员法》中的明确机构，参照执行机构，有些属于权利部门的，有些则属于社会职能的公共部门。

不同的部门有性质上，目标上的差别。

党政部门不能有盈利行为，而社会组织就不一定没有盈利行为。

既有盈利行为，就难免有商业行为，而商业行为既不是政府在社会中的行为，更不是我党应该有的行为。

因此，范围过宽，界限不清的结果是把不是“党风”“政风”的问题也归为“党风”“政风”的问题，使党和政府背上了不该背的黑锅。

二是强调管理的统一性，缺少层次上的区别性。

从人力资源管理上讲，组织既有横向专业上的职能分工，也有纵向的权力职责层次分工。

横向分工是能力种类的区别，纵向上是能力层次和权力等级的区别。

能力等级层次归根结底是思维方法的区别。

决策层必须从战略角度来思考，操作层则必须从具体细节来思考，所以将决策者称为“舵手”，管理层次为“舵”，操作层是执行和实施的“桨”。

决策者决定航向，管理层调节方向，操作层是把方向目标变成现实的工具。

一艘航船行为的有效性，其方向是决定的因素。

因此，决策者会做出什么决策，最终是一种价值观选择，是一种思想境界的体现，决策者符合性标准不是简单的能力评价，而是思想境界的深浅和综合素养高低的体现。

在对人力资源的能力、态度、结果的评价中，态度这个个性特质因素是难以直接观察，也是不好定量分析的。

虽然说能力和结果能直接观察，定量分析也较强，但他只能局限在管理层、操作层，对决策层则基本不适合。

由于决策层评价的特性不同。

所以，个性特质评价是管理中决策层的评价导向。

党政决策者，不仅是某个部门、某个地区的领导，而且是部门，地区党和政府的形象，具有十分显著的政治性，社会示范影响性。

所以这类人员的选择，在党性要求上，全心全意为人民服务应该是核心内容。

但仅仅这样理解，还远远不够，对此要求还要具体的体现在形式和措施上。

我们认为要达此目标，不仅要有组织的把关，更重要的还要有民众以及社会的评价和选择。

也就是说一个党员领导、政府官员有没有全心全意为人民服务的理念要由人民群众说了算。

“两官分途”的实质，就是把政府没有决策权的事务性人员同拥有决策权的“政务官”区别开来。

前者实行考任制，后者是实行选任制。

目前党政领导干部的选拔也引入了选举这一形式，但目前需要研究的是参与被选举人选的产生问题。

可以考虑从现在的单一提名形式改为多种提名形式，特别是地方政府的领导提名，更应该重视这个问题。

三是改革“内部人治理”。

客观的讲，改革开放以来，党和政府的干部路线和干部政策已发生了很大的变化，从《公务员条例》到《公务员法》，其法制化程度已有性质上的转变。

但目前存在的问题是《公务员法》适用的范围过于宽泛，实际执行中对象的界限也不很严格。

从范围讲“公务员”不仅包含党政机关，人大，政协，检察、法院、民主党派、工商联，还包括参照执行的群众团体，事业部门，甚至国营企业的领导干部实质也是这个范畴。

这个群体虽然从进口上实行公开竞争的考任制，但内部使用上纵向的变动，横向的调整基本上是内部制度和政策规定。

由于“难进难出”，实际上已形成了一个庞大且稳定封闭的权力群体。

在经济制度多元化的条件下，其又具有“利益共同体”的特征。

对高层决策的执行中，有利的决策会充分利用，不利于的决策也会寻找“变通”的措施使其变得有利。

这也是党中央的改革出现“两头热，中间凉”的真实原因。

我们认为改革的思路除现有的措施外，当前值得思考的是变“稳定”为“流动”，打破“官”和“民”的严格界限。

地方官员凡是选举产生者落选以后应离开“公务员”范围回归于“民”，实行政府官员的“有进有出”，考任制公务员也应该引进竞争机制，实行有效的“有进有出”的良性循环制度。

横向的调动要公开，要有严格、客观的专业知识和丰富经验的考评标准。

担任地方政府领导要按“公选”的原则进行。

形成权力体系的循环调节机制，把封闭的系统变成开放的系统。

总之，要给全社会形成在权力机会面前人人平等的局面，缩短人民和权力的距离，消除权力的垄断性。

第三，建立系统的监督约束机制。

“把权力关进笼子里”的思想说明我们已经认识到，不受约束的权力是危险的权力。

这不仅是西方社会化的经验，也是全国解放前毛泽东主席早早就高度重视的问题。

权力的制约，从性质上讲有内部的权力分立约束，有外部的民意，舆论的监督。

从权利的使用过程来看，行政约束、权力分立，是决策和执行过程的监督制约；而外部的制约则是结果的评价。

但在权力的制约中，过程往往是制约的核心、是关键。

要防止权力结果的风险，必须从过程入手。

目前权力制约从形式看，基本是外部的制约，缺乏真正意义的过程制约。

首先从监督的行政机关、司法机关、从监督的内容上看只能是结果。

因为权力的决策过程、执行过程外部并不参与。

同时，由于“内部人治理”现象存在，结果的评价也会因此而失去其应有的效能。

社会舆论，民意的监督则更难以进行过程的监督。

因为，要进行过程的监督首先要参与过程，其次要有条件有能力参与，再次要有共同的参与目标，这些条件即便是将过程公开化，社会舆论也是不具备的，因为对社会舆论和民众而言，过程参与只能是程度有限的参与，即使这程度有限的参与也受专业、信息不对称的限制，难以起到权力过程的有效监督。

因此，我们认为权力使用的监督应该通过权力过程自身的因素来制约，即形成权力内部的“官”“民”形式的制约。

从现有的“官”“民”界限看，“权力系统”圈内的都属于“官”，之外的是“民”。

权力内部的制约实际上是权力系统的“官和官”的制约，缺少内部专业性强、知情性很高的“民”对“官”的制约。

事实上在决策过程中，执行过程也存在这个事实。

即决策过程中的信息，方案来源于普通的人员，而信息和方案的选择、决策由有
决策权的“官”拥有。

如果产生信息和方案的普通人员的个人利益是由决策者决定，他必然失去独立性，必然根据决策者喜好来选择，这时候能力就成了次要问题，而态度则成为核心问题。

我们认为改变的思路是各行其道，各守其则。

普通公务人员的个人利益由个人才能决定，绩效考评决定，实行“部外制”，而拥有决策权的决策者实行“公选制”，他的利益受社会评价的制约。

在部门、地区要承担全面责任，对部下有监督的权力，但对他的评价用部门管辖区域的客观效果来评价和取舍。

这样的实质就是在权力系统内部也形成一个“官”和“民”的结构，将社会群众的监督引入内部，建立内部的群众监督和社会监督。

由于决策的过程有实质的内部监督，有“臣议君裁”的过程，防止了独断专行、盲目决策；在外部有对部门地区工作结果的社会公论，而这个公论直接影响决策者个人的职业生涯。

这种内外结合式的民主监督，一方面，形成了决策的环境压力，使其决策从科学角度着眼，避免和防止以权谋私；另一方面，对决策者个人也是一种动力。

使其为了实现自我价值必须提高科学决策的能力以适应环境的需要；其三，还能增强社会责任感，使“全心全意为人民服务”真正落到实处。

而执行操作者客观准确的提出信息，科学的产生各种方案既是自我价值的实现，也是个人目标实现的评价依据。

权力治理不是一个新课题，特别是改革进入深水区的中国，这个问题不仅所涉及的领域更宽，其难度更大，需要解决和思考的问题很多。

党和国家的最高决策层已经认识到要适应经济转型升级，“要有壮士断腕”的改革，要有创新。

然而机构改革，制度创新，中心和关键都离不开“人的治理”。

高积学，陕西渭南市工信局高级经济师.
钟亮，中共陕西省委党校2012级研究生.。