政策注意力争夺:一种减少地方政府政策执行失效的分析思路

政策注意力争夺：一种减少地方政府政策执行失效的分析思路叶良海;吴湘玲
【摘要】政策失效是地方政府政策执行过程中的常见问题.政策注意力作为一种稀缺性资源,是政策主体的精神活动在公共政策上的集中程度.政策注意力不足是地方政府政策执行失效的重要原因.通过提高政策活动主体对政策的关注程度来减少政策失效,实际上是对政策注意力进行争夺.从政策执行机构、执行人员和目标群体的角度提出政策注意力争夺的方法,为政策执行扫除障碍,从而提高地方政府公共政策执行能力.
【期刊名称】《青海社会科学》
【年(卷),期】2017(000)002
【总页数】6页(P82-87)
【关键词】地方政府;政策失效;政策注意力
【作者】叶良海;吴湘玲
【作者单位】武汉大学政治与公共管理学院;武汉大学政治与公共管理学院
【正文语种】中文
【中图分类】D63
吴湘玲，女，管理学博士，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。

研究方向：地方政府治理、非营利组织管理。

地方政府在公共政策执行中扮演着重要的角色。

除了地方政府自身制定的公共政策之外，许多中央政府制定的公共政策也需要地方政府来落实和实施。

关注地方政府
的政策执行力，对于提升地方政府治理水平有着重要的意义。

但是，在地方政府政策执行过程中常常出现“敷衍性执行”“选择性执行”“附加性执行”“对抗性执行”等执行不力的情形[1]。

政策执行不力的后果就是政策失效，政策失效是政策
执行过程中的常见问题，因而也可以把政策失效称为政策执行失效。

公共政策的本意是通过一定的行为规则对社会价值进行一种权威性的分配，以及对急迫的社会问题进行及时有效的处理，但是在现实中执行过程由于各种原因不能完全按照政策计划实施，导致政策执行失效的产生。

公共政策执行失效的本质是受外在环境的影响或内在因素的制约，公共政策不能实现预期的目标，导致原设计功效的降低或缺失[2]。

已有研究将政策执行失效的原因归结为政策问题的特性、政策自身的因素、
目标群体的态度、执行机构和执行人员的能力因素等诸多因素。

那么，有没有可能在一项公共政策的执行过程中，上述几个因素都处于一种理想的状态，却依然存在政策失效的情形？答案是肯定的。

在地方政府政策执行过程中，常常由于对政策本身关注度的下降，进而对政策执行产生消极的影响，造成政策执行失效。

我们将这种现象归结为政策注意力不足导致的政策失效。

注意力原本是一个认知心理学的范畴，本身意味着关注焦点的稀缺性和选择性。

把注意力的概念引用至公共政策领域，则可以发展出“政策注意力”的概念。

我们可以把政策注意力看成是政策活动主体(包括政策执行机构、执行人员、目标群体)的精神活动在公共政策上的集中程度，反映了公共政策被关注的程度。

因此，本文考察了政策执行机构、执行人员和目标群体的有限政策注意力是如何影响地方政府公共政策执行的，为分析如何减少政策执行失效现象提供一种思路。

“注意”一直以来就是心理学研究的重要课题之一。

在当今信息爆炸时代，“注意”及“注意力”更是成为心理学、传媒学、经济学等诸多学科的研究热点。

在信息爆炸的时代，关注政策注意力是非常有必要的。

(一)注意力是一种稀缺性资源
对注意和注意力的研究可以追溯到西方思想界关于主体和客体的划分传统。

如黑格尔的哲学理论就指出，宇宙的历史可以归结为主体与客体的分离，即异化的状态。

因此，从主体发出的对外界(即客体)的注意力投射，在英文中就叫做“意
向”(intention)。

从认知心理学的知识上看，注意是指人的心理活动对一定刺激信息的持续指向与集中，其核心在于人对输入的刺激信息进行有选择的加工分析而忽略其他刺激信息的心理活动。

[3]
注意力则是一种能力，是人们对于某条特定信息的精神集中。

当各种信息进入我们的意识范围，我们关注其中特定的一条，然后决定是否采取行动。

[4]在这里可以看到，注意力实际上便是主体对外界(客体)的注意投射能力。

实验心理学研究也认为，人在给定时间区间内对外界信号所能够给予的注意是有限的，这一界限在相当大程度上取决于认识主体对所注意的对象的熟悉过程。

[5]因此，可以把注意力看作是一种特定的心理资源，存在于主体与客体发生作用的关系当中：客体能够聚集主体的注意力，而当客体能够符合主体的某种心理需要时，主体则会把注意力投向客体。

资源稀缺性是经济学的基本假设之一。

这种假设认为，人的欲望和消费需求是无限的，而资源总是不足的，这种资源无法满足所有需求的事实就是资源稀缺性。

资源稀缺性成为了资源配置的基本约束条件。

同样地，注意力资源也是稀缺的，这是很多学者早已形成的共识。

1947年，赫伯特·西蒙就在其著作《管理行为》中提出了世界上稀缺的资源不是信息，而是信息处理能力[6]283。

信息处理能力包含了注意力的因素。

虽然传统经济学理论假设人是理性的，但由于个人的理性受到接受、储存、检索以及处理信息的能力限制，很难实现完全理性，因而实际上人处于一种有限理性的状态。

有限理性在一定程度上受到有限注意力的影响。

美国学者迈克尔·戈德海伯(1997)也认为在互联网时代信息非但不是稀缺资源，恰恰相反是过剩的，相对于过剩的信息而言，人们的注意力反而成为稀缺性资源。

信息社会的到来进一步加剧了注意力资源的稀缺性程度。

伴随着现代传播技术的更新和发展，各种报纸、广播、电视、网络等现代传播媒介在世界范围内取得快速发展，导致各种信息呈现出几何式增长。

西蒙认为，我们注定要生活在充满信息的世界上……但我们可以根据需要的迫切性，从大量信息中选择那些看来对我们有用的信息，而忽略其余信息。

[6]274而随着获取信息能力的提升，人们可以主动地或
者被动地从外界获取到各种信息。

但是人们对信息的接收和处理能力是非常有限的，过多的信息会导致注意力疲劳和分散，进而出现“信息超载”。

因此，在信息爆炸的时代，信息消费的是人们的注意力，我们对信息的理解不如转移到对注意力的理解上，信息能否发生作用，最终取决于它是否被注意到。

[7]同时我们也可以发现，许多机制导致事项或任务进入到人们有限的注意力当中，而且这些事项或任务可能并非相互替代，而是同时并存，从而不断地争夺人们有限的注意力资源。

[8]因此，如何吸引和支配稀缺的注意力，成为当今人们密切关注的一个重要命题。

(二)政策注意力：一个影响政策执行的关键变量
政策注意力是政策活动主体的精神活动在公共政策上的集中程度。

与其他注意力一样，政策注意力也是一种稀缺性资源。

为了解决复杂社会诞生的政策问题，必然会产生越来越多的公共政策，政策主体可能会面临复杂的政策任务环境，而多任务的政策环境反过来又会进一步争夺着人们稀缺的政策注意力资源。

面对这种高度复杂的政策环境，政策主体的处理能力和应对能力是有限的。

美国学者布莱恩·琼斯认为，人类认知局限性所带来的真正困难在复杂环境中选择什么信息输入政策过程[9]17。

这就只能连续地处理问题，即政策执行者只能注意到政策环境的一个有限
部分，而不能同时对行动的所有领域都给予注意。

这意味着注意力的配置会影响决策，决策过程从决策者决定注意什么时就已经开始。

[7]这种决策会决定政策执行
者在执行公共政策的过程中什么时候该做什么、不该做什么，进而直接对政策执行产生作用。

与此同时，当今社会是个自由开放的社会，社会成员不仅能够自由选择
自己的生活方式，还拥有更加多的渠道去追求私人生活。

这将导致社会大众更加专注自己的私人事务，对包括公共政策在内的公共事务的关注度出现下降，或者兴趣不足。

这意味着公共政策本身将会得到更加少的注意力资源。

因此，对政策注意力的争夺，不仅发生在公共政策内部，还发生在公共政策之外的其他事物。

从心理学的研究上看，人的注意力是不断变化的。

总的来说人们对某项事物的注意力会随着时间的增长而逐渐衰弱，直至完全消逝。

这种注意力的变化规律也对公共政策的执行产生影响：政策主体的政策注意力随着时间的推移不断变化，除了遭遇特别事件引起政策注意力上升之外，一般的规律是政策执行的时间越久，得到的政策注意力就会越少。

许多公共政策随着时间的消逝，而逐渐沦为一项被人忽视的“摆设政策”，无不与政策主体的政策注意力下降有关。

在传统意义上，伊斯顿等结构-功能主义者认为，政策的输出是偏好输入经过黑箱
运作之后而产生的，即公民向政治精英传达偏好，而政治精英根据公民偏好制定政策。

但是偏好一般来说在短期内是相对稳定的，无法对公共政策的突然变化进行准确解释。

布莱恩·琼斯提出了“注意力驱动的政策选择模型”，认为在人们的偏好
没有发生变化以及非理性选择不存在的情况下，人们获取的信息会发生改变，就会导致政策议题被重构，政策选择就会发生突然变化，这种基于不改变人们编好结构的情况下来理解政策选择的变化被布莱恩·琼斯称为“斯蒂格勒·贝克尔偏好”[9]31。

可以利用这个偏好选择来理解渐进主义决策模式。

渐进主义决策模式认为，公共政策的制定是对过去政策的修正、补充的渐进过程，也就是一边观察、一边行动、一边修正的过程。

政策制定者会根据政策执行的现实条件加强或改变对政策过程的理解，以便促使公共政策更符合现实的需要。

在布莱恩·琼斯看来，政策注意力的变化会引起政府政策的变化，当政策制定者们的注意
力不断变换时，政府的政策也紧跟着发生变化。

如果在政策执行过程中，政策制定者感知到新的政策问题，就会诞生新的政策问题情境，政策制定者的政策注意力就
会随之发生转移，因而去创设新的公共政策，导致原来的公共政策吸引的注意力不足，无法实现自身的更新，使其自身弱化乃至走向消亡。

总而言之，政策注意力是影响政策执行的关键变量。

如果在政策执行过程中出现政策注意力的偏移、消减乃至消亡，就很有可能导致政策执行失效，无法实现预期的政策目标。

政策执行机构、执行人员和目标群体是最重要的政策活动主体。

本文从政策执行机构、执行人员和目标群体三个角度来分析政策注意力不足是如何导致地方政府政策执行失效的。

(一)执行机构政策注意力不足与地方政府政策执行失效
地方政府政策执行机构是能够直接参与政策执行的地方政府各部门。

本来政策注意力指向的是一种精神活动在公共政策上的集中程度，但由于执行机构的行为归根到底是人的行为，因而可以抽象地分析执行机构的政策注意力变化如何导致地方政府政策执行失效的。

首先，地方政府政策执行机构公共事务繁多，分散着有限的政策注意力。

地方政府各个机构充满着大量的公共事务，不断涌现的政策问题导致许多新的公共政策出台，旧的公共政策很容易被新的公共政策所埋没，新的公共政策抢夺了执行机构的政策注意力，导致旧的公共政策执行力度下降，甚至成为“摆设政策”，而逐渐消亡到不了了之。

其次，地方政府执行机构之间协调难度大，难以聚焦政策注意力。

地方政府公共政策执行机构往往是由多个政府部门组成的，例如关于城市食品卫生的政策执行机构包含了卫生、质量监督、公安等部门，这必然会增加执行机构之间协调的难度，在一定程度上也对执行机构的政策注意力产生不良影响，分散了政策执行机构的政策注意力，从而导致地方政府政策执行失效的产生。

最后，地方政府政策执行监督机制不健全，难以保持政策注意力的持续性。

地方政府公共政策执行监督考核机制的不健全，导致了地方政府公共政策执行机构在贯彻落实公共政策时缺乏持续的、必要的监督，容易产生“不作为”现象，直接促使政
策注意力的缺乏，影响政策执行效果。

(二)执行人员政策注意力不足与地方政府政策执行失效
政策执行人员是地方政府各部门中能够直接参与政策执行的公务人员及其代理人。

执行人员的政策注意力不足也会导致地方政府政策执行失效。

首先，执行人员的精力有限，在执行政策时“喜新厌旧”。

地方政府政策执行部门人手是十分有限的，尤其是越到基层公共事务的数量与工作人员的数量之比悬差越大，由此导致执行人员(尤其是基层人员)经常感觉到“力不从心”，很难关注到庞大的公共政策系统。

在这种情况下，自上而下的政策执行命令将会促使基层政策执行人员更加重视新出台的政策，而逐渐忽视原本执行的政策，由此导致公共政策执行的失效。

其次，执行人员的政策注意力转移导致自由裁量权空间得不到有效抑制。

政策执行人员的自由裁量权属于行政自由裁量权，是政策执行有效性的保证，体现政策执行人员有自主决定公共政策执行的空间。

而一旦上级部门给予的压力减少，或者政策问题情境发生变迁，政策执行人员的政策注意力就会发生转移，容易放松对某项政策的贯彻执行，抑或是在执行对象的选择上随意性增大，“选择性执行”特征突出，导致政策难以发挥持久的效果。

再次，执行人员的执行任务安排可能发生冲突，导致政策注意力难以集聚。

地方政府政策执行人员的身上充斥着大量的公共事务需求，复杂多变的社会环境也诞生更多的政策问题等待解决，导致政策执行人员陷入纷繁复杂的公共政策任务安排之中，执行任务安排可能存在目标与手段的不一致性，也就是说在内容上、时间上、所需资源上发生冲突，将会导致执行人员顾此失彼，难以聚集政策注意力。

总之，在地方政府政策执行中，执行人员对公共政策的注意力不足，会导致政策执行失效。

(三)目标群体政策注意力不足与地方政府政策执行失效
目标群体是公共政策直接作用和影响的对象。

一项公共政策能否顺利实施，达到预期目标，不是政策制定者和执行者单方面能够决定的，而是在很大程度上取决于目
标群体对公共政策的态度。

如果目标群体支持和配合公共政策，那么政策执行就容易实现预期的目标；而如果目标群体对公共政策保持抵制、冷漠的态度，那么政策执行成功的可能性就大打折扣。

由此可见，目标群体对公共政策的顺从和接受程度直接关系到政策执行的效果。

而目标群体对公共政策的态度，既取决于政策本身是否科学、是否符合目标群体的利益需求，也取决于目标群体对公共政策的关注度，即公共政策能否取得目标群体的注意力。

在政策执行之初，如果目标群体对公共政策的注意力比较低，目标群体很容易采取冷漠的态度，影响政策的执行。

在政策执行一段时间之后，如果公共政策不能持续地获取目标群体的注意力，又有可能导致公共政策影响不到目标群体，更加谈不上有效的政策执行。

因此可以说，目标群体对公共政策的注意力影响着政策执行的有效程度，目标群体的政策注意力不足是引起地方政府政策执行失效的重要因素。

具体来说，首先，公共政策数量繁多分散目标群体的政策注意力。

为了处理各种政策问题，地方政府会不断地出台各种公共政策，这些公共政策也会不断地进入目标群体的视野。

目标群体的政策注意力是有限的，因而顺其自然地把有限的政策注意力投注于那些自身感兴趣的、与自身利益密切相关的公共政策之上，必然会导致一些公共政策获取的政策注意力不足。

而地方政府政策执行部门倘若不能采取有效途径吸引目标群体的政策注意力，一项政策很难持续聚焦目标群体的政策注意力，由此导致了目标群体对公共政策的不配合、忽视或者反对，引起政策执行的失效。

其次，自上而下的信息传播机制不利于目标群体对政策信息的接收。

传统上，地方政府的政策信息传播机制往往是自上而下的，传播渠道较为单一和封闭，在多层级的信息传递中容易导致政策信息被蚕食、曲解、失真，势必会影响目标群体对公共政策的理解，导致目标群体的政策注意力不足。

尤其是政策信息不对称、不充分，就会导致目标群体对政策目标认知的差异，不可避免地影响政策执行效果。

[10]再次，目标群体参与政策过程的机制不健全。

公众参与地方政府政策过程不足也会影响政
策的执行效果。

以往地方政府自上而下的政策过程将有效的公众参与排除在外，导致目标群体的公众对政策的认同感不足。

一旦政策目标群体发觉政策本身远离自己的生活，就难以确保其对政策本身进行足够的关注。

从上文分析可知，政策执行机构、执行人员和目标群体的政策注意力不足可能会导致地方政府政策执行失效。

通过提高政策执行主体和目标群体对政策的关注程度，减少地方政府政策执行失效程度，实际上是对政策注意力进行争夺。

(一)地方政府政策执行机构的政策注意力争夺
地方政府政策执行机构的政策注意力争夺，实际上就是采取措施，保证执行机构对公共政策的持续关注，在人力、物力、财力上不会由于时间的增长而减少。

首先，要建立政策执行监督的长效机制，保证执行机构对公共政策执行活动的持续关注和推动，同时关注政策更新和旧政策，确保政策执行机构的政策注意力不会发生偏移和消减。

其次，要整合政策执行机构，建立畅通的沟通机制，加强政策执行机构的协调。

在执行机构内部，要采取具体的执行计划，定期对政策执行进度和执行效果进行跟踪认责。

在上下级执行机构之间，需要加强互动和政策信息的及时传达。

下级执行机构要定时向上级汇报政策执行情况，上级执行机构则要合理布置、指导和监督下级执行机构的工作。

在政策执行机构与其他平行执行机构之间，要建立政策执行资源和信息共享机制，破除政策资源和信息的壁垒，加强彼此之间的密切联系和良性互动。

这样可以降低政策执行机构之间的协调成本，才能够聚焦政策执行机构的政策注意力，提高政策执行的效率。

最后，要完善地方政府政策执行机构绩效考核制度，破除“官本位”色彩，将社会公众(目标群体)纳入绩效考核过程，建立全面的地方政府绩效考核指标体系。

这不仅可以推动地方政府政策执行机构能够全面承担起公共政策执行的责任，也有助于执行人员在执行公共政策时更具担当和责任意识，从而保持充足的政策注意力，提高政策执行的有效程度。

(二)地方政府政策执行人员的政策注意力争夺
地方政府政策执行人员的政策注意力争夺，可以从以下三个方面来进行。

首先，要落实政策执行人员责任制，建立持续的政策执行绩效考核机制，重视政策执行效果的评估，改进工作方式，使得新旧政策同时出现在执行人员的工作日程安排中，不至于导致新政策的出台和执行取代花在旧政策上的时间和精力。

其次，要依法约束执行人员在公共政策执行过程中的自由裁量空间，使之保持在一个可控的空间。

在政策执行过程中形成持续的监督，从而保持适当的行为压力，哪怕政策问题情境发生变化，也要保证执行人员政策注意力不会对政策执行的自由裁量权产生不良影响。

再次，要科学分配执行人员的执行任务，既不能让执行的工作任务压力过大而让政策注意力过于集中而导致提前消耗，也不能让执行的工作任务压力过小引起政策注意力过于分散而导致应力不足。

科学的工作任务和日程安排能够保证执行人员的政策注意力分配保持在恰当的空间，有助于保证政策执行获取注意力的持续性。

(三)地方政府政策目标群体的政策注意力争夺
具体来说，地方政府政策目标群体的政策注意力争夺，可以从三个方面来进行。

首先，构建吸引政策注意力的有效工具。

在现在社会，地方政府要善于利用现代政治传播技术来吸引公众的注意力。

现代政治传播技术平台包括电视台、广播、政府政务网站、政务微博等，并且受众越多，获取公众注意力的能力越强。

地方政府公共政策的顺利执行离不开公众的积极关注和支持。

因此，地方政府部门(尤其是政策
执行部门)需要整合和利用这些现代政治传播资源和平台，加强与公众的良性互动，扩大政务部门的影响力。

在执行公共政策时，通过这些技术平台广泛地向公众进行政策宣传，可以直接或者间接地获取更多政策目标群体的政策注意力，从而使得公共政策得到顺利执行。

其次，优化政策信息的传播机制。

为了获取注意力，正确的表达和传播信息也非常重要。

公共政策信息的传播渠道和效果会严重影响目标群体的政策注意力。

控制沟通渠道有助于获取更多的注意力资源[11]。

因而，地方政府需要建立科学的公共政策传播规则和机制，形成政策主体、政策客体、传播媒介等。