政治学原理a13

• 第三种是U曲线，这类议题极具争议性，人民的意 见呈现非此即彼的选择，中间意见少之又少，例 如现在台湾统独两边的争议，民意测验的意见往 往就呈现两极化（bimodal）的分布。不少西方政 治学者认为，民主政治是强调中间立场的，钟型 曲线乃是民主政治的基本成分，如果持极端意见 的人太多，中间意见消失，则重大冲突就会隐约 浮现。1930年代，德国和西班牙的政治意见呈现 两极模式，结果两国的民主都随即崩解。 • 一般情况，公共舆论的分布不会恰好符合以上三 者模式的任何一种，因为大多数人都不会花太多 心力在政治议题上，他们对自己生活没有直接关 系的议题兴趣缺缺，因此他们对于这些议题只能 找到少量的信息。所以，对大多数的议题而言， 只有少部分的人民对新闻报导有足够的专注程度， 且足以形成一股决定性的意见。在许多情形中， 一般的舆论曲线所隐约反映的，只是这些“关注 议题的群众”的意见模式而已，其中所展现的态 度不只是歧异的，而且容易改变；往往因为议题 的更换，致令赞成和反对的立场迅速变化。
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• 对公共舆论展开现代学术的研究是二十世 纪的事情。李普曼（Walter Lippmann） 在1922年出版的《公共舆论》（Public Opinion）一书，就是其中的里程碑。李 普曼本人虽支持代议民主制的目标和价值， 但又对人性抱持相当现实而悲观的体认。 他认为在民主体制的运作中，公众需要做 的事就是判断争议中政治人物是否遵循大 众认可的行为规约来行事，抑或任意率性 而为；但是，大部分重要的公共事务都不 是普通人可以理解的，一般大众也只会花 很少的时间在公共事务上，可供明智判断 的消息渠道也不见得充足；所以，李普曼 指出，“不管怎么冠冕堂皇的谈民主，民 众绝不是政府”，影响或控制并不代表管 理，人民与管理者还是有一段距离的；而 公共舆论的作用，只不过是给予那些做决 策者及规约一种合法性而已。
• 在研究方法上，政治文化与 公共舆论也有重迭之处，两 者同样采用随机抽样的问卷 调查，但是因为政治文化的 变化要比公共舆论慢得多， 其潜在的基本性质会世代保 持，甚至经历几个世纪，所 以政治文化的研究者都会询 问长期性的问题，很重视从 比较中得出一个普遍性的答 案，甚至在几个国家或地区 询问同样的问题，也不排除 使用人类学、心理学、历史 学等方法。相反的，公共舆 论很少会这样做，调查者只 询问当下感受的问题，例如 “你喜前当前的行政机关 吗？”之类。
第十三章
公共舆论
目录
一、公共舆论的概念 二、公共舆论的研究简史 三、民意测验的操作 四、公共舆论的分布 五、公共舆论与政治参与 六、公共舆论的形成 七、公共舆论与大众媒体 八、新闻自由、言论免责权和公共舆论
一、公共舆论的概念
• 公共舆论是在某时某地、某一群明显的个人 集合，所表达出的一群意见。它的重点首在 于公共层面。并不是每一个政治学研究者也 注重这一特质。例如凯伊就说“公共舆论是 指那些政府必须注意的私人意见所构成的整 体。”这一定义很可非议，公共舆论不全然 等同于私人意见。比如说，某人很讨厌刚才 逛街时跟他纠缠的一个乞丐，这很难说是公 共舆论的一部分；但他对“广州市应否设立 行乞限制区”这个议题的看法，就是属于公 共舆论的范围。公共舆论针对的是政治或公 共政策的议题，而非仅是个人喜好与否的问 题。 • 同样是探讨政治的态度，政治文化与公共舆 论相当重迭。政治文化探索寻求合法性的基 础，以及维持一个政治体系的基本态度之类 的基本态度，属于长期的、普遍性的问题； 而公共舆论关注的是当前问题的即时反应， 例如对具体领导人和具体政策的看法，是短 期的、特殊性的问题。
二、公共舆论的研究简史
• 古往今来，中外不少统治者都对社会舆论表示重 视，中国先秦时代便很重视“舆人”（意指下等 人的含义）的声音，《国语‧晋语三》云：“惠公 入，而背外内之赂，舆人诵之。”《左传》记载 子产在郑国执政，“舆人诵之曰：我有子弟，子 产诲之；我有田畴，子产殖之。”古希腊柏拉图 和亚里士多德也有重视人民声音的想法。 • 不过，现在许多人都把卢梭视为第一位广泛分析 社会舆论的政治思想家。卢梭不但关心政府政策 及公共意见的关系，并指出公共意见的来源并非 出自超自然的原因，而是来自社会的关系中，认 为政府不脱离人民意见而存在。后来的休姆也认 为所有政府，即使是专制的政府，都必须奠基在 民意的支持上。 • 十八、十九世纪科技与经济的成长，伴随着政治 平等与个人主义的强调，使得民主思潮大行其道， 再加上代议政制的普遍推广，沉默的大多数开始 受到重视，人民不再是抽象的概念，而是实际的 参与者，其意见可以转换成选票，可以支持或反 对政府，效果是积累的，是明显的。
• 事实上，人们的观点并没有太多的一致性， 虽然美国人民对自由主义和保守主义的术 语极其熟悉，但大多数的人却无法以这两 个理念来定位自己的政治观点。当受访者 被问到某些特定的议题（例如日益恶化的 犯罪问题，以及增加联邦支出来帮助穷人） 自由主义者和保守主义者的立场是什么时， 平均有30%说他们不知道，而有20%的人 更对自由主义者和保守主义者有不正确的 认识。 • 人民对政治议题的看法，常会被简化为一 条“舆论曲线”，以显示不同意见在统计 上的分布情况。舆论曲线大致可以分为三 种：第一种是J曲线，通常是一些不具争议 的议题，例如询问人民是否支持环保之类， 因为怀疑和反对的人很少，舆论会一边倒 的聚焦在其中一端，中间的意见较少、较 缓和，另一端很少甚至没有。 • 第二种是钟型曲线，这类议题的共识没有J 曲线的多，例如询问人民军力太大、太小 抑或刚刚好，通常大多数人处于中间的调 和态度，所以舆论会聚焦于中间 （uimodal），完全同意两个极端的人数较 少。
• 那时谈论公共舆论，最大的争执在于究 竟它是真正代表所有人民的意见吗？人 们真能明白表示其意见否？这种讨论多 多少少都是在对人性理想化的假设与实 中的观察中打转，分别者只是采取“精 英立场”抑或“大众立场”：前者认为 劳工大众的教育程度不足，难以真正表 达意见，认为公共舆论应是由“最好的 人”在参与公共事务时取得共识；后者 认为社会上每一个分子该是等量齐观的， 而非由精英或中产阶级所代表。 • 不过，当时也有些政治家对于公共舆论 被人重视而很感不满，例如英国的皮尔 爵士（Sir Robert Peel）斩钉截铁地对 许多人说过：“那些愚论、偏见、错的 感觉、对的感觉、顽固的言行和报纸的 报导合在一起就是所谓的公共舆论。” 时至今天，已很少人这样认为了。
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四、公共舆论的分布
• 许多民意测验都希望准确辨别出社会中哪些类型 的人支持什么、哪些类型的人反对什么，但现实 上不同的人有不同的身分，各种身分纵横交错， 再精细的分类方法也无法穷尽所有的身分，所以 在分类时总会发现各种各样的灰色地带。一般的 民意测验工作者在寻求各种区分社会类别的方式 时，重点都会放在该种分类法是否能通过统计方 法的验证。 • 一旦在统计上发现各社会类别间的重要差异，便 会指出其间的民意特征（salience）。诸如阶级、 教育、地缘、宗教信仰、语言、年龄、性别、族 群等因素，都是常被提及的特征。自1970年代 以来，美国盖洛普民意测验就常问受访者这样的 问题：“在政治方面，你能说出你是自由主义者、 中间派、保守主义者或其它吗？”往往得出男人 比女人保守，白人较黑人保守，年长者比年轻者 保守，新教徒比天主教徒保守，一般大众比大学 生保守之类的结论。不过，有关这些分类的标签 往往并有全国性样本调查（sample survey）的进行，多少都有点类似。首先，从成 年人选出样本，一般规模是数千个左右不等，样本的数目如果太少，其可靠性就 会被人质疑。还有，样本的代表性（representativeness）也是至关重要的，样 本必须能忠实反映出所有成年人的意见分布。大多数公共舆论专家都相信随机抽 样（random sampling）是获得具有代表性样本的最佳途径，而所谓随机指的是 机率（probability）均等，被考察地区中的任何个体都像其它个体都有相同被选 中的机会。 下一步是设计一套能够发掘人民对某些议题感觉如何的问题，诀窍在于尽量避免 扭曲问题而诱出特定答案。 之后，访查员将这些问题送到样本中的人们，最简单的途径是电话访问，用计算 器随机从全国的电话号码中拨号，但这种方法有一个问题，亦即不是每个人都可 以经由电话找到。相比之下，面对面的访谈似乎可靠些，但这种方法的访查员必 须小心地选择和训练，成本很高。 最后，所获的答案会被输入计算器加以分析，专家再做成报告交给资助的单位。 必须谨记的是，民意测验的数字不一定代表正确，公共舆论也不足以显现真实知 识。有些调查受访者对某些基本事实一无所知，例如1996年的一项调查中发现， 许多美国人相信全国失业率超过20%，这在经济大恐慌时期而言，也是高得十分 离谱的比例，其实正确的数字是5%而已。一些受访者可能自己杜撰答案以显示 自己常识丰富，例如1948年的一项调查中，问受访者对《金属的金属法案》 （Metallic Metals Act）的看法，结果有59%的受访者表明支持，并建议各州应 审慎面对；15%的受访者却认为这种法案不应强加在美国人身上，只有30%的人 表示对这个议题没有意见。可笑的是，这个题目是虚构的，人们之所以回答，是 为了掩饰自己的无知。
• 李普曼对公共舆论的分析意见，论者评价不一。随着后来社会科学 的调查方法日益受到重视，统计技术的进步，研究公共舆论不再只 是理论上的辩论探讨而已，而更进一步尝试利用经验性研究来验证。 第二次世界大战以后，公共舆论的研究大致可分为两个方向：一是 探讨公共舆论的影响、其与政策的关系、其在民主过程中实际与潜 在扮演的角色；二是发掘、测量公共舆论的现象，研究公共舆论如 何形成、如何控制与改变。换言之，前者研究公共舆论如何影响政 治系统，后者则研究政治系统如何影响公共舆论。 • 现在许多国家都把民意测验视为测量和分析公共舆论的主要工具。 除了政府和各大报社电台外，商业性企业和学术性团体也在推动民 意测验的事业。单就美国而言，所有商业性民意测验机构每年的总 生产毛额已超过一亿美元，它们不只从事调查消费者对产品与广告 的商业调查，也会对政治问题做民意测验，以及将调查结果卖给报 社。许多政治观察家都同意，按照民意测验来预测选举结果，要比 假投票或是政客的预感要准确得多。一点也不夸张的说，选举政治 真正带动了公共舆论和民意测验的发展。