国外三网融合的管制与发展状况

国外三网融合的管制与发展状况三网融合是目前国内外讨论较多的话题。

在本期的专题中，我们列举了法国、美国、加拿大、英国、日本、新加坡、印度这七个国家三网融合的管制和市场发展方面的情况，希望能为推进我国三网融合提供有益的经验和借鉴。

法国/France
目前，法国的三网融合进展比较顺利，电信和广播电视彼此是对称开放的，融合发展是主旋律。

在市场准入方面，法国电信业和广播电视业并不互相排斥。

但目前的实际情况是，广电进入电信的不多，主要的问题在于资金方面——法国广播电视运营商需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务，无暇进入电信领域。

相对而言，电信进入广电的动作则大一些，尤其是在数字电视方面。

到目前为止，法国的电信部门与广电部门还没有像英国一样建立统一独立的电信和广播电视监管机构，仍然存在电信与广电多头管制。

从电信与广播，监管机构之间的关系来看：
第一，电子通信与邮政管制局（ARCEP）不具备对广播电视行业的监管职能。

但在电子通信运营商之间出现争议时，不管这个网络是否受管制，ARCEP都有权力进行调解。

第二，近年法国的广电和电信业的融合监管发生微妙变化。

虽然ARCEP不具备有对广播电视行业的监管职能，却又参与广电关于容量（网络）和管道（频道）的监管，专门的广电监管机构CSA则主要监管内容，尤其是视听业务的内容。

第三，根据欧盟规定，广播电视批发市场是电信业的相关市场。

在法国，地面无线广播电视节目可以批发，相当于电信业的接入批发市场。

因此，欧盟建议，ARCEP可以对广播电视业的批发市场进行市场分析和评估，并将意见反馈给欧盟委员会。

美国/U.S.A
美国是较早实现三网融合的国家，有统一的监管机构，也有较为成熟的融合方面的法律，并随着市场的发展变化不断调节其监管政策。

1、统一的监管机构——联邦通讯委员会（FCC）
美国《1934年通信法》授权成立联邦通讯委员会FCC，作为独立的联邦行政机构对商业广播电视、电信进行管理。

其组成的5位委员，须经参议院同意后由总统任命，FCC由6个局和10个办公室组成。

在广播电视行业的管制中，美国区分为联邦与各州的市政当局两级机构。

联邦一级的FCC在广播电视管理方面具体的职责包括：1）无线广播电台建台许可；2）有线电视用于商业用途的频道容量的资费及相关程序条件；3）有线电视节目内容监管；4）有线电视运营商节目传载协议。

地方广播电视业务管理机构主要是经联邦、各州或地方法律授权行使特许权的政府机构。

FCC
管理有线电视时要与各州和地方政府协调。

地方政府的具体职责主要包括：1）有线电视系统建设之特许；2）有线电视业务资费、特许费用；3）服务设施及设备等监管事宜。

另外，一些专门的社会机构如公共广播社团、广播管理委员会也对广播电视行业有着监管权力和职责。

2、三网融合的相关法律规定
美国1996年开始实施新电信法，从法律上解除了对三网融合的禁令。

《1996年电信法》的颁布增加了基础电信领域内的竞争性，其最大特点是取消对各种电信业务市场的限制，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，也允许各类电信运营者互相参股，创造自由竞争的法律环境，以促进电信业的发展。

由此，整个电信市场获得了前所未有的竞争性准入许可。

美国的电信和有线电视的相互进入由FCC进行管制，并且负责颁发相关的许可证。

有线电视业务运营商进入电信业的相关规定为：
有线电视运营商及其附属机构从事电信服务，不必申请获取特许权；特许权管理机构不得禁止或限制有线电视运营商及其附属机构提供电信服务，也不得对其服务施加任何条件；特许权管理机构不得命令有线电视运营商及其附属机构停止提供电信服务。

电信经营广播电视业务的许可规定为：
有关广播电视业务的许可包括无线广播电台许可、有线电视业务许可。

电信企业可以通过无线通信方式、有线电视系统以及开放的视频系统提供广播电视服务。

提供有线电视业务需要获得地方政府的本地许可证，通过开放的视频系统提供电视业务则不需要申请建立和经营视频节目分配系统的许可。

关于内容方面的管制：
美国对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同的管制。

对于互联网上的内容不严格限制，而对于广播电视节目的内容进行严格的管理。

美国政府不直接干涉互联网上传播的内容，在这方面倡导进行行业自律。

但是法律禁止在互联网上向未成年人提供不良节目内容。

3、三网融合的市场现状
广电大举进入电信
自1996年市场开放以来，有线电视运营商开始大规模投资，对现有的有线电视网络进行改造和升级。

到2003年，美国有线电视的网络升级改造已经基本完成。

在升级和改造网络的基础上，有线电视公司凭借Cable Modem宽带业务进入电信市场，目前宽带接入及语音传输业务收入已经占美国有线电视运营商总收入的40%以上，而美国有线电视运营商还在进一步尝试开展网络游戏、移动电话等新兴业务。

电信从IPTV切入广电
Qwest和RTC (Ringgold Telephone Company)率先于2001年推出了IPTV业务，之后，多家电信运营商在2002年相继试水IPTV 业务。

从2004年开始，美国各大RBOC都在积极地部署基于光纤接入的IPTV业务。

但是由于美国对IPTV的管制还存在着许多争议，因此，RBOC的IPTV业务发展仍然受到一定限制。

广电与电信业的合作
在有线电视公司和电信公司直接进入对方核心业务市场的计划接连受挫以后，美国出现了另一种融合方式——产业融合。

电信公司（包括长途公司和本地公司）和有线电视公司、互联网公司等通过资产重组和并购，实现技术、资本和市场的互动前进。

AT&T即是最典型的例子。

4、经验参考
融合的法律为融合的形成提供了依据
美国的《1996年通信法》是部融合的法律，对广播电视业和电信业的互相进入条件进行了规定，并且对之前不对称进入的规定进行了修改，在法律中明确规定允许双向进入。

并且以法律形式授权联邦通信委员会（FCC）对广播电视和电信业进行监管。

监管机构内部对广播电视业和电信业分别设置部门进行管理广电传输与电信传输两种业务性质是不同的，广电传输特别关注内容的可控性，而电信传输并不重点关注这方面，因此，广电传输业务与电信传输业务虽然相互开放，但没有改变二者的监
管遵循各自独立规则的事实。

美国的FCC内部分别设置了不同的部门对广播电视和电信实行监管，制定不同的规则。

例如，在内容监管方面，广播电视业是比较严格的，而对于电信业则没有如此苛刻的要求。

以市场为导向进行监管
美国的监管政策是随着市场的发展情况而进行调整的。

20世纪50年代以来，FCC一直对有线电视业实行保护性政策，严格限制电信公司进入这个行业。

而随着广播电视业的不断发展壮大，双向准入的规定也随之而来。

目前美国对IPTV的管制也印证了这种趋势，为了促进新技术的发展和市场的竞争，政府将可能立法取消IPTV运营商获取许可证的规定。

加拿大/Canada
加拿大已经建立了融合的管制机构CRTC，对融合业务进行管理。

总体上来说，加拿大不存在政策壁垒和隔阂，电信和电视业务互相融合、互相渗透。

1、统一的监管机构——加拿大广播电视电信委员会（CRTC）
加拿大广播电视电信委员会（CRTC）根据1968年广播法设立于同年4月1日，它遵循加拿大《广播电视电信委员会法》(Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission Act)，是加拿大联邦政府管理监督广播电视事业、发放许可证事务的机构，负责执行《电信法》与《广播电视法》广播电视法，对
全国广播、电视和电缆电视，以及跨越省界的电信事业进行管理和监督。

委员会拥有规则制定权和许可证批准权，对电信和广播电视经营部门（包括节目）发放经营许可证，制定互联互通规则，保证公平竞争和普遍服务，协调各种纠纷，但不管频率分配。

CRTC 每年经过通信部长向议会提出年度报告，在各地方设立必要的派出机构。

2、三网融合的相关法律规定
加拿大三网融合相关的法律有：创造了加拿大广播电视电信委员会的《加拿大广播电视电信委员会法》(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission Act)、《广播法》(Broadcasting Act)、以及《电信法》（Telecommunications Act）。

加拿大政府对三网融合的基本态度是：对电信与广电在未来的综合业务中孰优孰劣不作判断，只坚持政策上的开放态度，允许业务之间的相互融合，鼓励市场竞争，以实现对电信与媒体不同的公共政策目标。

加拿大广播法第9条规定由加拿大广播电视电信委员会（CRTC）对广播电视传输服务许可证设定等级、颁发许可证，并规定许可证的有效期为7年。

同时还对所播放的节目内容作了一系列的规定和限制。

与广播电视市场准入相比，加拿大电信市场准入条件没有在内容上作更多的规定，只是在申请人或者申请团体的资格上做出
了相应的规定。

分为“一般电信业务的市场准入”和“国际电信业务的市场准入” 。

虽然没有明确的法律规定，但是加拿大政府允许有线电视运营商提供电信业务，同时也允许电信运营商提供有线电视业务。

1999年加拿大政府颁布《新媒体豁免令》，将“新媒体”的定义界定为“利用因特网传播广播电视的媒体”，并规定利用因特网传播广播电视可以免予申请许可证。

3、三网融合的市场现状
有线电视网经营政策放开
加拿大有线电视网的经营完全放开，电信和电视业务互相融合、互有交叉。

例如，加拿大最大的有线电视公司——罗杰斯传播公司（RC），在80年代末就成功收购了加拿大唯一的全国性无线电话公司，使其在加拿大拥有了750万有线电视用户，在美国也拥有了几十万用户。

另外，加拿大宾馆饭店的电视机全部具有上网、听广播、玩游戏、点播电视节目等功能，极大地方便了用户。

IPTV具有广阔发展前景
在北美IPTV市场中，加拿大传统电信公司走在了前列，曼尼托巴电信(MTS)和萨斯喀萨温电信(SaskTel)已经在VDSL和ADSL 网络中开通了IPTV业务，Telus和加拿大贝尔也计划在2005年进入这一市场。

从用户发展情况来看，到2004年9月份，加拿大电
信运营商的IPTV用户数约有5万，占加拿大全部电视用户总数的2%左右，预计到2006年底，IPTV用户数将达到25万，用户市场份额将占到17%。

CRTC不对手机电视业务实施监管
近日加拿大广播电视与通信委员会（CRTC）作出决定，不对手机电视业务实施监管，这将有利于推动加拿大电视领域的创新，而且也不会影响到广播公司履行《广播法》所赋予的各项义务。

CRTC认定，由贝尔移动、Rogers无线、TELUS移动与MobiTV 公司联合推出的手机电视业务可以适用该委员会制定的原本适用于在互联网上提供服务的《新媒体豁免令》。

无论是否经由互联网提供，手机电视业务都应被免于管制。

4、经验参考
加拿大有统一的广播电视与电信业监管机构CRTC，并有关于机构职能的专门立法——《加拿大广播电视电信委员会法》，为三网融合提供了良好的发展空间，以保障行业发展的统一性和协调性，力争把握融合带来的机遇，同时也为产业发展和节省资源留下空间。

加拿大对融合方面的政策制定相对来说比较宽松，更有利于三网融合的发展，有利于各行业技术水平的提升，有利于市场的竞争，有利于广大消费者的利益。

不存在政策壁垒和隔阂，电信和电视业务互相融合、互有交叉。

加拿大电信业与广电业实行的是不完全竞争性管制制度，就是由电信、广电管制机构和竞争管理机构共同对市场进行管制，采取政府指导与市场竞争并行的方针政策，可以说，加拿大的电信与广电市场已经逐步由垄断走向开放，这就更有利于市场的公平竞争，有利于三网融合的进一步发展。

英国/UK
英国由融合的管制机构OFCOM依据2003年《通信法》对广电和电信业务进行统一管理。

1、统一的监管机构——通信管制委员会（OFCOM）
为了适应新的融合管制环境，英国政府在2003年推出了新的《通信法》，并依据通信法成立了融合的管制机构——OFCOM（电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合），全面负责对英国电信、电视和无线电的监管。

根据英国2003年《通信法》，OFCOM既不是政府的组成部门，也不是民间组织。

OFCOM直接对议会专门委员会（该议会专门委员会同时负责英国贸工部和文化、媒体与体育部的有关事务）负责，而不需对内阁大臣或政府部长负责。

在财务上，OFCOM只接收国家审计办公室的审计和监督。

这样的做法使OFCOM独立于政治，具有高度透明和延续性。

英国政府无权干涉OFCOM的监管工作，仅在有关无线电频谱的国际事务中，OFCOM需要与英国
贸工部一起处理相关事务，如出席有关无线电国际大会。

OFCOM在成立和组建过程中，高度重视新机构的整体性。

OFCOM将原5大管理机构的职能进行了高度集成和横向组合。

这一整体性反映到信息领域的结果是：彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务得到进一步融合。

2、三网融合的相关法律规定
1997 年,英国政府做出政策性的决定，逐步取消对公众电信运营商经营广播电视业务的限制。

到2001 年1 月1 日，电信运营商可以在全国范围经营广播电视业务。

目前英国基本实现了有线电视与电信的双向进入。

电信业务准入的一般条件：保护消费者利益；为确保服务协同和网络接入或其它相关利益必须遵守的条件；为确保公共电子通信网络适当而有效地运行规定的条件；为保护公共健康，阻止和避免人们受到电子通信网络运行产生的电磁辐射规定的条件；要求遵守相关国际标准等。

除此之外，提供电信服务还必须遵循OFCOM关于普遍服务、互联互通、SMP、特权供应者等相关的规定。

电视业务的许可证条件：1）该服务是通过卫星或者电子通信网络提供；2）服务被公众接收并且由电视节目或电子节目指南组成；3）服务提供者可以是一个公司、合伙或者个体商人。

不能获得许可证的实体包括：1）地方当局；2）政治实体；3）
宗教实体；4）任何被以上实体或者其官员控制的公司或者与其有附属关系的公司；5）广告代理商或者被其控股超过5％以上的公司。

除此之外，提供内容可许可的电视内容服务还需要满足OFCOM规定的节目和广告、字母符号和音频种类、电子节目指南、产品记录等要求。

广播业务的许可证条件：1）该服务通过卫星或者电子通信网络以数字或类似方式广播；2）该服务被公众接收并由声音节目组成。

不能获得许可证的实体包括：地方当局；政治实体及其合伙人或者官员，其参与公司的股份不得超过5％；公共基金组织(其参与公司的股份不得超过5％；BBC和威尔士当局；广告代理商及其合伙人；有犯罪经历的人；宗教实体。

3、三网融合的市场现状
英国是实施三网融合较早的国家。

1999年，英国的Video Network即推出了基于DSL的视频点播业务。

从目前英国提供的融合业务情况来看，主要有以下几种模式：
广播电视企业与移动网络运营商合作
移动网络运营商提供网络平台，电视运营商提供内容。

例如：英国商业电视台ITV和移动运营商“3”建立了长期合作机制，在移动平台上开放在ITV上热播的优秀节目；第四频道公司和
VODAFONE和ORANGE合作，专门开发移动电视频道节目。

固定电信运营商开展IPTV业务
2006年1月英国BT宣布将在夏季全面推出宽带电视业务。

移动运营商自行提供TV OVER MOBILE业务
例如，2005年末，O2已经在牛津地区利用DVB-H技术提供TV业务。

广播运营商提供移动电视业务
公共广播机构纷纷和移动内容提供商合作，开发一些移动业务，这些业务必须使用移动平台实现，例如移动手机、PDA和其它融合技术。

BBC利用地面数字电视“自由收视”平台在全球推出一种移动业务，内容主要是新闻和体育节目。

一个运营商提供多种业务（Multi-Play）
英国有线电视公司NTL&Telewest可以提供有线电视业务、电话业务和互联网业务；2005年，英国卫星电视台SKY公司合并本地环路运营商EASYNET，这样SKY也成为可以提供多种业务的运营商。

4、经验参考
英国三网融合进展在全球来看是快速的、有成效的。

其成功因素主要有以下几点：
信息技术持续快速地发展奠定了三网融合的基础
英国模拟电视逐渐被数字电视取代，固定和无线宽带电信服务增
长迅速。

目前，英国使用数字电视的家庭已经接近50%，并还在以每周3万户的速度增长；宽带数字用户线和Cable Modem网络己经覆盖全英国80%的家庭和企业。

英国宽带无线业务频谱的划分，使乡村消费者更易于接入宽带；移动电话用户5450万，普及率超过90%。

使用图像信息的消费者越来越多，以3G为代表的技术变化，使英国信息市场涌现出许多新服务。

终端设备的融合促进了三网融合业务的开展
个人电脑可以播放广播电视；移动电话装上DAB、DVB-H芯片可以接收电视，苹果公司的iPod可以应用于新的无线广播形式，这些多元化的终端使得三网融合业务的开展更灵活。

统一监管机构的成立推动了英国信息领域技术和业务的进一步融合
成立职能强大的OFCOM 不仅可以推动英国信息领域全面健康地发展，还能为英国建立信息化经济和社会的总目标服务。

日本/Japan
1、统一的监管机构——总务省
目前总务省是日本通信与广电的统一管理机构，在管理体制上已实现了通信与广电监管的融合。

承担通信与广电管理职能的两个局是：信息通信政策局和综合通信基础局。

信息通信政策局主要负责制定广播和通信发展的政策，是日本ICT产业政策的制订者；综合通信基础局主要负责对广播和通信设施及业务的管理
工作。

2、三网融合的相关法律规定
由于宽带业务的不断普及，日本政府出台了若干基于通信与广电融合的相关法律。

《广电经营电信业务法》
日本政府于2001年颁布了《广电经营电信业务法》，旨在促进通信与广电传输设施的融合，并放松了对CS（通信卫星）广播电视及有线广播电视使用电信设备的管制，从而使广电经营电信业务制度化。

《促进开发通信广电融合技术法》
日本宽带业务的发展位于世界前列，在宽带广播电视业务方面，正在进行通信业与广电业技术方面的融合。

因此，为了促进信息通信研究机构支持通信与广电融合的技术开发工作，使提供通信与广电融合技术的电信业务得以普及推广，日本政府出台了《促进开发通信广电融合技术法》。

该法的出台进一步推动了日本的通信与广电的技术融合。

《促进开发通信广电融合技术法》立法的目的：为了使通信与广电的融合技术，提供和普及电信业务，以通信、广电为特例业务，向通信、广电融合技术开发者支付补助金，以及调整通信、广电融合技术开发所必需的电信系统设施，制定必要的措施，使该设施为该技术开发者共同使用。

3、三网融合的市场现状
几年前，日本三网融合在业务层面上还仅限于电信网与互联网的两网融合，但随着宽带业务的推广，2005年广播与电信的融合已经成为政府与相关企业研究的热点问题。

根据NTT信息通信综合研究所对这一问题的研究，得出了以下结论：传统的通信方式为一对一的方式，传统的广电方式为一对多的方式，但随着通信与广电的融合，已经打破了这一传统的概念；由于ICT技术的发展，目前已经提供了许多不能按上述基本概念划分和管制的中性业务。

即很多新业务已不能区分是属于通信、或是广电的管理范畴；在现行法律框架下，通信管制方式与广电管制方式十分不同，两大领域的划分成为大问题，急需在法律层面解决管制体系的问题，制定适应当前业务发展的法律法规。

4、经验参考
日本的法律制度相对健全，管理体系较为完善，加之政府主导、控制力很强，所以当业务发展、市场格局等情况发生变化，政府需调整相关政策时，一般都先出台或修改有关法律条款，再出台配套规定措施，以这种形式进行操作，故出台的相关管制政策均具有法律依据。

另一方面，为了适应电信业务和通信产业市场环境的变化，近年日本总务省多次修改了《电信事业法》等与电信相关的现行法律，并且新制定了适应新业务发展的法律。

在立法和修订法律
时，比较注意各法律相互间的统一性，每个法律都有与之配套的实施令和实施规则等。

在通信与广电融合方面，除对原有相关法律进行修改外，还专门针对通信与广电融合问题制定了新法。

在管理方面，自邮政省时代通信与广播的管理职能便已统一在同一个政府部门，目前总务省担负着统一管理通信和广电的职能，管理机构的融合基本不存在问题。

在技术方面，近年出台的《促进开发通信广电融合技术法》，已从法律的角度，明确了何种研究机构承担通信、广电融合技术开发工作，以及融合技术研发的基本方针和研发经费的支付等较具体的问题。

继管理层面的融合后，又开始了技术层面的融合。

在内容方面，虽然新近的立法解决了一些节目内容的管理问题，但很多地方依然受现行法律的约束。

另外在网络方面，对传输设备及提供该设备的运营商的管理仍然有严格的壁垒。

当前，日本政府在通信、广电融合问题上，基本采取了对设施的管理严于对业务的管理方式。

这在一定程度上保护了电信主导运营商的利益，给它们创造了发展新业务的有利时机。

日本在经济运作中，政府的行政力量往往比其它欧美发达国家的政府更多地干预市场运行、主导经济结构调整和指导企业的运作。

在经济制度中，政府部门是制定与实施政策和维护市场秩序的重要机构，独立监管机构发挥作用较弱。

政府的强势主导管理，一方面有利于政府全盘统筹规划，可适时调整市场结构，权。