地方政府性债务管理框架及专项债政策解读

地方政府性债务管理框架及专项债政策解读
一、地方政府性债务主体
地方政府举债主体为省级政府，地方政府及其所属部门采取发行地方政府债券方式举债，除此以外不得通过其他任何方式举借债务，即政府债务不得通过企业举借，企业债务严禁由政府偿还，债务偿还时需遵循谁借谁还、风险自担原则。

二、政府债务划分
按偿债资金来源划分，地方政府债务分为一般债务和专项债务。

一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张，因此，一般债券主要投向没有收益的项目。

专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券。

因此，专项债券主要投向有一定收益的项目。

按专项债券是否明确用途，专项债券又可分为普通专项债（未明确用途，用于调节地方政府性基金预算的债券）和项目收益专项债（明确用途对应到项目或其他非标准化品种，通过项目自身产生收入自平衡的专项债）。

2017年以来，我国试点专项债，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，目前已发行的项目收益专项债包括但不限于土储、收费公路、棚户区改造和高校债等。

按债券用途划分，地方政府债务分为新增、置换和再融资债券三类，其中，仅新增债券能为基建投资提供增量资金。

三、政府债券预算管理及偿还
一般债券纳入一般公共预算管理，以一般公共预算收入偿还，其本金可通过发行一般债券等偿还，利息则不可。

专项债券纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，其本金还可通过发行专项债券等偿还，利息不可。

若执行中某专项债务所对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。

四、举债规模
根据《关于对地方实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号），年度地方政府债务限额为上年地方政府债务限额加当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），并将债务限额划分为一般债务限额和专项债务限额。

债务总限额的确定系由国务院确定，全国人大批准，如需调整新增，需由国务院提请全国人大常委会审批。

2020年政府工作报告明确今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元（2018年1.35万亿元，2019年2.15万亿元），比2019年增加1.6万亿元。

2020年1-6月，全国发行地方政府债券3.49万亿元，其中，专项债券2.37万亿元，一般债券1.11万亿元;按用途划分，发行新增债券2.8万亿元，再融资债券0.7万亿元。

新增债券发行完成中央提前下达额度的93%。

2020年1-6月，地方政府债券平均发行利率3.27%，其中，一般债券3.12%，专项债券3.33%;2020年1-6月，地方政府债券平均发行期限15.1年，其中，一般债券14.7年，专项债券15.3年。

五、举债流程及发行方式
（一）举债流程
举债流程分为上报阶段、下发阶段和发行阶段。

1.上报阶段。

发行前一年，市县级财政部门会同行业主管部门上报省财政部门申请全年发债额度，省财政部门汇总各地市债券发行额度后报财政部，财政部经国务院报全国人大批准全年专项债券限额。

2.下发阶段。

财政部在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区专项债务总限额和当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下发至省级财政部门，省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门。

3.发行阶段。

由市县级财政部门聘请咨询机构进行方案制定、材料编写，上报省级财政部门进行审核。

土储、收费公路、棚改专项债按财政部相关管理办法，省级财政在额度范围内报国库司组织发行。

其他符合自求平衡条件的重点项目由省级政府制定实施方案及专项债券管理办法，报财政部审核通过后，向国库司申请组织发行，通过债券市场完成发行后，由省級财政部门转贷给市县。

（二）发行方式
地方债券的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。

其发行方式包括公开发行和定向承销发行，其中公开发行类单一期次债券发行额在5亿元以上的须通过招标方式发行。

定向承销类仅在银行间市场发行，且暂不可在银行间债券市场和交易所债券市场进行现券交易。

六、资金用途
一般债券主要用于没有收益的项目，专项债券用于有一定收益的公益性项目。

专项债券具体用途如下：
（一）用作政府投资项目的直接投资资金
专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目;项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。

此类项目政府直接投资，没有其他经济主体参股。

（二）用作对项目公司、社会投资人的债务性资金
政府方（包括委托城投企业、融资平台公司，从事公益性项目的地方国有企业，下同）以股东借款（政府控股或参股）或委托贷款（政府不参股）的方式借给项目公司或项目实施主体（不成立项目公司的情况），项目公司或项目实施主体用项目收益归还政府方股东借款或委托贷款，政府方将收到的还款本息计入项目对应的政府性基金收入或专项收入，用以归还专项债本息。

这种方式适用于PPP、特许经营等政府不主导只参股，甚至政府不参股的项目。

（三）用作项目公司的项目资本金
根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）的规定，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

通知同时规定，对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资;收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

因此，个人理解，如果一个项目仅有政府性基金收入，是不能市场化融资的;若只有专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，才可市场化融资，且市场化融资的还款来源只能是专项收入。

（四）专项债具体行业领域正面及负面清单
允许投资领域
（1）专项债用作资本金的10个领域：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

（2）专项债非资本金用途投向的相关领域
2.禁止投资领域
★严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务
解读：笔者认为，专项债只能用于项目建设，因此不能用于偿还存量债务。

专项债需转化为实物投资量。

存量隐性债务的化解方案中，不包括通过增加地方政府债务限额置换隐性债务的解决方式。

但地方债资金是否可用于偿还存量隐性债务项目政府拖欠工程款，仍有待探讨（2019年1月9日国务院常务会议部署加快发行和用好地方政府专项债券，会议指出“专项债募集资金要优先用于在建项目，防止‘半拉子工程’，支持规划内重大项目及解决政府项目拖欠工程款等”，2019年1月15日，国新办举行落实中央经济工作会议精神新闻发布会，财政部长助理在解释如何使用地方专项债资金时指出“优先用于解决在建项目‘半拉子工程’，存量隐性债务项目政府拖欠工程款问题等”。

该事项未正式發文明确）。

★不允许搞形象工程、面子工程
解读：笔者认为主要针对独山县、三都县盲目融资举债用于政绩工程和形象工程建设，导致地方债务规模过大，债务风险突出问题。

政府“亮化”工程、景观提升和主题公园等形象支出不得使用专项债。

★新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等
★严禁用于商业化运作的产业项目
解读：笔者认为须是政府主导的，服务于社会公共利益的项目，不得用于以企业自身盈利为目的的商业化运营项目。

★严禁用于企业补贴
解读：笔者认为，此条主要是限制用于对于企业的补贴和奖励，包括但不限于亏损补贴、研发补贴和企业奖励等。

★不安排产业项目、土地储备项目和房地产相关项目
★不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

3.可以由企业法人项目单位进行市场化融资的情况：收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

笔者解读：（1）融资主体必须是企业法人项目单位，机关法人和没有转型或未化债的融资平台公司不能市场化融资。

（2）进行市场化融资必须同时满足三个条件，即专项收入+重大项目（无具体界定标准）+偿还本息后有剩余专项收入（偿还本息后有剩余专项收入无从判定）。