主要国家法定存款准备金制度的变迁

主要国家法定存款准备金制度的变迁
2010-07-13
以下内容转录于；全球法定存款准备金制度的演变及对中国的启示2005年5月27日；文章出处：彭兴韵国际经济评论2005年第5-6期
法定存款准备金制度是现代中央银行体系下对商业银行最重要的管制措施之一;它主
要包括以下五个方面的内容:1被要求缴纳法定存款准备金的机构范围；2准备基数,即哪
些负债项目应该缴纳法定准备金；3哪些资产可以充当法定准备金；4法定准备比率的高低；5计算准备金和缴纳法定准备金的时间;本文的目的就在于,对全球法定准备金制度的演变进行总结.分析其演变对中国货币调控机制改革的启示;
一、美国法定存款准备金制度的历史与变革
美国是世界上最早以法律形式规定商业银行向中央银行缴存存款准备金的国家,
同时,美国也有着全球最完善的中央银行体系;美国的法定存款准备金制度是从银行券的准备制度演变而来的,因此,我们分析美国的法定存款准备金制度就不得不从美国的银行券准备说起;
在美国,商业银行最初是由各州特许的,法律并不要求它们保留一定的存款准备金,也不必为其发行的银行券提取准备;那时,由于没有国家通货,银行券普遍被用作交换的媒介;然而,由于赎回银行券的交易成本较高,加之人们对发行者清偿能力的信息不充分,银行券只局限在较小的地域范围内流通;在19世纪20年代早期,纽约和新英格兰的银行达成了自愿赎回安排,如果甲银行在乙银行保存有足够的贵金属存款黄金或其等价物,乙银行就同意以平价赎回甲银行发行的银行券;这些存款本质上就是早期的法定准备;继纽约和新英格兰之后,其它一些州开始要求银行为它们发行的银行券保留一定的准备,甚至有些州还要求它们的银行为存款提取相应的准备金;这些准备金就是最早的法定存款准备金;但在1861
年南北战争爆发前,大多数州还没有从立法上要求对存款提取法定准备金BoardofGovernorsofFederalReserveSystem,1938;
1863年,美国通过了国民银行法,第一次在全国建立了法定准备金制度;该法案为国家特许的银行创立了一个组织上的网络,使得这些银行发行的银行券可以更容易地在全
国范围内流通;
但是,银行为了得到这一特许,必须对发行的银行券和吸收的存款都提取25%的准备;虽然在“赎回”城市的银行持有的准备必须是十足的“法定”货币贵金属货币specie 或绿背,不在“赎回”城市的银行持有的准备资产中,但可以有60%存放于赎回城市的银行获取利息;法定准备保证了国民银行券的流动性,提高了银行券作为交易媒介在全国流通的可接受性;由于法定存款准备加强了存款的可兑换性,存款作用得到了扩张,它不仅仅作为
储蓄的主要手段,而且还在很多交易中成了人们乐于接受的交换媒介;
19世纪末20世纪初,一系列的银行挤兑和金融恐慌使人们清醒地认识到,对于整个银行体系而言,法定准备并不能真的保证存款的完全可兑换性;事实上,在金融恐慌期间,法定准备在提供流动性方面是无所作为的;因为,对于既定的准备额,它不能既满足客户对
现金的需求又满足法定准备要求;1913年的联邦储备法创立了联邦储备银行,该法要求联储的成员银行对不同的存款提取不同的准备金:中心储备城市银行对活期存款提取18%的准备,储备城市银行提取15%的准备,乡村银行提取12%的准备;此外,所有成员银行的定期存款的法定准备金比率都为5%;中心储备城市之外的成员银行不允许将其在中心储备城市银行的生息资产作为准备;而且,从1917年起,成员银行也不能将库存现金用作法定准备,它们的
所有法定准备都只能是在联邦储备银行的存款,这些存款也没有利息收益;因此,成员银行
比非成员银行,尤其是相对于那些不在中心储备城市的银行而言,缴纳法定准备的利息损失要大得多;为了减少较高的法定准备给这些银行带来的损失,1917年便将这三类成员银行活期存款的法定准备金比率分别下调到了13%、10%和7%,将所有成员银行的定期存款法定准备比率从5%下调到了3%;
20世纪30年代,联储开始对准备金的作用进行重新审视,到1931年正式放弃了准备金是存款必须的、有效的流动性来源的观点；转而认为,法定准备金更多的是影响银行信贷扩张的一个手段,可以通过调整法定存款准备率来调节信用状况;1935年,银行法赋予了联邦储备银行要求商业银行按照存款提取法定准备金的法定权力,联储可以对成员银行施加法定存款准备限制,但其它非成员银行则由各州确定相应的法定准备;在20世纪80年代以前,非成员银行的法定准备金比率在各州是不同的;大多数州监管机构确定的法定准备金比率都低于联储确定的法定准备比率;州监管机构在界定什么可以作为准备时也更为宽松,它们不仅允许商业银行将同业存款视为准备,而且政府证券和在途资金也可当作存款准备金;此外,联储在实施这一政策时也比各州要严厉一些,州监管机构并没有投入太多的资源去发现和惩治那些没有满足法定准备要求的银行,它们也更容忍银行为规避管制而进行的金融创新;正是这些差异,联储的成员银行,尤其是那些规模较小的联储成员银行不断退出联邦储备体系和,1981;
为了改变这种状况,美联储开始积极地改革法定存款准备金制度;首先,由于逃避准备金税是一些联储的成员银行退出联邦储备系统的一个重要原因,为了减轻法定准备负担,减少成员银行退出联邦储备系统,1959年12月开始对法律进行修正,允许商业银行将库存现金用作法定存款准备;这一改革极大地减轻了小银行的负担;因为,相对而言,它们必须持有更多的现金来满足客户的流动性需要;虽然较大的银行从这项改革中获得的利益相对要小一些,但它们从联储为其提供的一些免费服务,特别是与金融交易相关的清算服务中也获得了很大的利益;其次,60年代后期开始,联储开始改变原来按照储备城市银行和乡村银行的地理区域来征收法定准备的做法;到1972年,这一旧的体制就基本上被废除了,取而代之的是进步的累进法定存款准备制度,即,按照银行吸收的存款总额的差异来设定不同的法定准备金比率,1979；ThornasSimpson,1979;在新的法定准备制度下,商业银行的法定准备随着银行存款的增加而上升,与它们所处的地理区域没有任何关系;这一改革减少了对小银行的法定准备要求;在法定准备金的计算方法上,1968年,开始采用滞后方法来计算法定存款准备,即,按照商业银行前两个星期的存款水平来计算法定准备金;联储希望滞后计算方法可使商业银行在计算其法定准备和管理其准备金头寸时更加容易,成本更低廉;
此外,由于美联储对法定存款不支付利息,存款准备金管制导致商业银行不断的金融创新MarkToma,1988,美联储很快地就对此做出了反应;金融部门中的通信与信息技术的发展,使得商业银行创造非准备类存款账户越来越有利可图;例如,在20世纪60年代,银行的控股母公司发行的商业票据,在法律上就不被视为存款;这样,控股公司可以发行商业票据,作为非准备性负债,然后将筹集的资金分配给它的子银行;此外,电子资金转移技术的发展,使得大银行在1968年就开始通过回购协议获得资金,通过这种途径获得的资金不需要缴纳法定准备;商业银行规避联储法定存款准备管制的努力,促使银行商业票据和回购协议市场在60年代后期和70年代早期得到了迅猛扩张;联储对此很快做出了反应,1970年9月18日,联储修正了Q条例,如果银行控股公司及其子公司出售的商业票据所筹集的资金,用于供给子银行资金,则要缴纳法定存款准备金;在70年代后期,联储对这些负债项目征收法定存款准备,对联储控制货币与信贷的扩张并进而缓解价格上涨的压力发挥了积极的作用,1993;
尽管联储做了许多的努力,联邦储备体系的成员银行的数量还是在不断减少;到70年代后期,所有联储成员银行的交易存款占存款总量的比重已经下降到了65%以下,部分原因在于,市场利率上升增加了联储成员的准备金税;为了改变这种状况,联储开始极力主张改革法定存款准备结构,以防止成员银行数量的减少给货币政策带来较大的冲
击,1995;1978年,联储甚至建议对准备金支付利息,遭到了国会的反对;但是,美国很快就在1980年通过了货币控制法,强化了联储在监管层级中的地位;联储不仅可以对成员银行征收法定准备金,而且也可以对非成员存款机构征收法定准备金;这些准备要求涵盖了交易账户、非个人定期存款和欧洲美元借款等;同时,联储对所有银行实行统一的法定准备率,不
管它们是否是成员银行;该法案也极大地简化了累进准备金制,从而进一步加强了准备金与货币供给之间的联系;为了减轻法定准备负担,货币控制法将交易性存款的法定准备率确定为12%,该法还规定,将每个机构最初2500万美元存款的准备率定为3%;1982年,甘恩圣杰曼法又进一步规定,商业银行的最初200万美元存款可以免交法定准备金,“豁免额”根据该法确定的公式每年重新计算一次;总体而言,豁免额呈逐年上升的趋势,这样,美国的平均法定准备比率也呈逐步下降之势;
在1980年货币控制法通过之后的十年时间里,联储基本上没有调整过法定准备率;到了90年代,联储又开始采取措施逐步降低法定准备率;1990年底,对非个人定期存款、储蓄存款和欧洲货币负债等非交易性账户的法定准备率,从原来的3%降到了零;1992年4月,又将交易性存款的法定准备比率从12%下调到了10%;
到2004年12月,美国交易性存款的法定准备比率为:最初700万美元存款的法定准备比率为零；700万至4760万美元存款的法定准备比率为3%:4760万美元以上存款的法定准备比率为10%;由于交易性存款在所有存款中的比重并不特别高,因此,在美联储这样调整法定准备比率之后,美国平均的法定准备比率准备金总额,存款总额已经非常低了;
联储不断降低法定准备金比率的原因是多方面的;首先,商业银行在发放贷款时变得更加谨慎了,这对某些借款人的资金成本和信贷可得性带来了相当大的影响,降低法定存款准备率可以让商业银行更加自主地发放贷款;联储之所以没有将法定准备比率降低得更多,只是它担心准备金账户余额不足以满足银行体系正常的清算需要;其次,联储并不对准
备金存款支付利息,商业银行在中央银行的存款没有收益,这就意味着商业银行较之那些不适用法定准备金的金融中介机构承担的成本要高,竞争力减弱了;因此,降低法定准备金比
率会在一定程度上提高商业银行的竞争力米什金,1998;美国联邦储备银行在1992年2月18日宣布从当年4月起降低法定准备率的时候,曾这样说到:“法定准备金比率的降低将会降低接受存款银行的资金成本,加强它们的资金实力;
从长期看,这些储蓄成本的大部分将转移给存款人和借款人承担;“3最后,巴塞尔协议的风险加权资本充足性管理,极大地抑制了商业银行信用扩张的能力,即便中央银行将法定存款准备比率降低到了零,8%的资本充足比率也规定了商业银行信贷扩张的上限;更何况,商业银行发放的贷款越多,资产的风险权重就越高,资本要求也就越高;因此,有了资本
充足性管制,中央银行也不会担心降低法定准备比率会导致信用与货币供给的极度扩张;
二、欧洲央行与日本的法定准备金制度
1.德意志银行与欧洲央行
在欧洲中央银行建立起来之前,欧元区内最大的中央银行——德意志银行也有着
数十年的法定存款准备金历史;1934年,德国的银行法规定,商业银行应当将它们存款的某一比例该法未详细说明存入中央银行,以确保银行有充足的流动性支付其客户的存款;但是,这只是一个原则性的规定,也没有将法定准备比率作为一种货币政策工具来考虑;直到1948年德意志州银行建立的时候,德国才正式地建立了法定存款准备金制度;第二次世界大战后,最低存款准备金制度给中央银行提供了一个灵活、有效的流动性政策工具;
最初,德意志银行规定的法定准备比率比较高;在20世纪70年代末期,1亿马克以上的活期债务的最高法定准备比率高达%;由于不对法定准备金支付利息,较高的法定准备
损害了银行的竞争力;为了规避法定存款准备金管制,商业银行不断地进行金融创新,如发
行大量的期限在1年左右的银行债券,以此“替代”负有最低准备金要求的存款;为了使最
低准备金适应金融市场的发展,增强国内信贷机构和德国作为金融中心在国际上的竞争力,德意志联邦银行从70年代末开始不断地下调准备金率;1993年3月,银行长期负债和储蓄存款的最低准备金率统调至2%；1994年3月以后,活期存款的准备金率为5%；信贷机构对非居民外币负债的大部分都可以免交最低准备金德意志联邦银行,1995;
作为新兴超级央行的欧洲中央银行,成立之后就根据欧盟内部金融体系和经济结构的整体状况,制定了相应的法定准备金制度;虽然并没有完全因袭原来各成员国的法定准备金制度,但无疑地,德国作为欧元区内最大的国家,德意志银行的准备金政策实践对欧洲中央银行的最低准备金制度产生了深刻影响;所以,我们从欧洲央行的法定准备中仍然可以看到德意志银行法定存款准备制度的烙印;1998年7月1日,欧洲央行宣布了欧洲央行体系最低法定准备比率的主要特征,包括受法定准备比率约束的机构范围、计算准备基数的负债项目、准备比率的高低、一次总付减免lump-sumallowance、以及持有准备金的报酬等;欧洲央行要求,包括比利时、德国、希腊、法国、意大利等在内的十二个欧盟成员国的信贷机构持有最低法定准备;这意味着,即使不在欧元区内注册的一家金融机构,它在欧元区内的分支机构同样要受到欧洲央行的最低法定准备约束；在欧元区注册的信贷机构在欧元区之外设立的分支机构则不受欧元区最低法定准备比率的约束;在欧元区内注册的电子货币机构被视为信贷机构,因此也受欧元区最低法定准备比率的约束;
1998年10月13日,欧洲央行理事会就最低法定准备体系进行了讨论,最后决定了欧洲央行体系征收法定准备的负债项目及最低法定准备比率:1:隔夜存款、协议期限2年内的存款、期限2年内的可赎回存款、协议期限2年以内的债务证券以及货币市场票据的最低法定准备比率为2%;期限在2年以上的协议存款、通知期在2年以上的存款、回购、期限在2年以上的债务证券等的法定准备比率为零;2欧洲央行允许金融机构从法定准备中一次减免10万欧元的准备金;3如果信贷机构不能提供其期限至2年的债务证券和与其它机构之间受ESCB体系最低准备约束的货币市场票据的证据,欧洲中央银行将允许其对前述负债进行标准化扣减10%的准备金;1999年1月1日规定,期限在2年以内的债务证券和货币市场票据在计算法定准备比率时,可以扣减10%免交法定准备;2000年1月24日,这一扣减比率提高到了30%;扣减比率的提高,实际上变相地降低了欧元区内的平均法定存款准备率;同时,欧洲央行充分认识到,如果对法定准备没有报偿会对信贷机构带来损害,因此,欧洲央行既不想使最低准备要求成为欧元区内信贷机构的负担,也不愿意看到它对资源的有效分配带来不利的影响;出于这种考虑,信用机构持有法定准备是有偿的,即按准备金维持期内主要证券买卖操作规程平均利率给予补偿,从而避免了像美国那样带来准备金税问题欧洲中央银行,2004; 欧洲央行自诞生以来的数年间,并没有频繁地调整法定存款准备比率,只是在2000年将债务证券和货币市场票据的存款准备的豁免比率进一步提高到了30%;而且,欧洲央行一开始就将欧元区内的法定存款准备比率确定在了2%这一非常低的水平;尽管在欧洲央行的货币政策实施框架中仍然包含有最低法定准备金要求,但事实上,并没有将调整法定存款准备比率当作一项货币政策工具来使用;按照欧洲央行的表述,实行最低法定准备的主要目的有两个:1稳定货币市场利率;实施最低法定准备制度是为金融机构提供激励,平滑临时性流动性波动的影响,从而达到稳定货币市场利率的目的;欧洲央行要求,信贷机构持有的平均准备余额满足法定要求就可以了,因此,如果信贷机构在准备金的保留期内某一时间段里出现了准备金的不足,它就可以通过下续时间里的多余准备金来补足;这就为信贷机构通过短期货币市场操作提供了盈利机会;例如,如果信贷机构认为现在的短期利率高于剩余的准备金保留期内的短期利率,那么,它就可以将准备金贷放出去；反之,如果信贷机构认为现在的短期市场利率低,在保留准备金的剩余期里,市场利率会上升,那么,它就可以借入更多的准备金;正是这一跨期套利机制平滑了货币市场的利率;2扩大银行系统流动性的结构性短缺;要求信贷机构在欧洲央行保留一定的准备金,就增加了对欧洲央行再融资refinancing的需求,从而使欧洲中央银行更容易地通过定期的流动性操作来稳定市场利率;
2.日本央行
日本银行在1957年5月才确立了法定存款准备金制度;最初,法定存款准备金是针对都市银行、长期信用银行、外汇专业银行、信托银行以及在日本的外国银行的;之后,日本逐渐扩大了缴纳法定存款准备金的机构范围,1963年4月以后,存款超过200亿日元的信用金库和互助银行也要交纳法定存款准备金;为了适应经济国际化和货币结构的变化,日本央行确定,自1972年5月1日起,金融债券、信托本金、居民外汇存款以及非居民关系债券也要缴纳法定准备金,并提高了法定准备率;同美国一样,日本也实行累进法定准备比率制,即存款金额越高,应交纳的法定准备比率也越高,反之亦然;由于活期存款的流动性高,日本央行规定,活期存款的法定准备比率高于定期存款;同样,日本对法定存款准备金不支付利息;
日本的存款准备金制度在这一时期虽然得以发展,但法定存款准备金比率很低,日本央行调整法定准备比率的次数很少、幅度很小,且作为货币政策工具的作用极其有限;主要原因有三个;其一,由于都市银行“超贷”现象严重,提高法定存款准备金虽然可使都市
银行的流动性暂时下降,但是,它们可以从日本银行增加借款对此进行冲销,所以,流动性下降并不能约束银行的放贷动机;其次,日本央行对调整法定准备比率的运用不够娴熟,也缺
少和官定利率工具的有效配合,加上官定利率水平低于均衡利率水平,利率政策对借款者的约束较小;最后,法定存款准备没有被广泛地作为货币政策稳定工具来使用,也没有为人们
所普遍熟悉,公众也没有有意识地将其与货币政策的变化联系起来刘玉操,2000;
20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃之后,日本面临的国内国际经济环境发生了巨大的变化,日元实行了浮动汇率制,这给日本的货币政策提供了更大的灵活性,法定存款准
备比率在日本货币政策中的作用就更小了;为了适应日本经济、金融机构和日元国际化,日本在总体上又逐步降低了法定存款准备金比率,而不是根据宏观经济景气波动来提高或降
低法定存款准备比率,从而来影响信用的扩张或收缩;总的说来,日本调整法定存款准备金
比率的频率很低;日本最近的一次调整法定准备比率也是1991年的事了,在这次调整之后,日本最高的法定准备比率只有1-3%了,许多存款的法定准备比率都低于%;
日本银行认为,法定准备是提供稳定的、可预测的准备金需求所必需的,而准备金又是进行公开市场操作和防止货币市场非意愿性波动所必需的;从日本银行的这一表述可
以看出,法定存款准备金在日本的金融体系中的作用主要有两个方面,即:作为日本央行公
开市场操作的基础和稳定货币市场利率;法定存款准备比率虽然显示在官方的“货币政
策”栏目中,但在过去的十多年里,日本央行基本上没有直接将调整法定存款准备比率当作一项货币政策工具来使用;
三、通货膨胀目标制国家的准备金制度
进入20世纪90年代之后,全球货币政策操作框架出现了一些重大的变化,许多国家的中央银行放弃了传统的以凯恩斯主义为基础的相机抉策,或者放弃了以现代货币主义
为基础的货币数量规则的货币政策操作理念和框架,转而实行通货膨胀目标制;这些国家包括英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、瑞士、巴西等;在实行通货膨胀目标制的国家,法定存款准备金比率已经不再被当作一项货币政策工具来使用,大多数商业银行的准备金水平
降低到了只与其日常清算需要相应的水平;我们以英国和加拿大为例来说明这些国家的准
备金制度;
英国有世界上最古老的中央银行——英格兰银行,但对商业银行的法定存款准备
制度的历史却不及美国那样悠久;到18世纪,英国的许多私人银行才发现,在英格兰银行开立一个活期帐户,存入相应的准备金进行清算非常方便;1854年英格兰银行执行清算职能后,所有商业银行都在英格兰银行开设存款账户便成为一种传统,但英格兰银行当时并没有法
律明确规定存款准备金比率;这种状况持续了两个世纪有余,直到1971年,英国才规定存款。