PPP项目中实施机构与政府方出资代表的权责分工浅析

PPP项目中实施机构与政府方出资代表
的权责分工浅析
摘要：本文通过对PPP模式相关政策文件的梳理，对PPP模式中实施机构和
政府方出资代表的基本概念、职能和职责进行了阐述。

结合PPP项目的通常操作
方式，讨论了实施机构和政府方出资代表在PPP模式中应担任的不同角色、职能，以及相互之间的关系，厘清了二者的权责分工。

关键词：实施机构；PPP模式；政府出资代表；权责分工
PPP模式自2015年国家大范围推广以来，目前已应用于各行各业。

截至
2021年11月底，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库中，签约
落地项目527个，投资额12103亿元，同比增加496亿元，上升4.3%；开工建设
项目478个，投资额8902亿元，同比增加312亿元，上升3.6%。

但是，在PPP
项目的落地管理中，仍然存在着实施机构与政府方出资代表身份责任定位不清、
行使职权混乱的情况。

1.实施机构基本概念
财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号，以下简称“113号文”）第十条规定：“政府或其指定的有关职能部门
或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

”
显然，项目实施机构是PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表。

不同于
宏观引领和规范PPP操作的政府和社会资本合作（PPP）中心，项目实施机构就
像人大代表为民代言并履行职责一样，代表并维护着政府方的利益，同时履行相
应职责。

因此，项目实施机构是政府方的“代言人”，是不容忽视的PPP项目的
主体之一。

根据政策文件和政府规定，实施机构一般是根据项目的类型指定相应行业主
管部门或其授权机构来担任。

例如，某公路PPP项目授权交通运输局担任项目实
施机构，某电子产业园区PPP项目授权当地管理委员会来担任。

因此，虽然每个
项目都会有一个实施机构，但通常只是相当于将项目分配给不同的职能部门。

这
样由相关行业的部门或具有管理经验的行政部门来负责项目具体实施，不但不会
造成机构重叠，反而会更有利于项目的高效运作。

2.政府方出资代表基本概念
我国政府不可以直接从事对项目公司的股权投资行为，需要通过相应的企业（平台公司）作为出资代表，对相关的PPP项目进行出资，并便于实施监管。

相
关文件鼓励地方政府通过资本金注入方式进入PPP项目。

而关于出资代表的规定，最早见于《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），明确了政府
投资需要确定出资人代表。

PPP模式中，因政府不能直接以自己名义注入资本金，故需要通过出资代表
的途径将资金投入项目，出资代表承担的是安全投入政府投资资金并承担资金使
用监管的责任。

因此，政府与社会资本合作成立的就某一具体项目的SPV项目公
司中，由出资代表承担政府方出资义务。

通常可以是政府部门授权的政府平台公
司或国有企业，但出资代表需要履行股东权利及义务，还需要派遣相关人员在项
目公司任职，所以政府部门直接作为出资代表是不合适的。

政府方出资代表出资
视为财政支出，并由财政通过股权支出拨付资金投入。

政府方出资代表主要责任：1.与中选投资人组建项目公司；2.根据股权比例出资；3.监督项目公司资金、建设、运营维护；4.代表政府方行使表决权。

3.实施机构及政府方出资代表的位置关系
PPP模式是指政府与社会资本进行合作来提供公共产品和服务，并建立利益
共享、风险分担的合作关系。

PPP项目公司是作为某一项目的实施者和运营者而
存在的，往往只有政府方与社会资本方（含联合体）两方股东，目前的政策文件中，PPP项目公司大多表述为“可以”成立，但为了实现投资人投资风险隔离，PPP项目大多成立了SPV项目公司。

在PPP项目中，政府授权项目的实施机构通过公开招投标选择项目的社会资本，然后指定政府方出资代表与中标的社会资本共同出资成立项目公司，再由项
目公司来运作具体的项目，政府方出资代表是PPP项目公司中代表政府履行出资
职能的政府方股东。

需要说明的是，PPP项目中政府股权出资不是法定责任，政府方持有项目股
权也不是必不可少的监管方式，政府方可选择委托政府出资代表进行股权出资或
者直接以财政补贴、补助等方式支持项目。

PPP项目实际运转中，政府股权出资
的主要目的往往不是获得投资回报，而是借股东身份和权利对项目公司运营实施
监管。

政府出资代表是政府委托的履行政府出资行为的代理人，其出资行为及由此
引发的法律后果和责任仍归政府，与政府授权的项目实施机构一样，均应属于政
府一方，而不能归入社会资本一方，不能成为挂政府方名义的“实际社会资本”。

也正是因为出资企业是代表政府出资，才可以由政府直接指定，而不必通过竞争
性采购程序获得PPP项目投资资格。

政府出资代表既不是PPP 项目的采购方，也不是参与投标或响应的社会资本方，而是政府指定的具体代表政府按PPP合同履行股权出资义务和享有股东权利
的主体。

在PPP合同中，政府或政府授权的实施机构已经作为合同主体，政府出
资代表就没有必要、也不能作为与政府、成交社会资本并列的PPP合同签约主体，其身份应当是项目公司股东合资合同的当事人。

从SPV项目公司层面来说，实施机构是其委托主体，是甲方，有时甚至还是
行业监管部门；而政府方出资代表是项目公司的股东，是项目公司的出资人成员
之一，其行为要为SPV项目公司的法定独立主体负责，即要对SPV项目公司的盈
亏负责。

综上分析，政府在对PPP项目的日常管理中，应区分开实施机构与政府方出
资代表的权责分工，而不应将二者混为一谈，尤其不能让政府方出资代表同时兼
职实施机构的职能，否则极易出现又是运动员又是裁判员的混乱局面。

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