城市房屋拆迂中的国有土地使用权问题初探——以《拆迁条例》和《征求意见稿》为背景

２ ０年来 的发展 ， 国的土 地使 用权 制 度具 有 以下特 我 点 ： １ 国家对 国有 土地一 级 市场 进行 统 一规 划 、 （） 监
组 成部分 ， 是人类 个 体保 存 自身 身 体及 其 他 财产 的
基 本空 间。随着 我 国城 市现 代 化进 程 的加 快 ， 市 城
督管 理 ；２ 国家 对城镇 土 地 实行 有偿 、 限期 使用 （） 有
河南省政法管理干部 学院学报
２１ ０ ０年 第６期（ 总第 １３期） ２
城市房屋拆迂中的国有土地使用权问题初探
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以《 拆迁条例》 征求意见稿》 和《 为背景
吴 旅 燕
（ 上海 政法学 院 法 律系 ， 上海 ２ １０ ） ０ ７ １
摘
要 ： 市房屋拆 迁本 质上是政 府基 于 国有 土地使 用权 的收 回 而进 行 的对城 市规 划 区 内房 屋 的征 收 城
收 稿 日期 ：０ ０—０ ３ ２１ ７— ０
基金项目： 本文为上海市教委行政法重点学科建设规划项 目。 作者简介： 吴旅燕（ ９２ １７ 一
１４ ３
）女 ， ， 福建泉州人 ， 上海政法学院法律 系教师。
一
项权能 ； 后者是 一种独 立 的、 与所有权 相关 的一项
土地使用 权 的“ 回” 改 变 其原 用 途 ， 而对 国 收 ②并 进
有 土地之 上 的公 民私有 房 屋 所 有权 的 “ 收 ” 征 。其
财产权利 ， 它从所 有权 中分离 出来 ， 相对独 立于所 是 有权的一种 具有直 接支 配 土地 的物权 Ｊ ２。根 据 《 物
部 门法依 据主 要 为 《 地 管理 法》 《 市 房 地产 管 土 、城 理 法》 及相关 法律 的规定 ： 特定 情 形下 ， 据社 会 在 根 公共 利益需 要 ， 以依 法律程 序 提前 “ 回” 国有 可 收 其 土地 使用权 。遗憾 的是 ， 国 目前 并 没有 专 门 的法 我 律或 行政法 规 就 “ 国有 土 地 使用 权 的收 回” 项 进 事 行规 定 ， 以 城 市 房屋 拆 迁 活 动 中的 “ 所 国有 土 地 使 用权 的收 回” 一行 为 ， 反 过 来 “ 附 ” 这 却 依 于城 市 房 屋所有 权 的“ 征收 ” 为 而一并 实 施 ， 收 回程序 也 行 其 就从 属于城 市房屋 征 收 或拆 迁 程序 ， 终 实 现原 房 最 屋 所有权 人 土地使用 权 的消 灭 。
则。据此 ， 国有土地属于国家所有 ， 由国务院代表国
家行 使所有权 ， 止买卖 ， 自 １８ 禁 但 ９７年 ４月 ， 国务 院
有 的土地 所享 有 的使用 权 ； 是 非土 地所 有 权人 对 二 土地所享 有 的使用 权 ， 即独 立 的用 益 物权 。前 者 即 所 有权人 的使 用权 ， 称 作所 有 权 人 的使 用权 。后 可
房 屋拆迁活 动十分 频 繁 ， 由此 引发 诸 多 社会 矛 盾 并
和纠纷 。无 论 是 国务 院 的 《 市房 屋 拆 迁 管 理 条 城 例 》 以下简称 《 （ 拆迁条 例》 《 及 国有 土地上房 屋征 收 与补偿 条例 （ 求 意 见稿 ） 以下 简 称 《 征 》（ 征求 意见
制度 ；３ 国家通过土地利用规划、 （） 城市规划等途径
限制 国有土地 的使 用 范 围 和用 途 ；４ 尽 管 国家 有 （） 条 件地允 许对 国有土地 进行 出让 、 转让 ， 但仍保 留最
终 处分权 ， 在特殊 情 况 下 ， 根据 社 会公 共 利益 需 要 ，
ห้องสมุดไป่ตู้
稿》 ， ） 还是各地制定 的具体办法 ， 都没有明确地正 面规定 对土地使 用 权进 行 补偿 ， 际上依 然 忽 略 了 实 被征 收人 的土地 使 用权 的市场 价 值 ， 这是 我 国城 市
行 为。 国有 土地使 用权作 为一 项独 立的 用益物权 ， 公 民的合 法财 产权 益之 一 ， 是 具有对抗 第三人 包括 土地 所
有权人 的效力 ， 遭遇公 益征 收或非公 益拆 迁时 ， 在 理应 对其价值 进行评 估并 给予相 应的补偿 。在 国务 院改革
城 市房屋 征 收制度 之 际 ， 明确 将 “ 回” 应 收 国有 土地使有 权 纳入补 偿 范 围 ， 建立相 应 的补偿 程序 和 法律原 并
权法 》 第三 编关 于 “ 益 物权 ” 关 规定 ， 用 相 土地 使 用 权人 不仅可 以享 有 占有 、 用 、 使 收益 权 利 ， 可 以转 还 让、 换、 互 出资 、 与 或者 抵 押建 设用 地 使用 权 。并 赠
房屋征 收 、 拆迁众 多矛盾 的症结 之一 。
一
有权 依照法 定程序 提 前 收 回土 地 使用 权 ， 给予 补 并 偿ｌ 。 事实 上 ， 市 房 屋 所 有 人 对 土 地 享 有 的 权 城
利—— 土地使 用权 是一 项 独立 的用 益物 权 ， 应被 不
、
城 市房屋 所 附属 土地 的权利属 性
则。
关键词 ： 国有 土地使 用权 ； 市房屋征 收 ； 城 补偿 范围
中图分 类号 ：９ ２ １ １ 文 献标识码 ： 文章 编号 ：０ ８— ９ １ ２ １ ）６— １ ４— ５ Ｄ ２ ．８ Ａ １０ ６ ５ （ ０ ０ ０ ０ ３ ０ ’
从古 至今 ， 屋 都是 人类 生 活 资料 中最 重要 的 房
模糊 或忽视 。土地 使 用权 ， 土 地使 用 者依 法 使用 是
其 占有 的土地 并享有 收益及 一定处 分 的权 利 。土地 使用权 实际上 有两 种 ： 一是 土 地 所有 权人 对 自己拥
（ 国有 土地使 用权是一 项独立 的用益物 权 一）
我 国实行 国有 土 地 所 有 权 与使 用 权 分 离 的原
者 即非所有 权人 的用 益 物权 ， 可称 作 与所 有权 相 分
第一次出台关于“ 土地使用权可 以有偿转让” 的政 策之后 ， 由深圳 率先试 点有偿 出让 国有土地 使用权 ， 从此 揭开我 国 国有 土地使用 制度改 革 的序 幕 。经过
离的使用权 。前者不是独立 的权利， 只是所有权的