降低税收执法风险

降低税收执法风险
第一篇：降低税收执法风险
降低税收执法风险的几点对策
税务部门作为政府的一个重要行政执法部门，担负着调节经济利益分配和为国聚财的双重责任。

税务部门执法水平的高低、执法质量的好坏，直接影响着国家财政收入和政府部门形象。

为此，税务机关必须强化税收法制观念，规范税收执法行为，推进依法治税。

近年来，在依法治国的形势下，税务部门以实现规范有效的税收执法为目标，在贯彻执行《税收征管法》及其实施细则、强化执法监督等诸方面，采取积极措施，依法治税取得了显著成效，但依然存在着法制意识淡薄，依法办事能力不强；执法不严格、不规范，工作中重结果轻程序；权力制约弱化和监督滞后等问题，这些问题都将严重影响税收行政执法，形成执法风险。

所谓税收执法风险，是指在税收执法过程中潜在的，因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。

一、税收执法面临的风险
作为税收征收、管理、稽查、行政复议等职责的承担者，税务部门及其税务人员在日常的税收管理中，时刻都面临着税收执法风险问题。

主要表现为：
（一）税务登记面临的风险：主要表现为擅自办理税务登记事项、未按规定核定税种并确定其收入级次、限期办理变更税务登记、停业户进行核查、外来经营户报验登记、非正常户日常管理和非正常户注销登记等，面临的风险。

（二）发票管理面临的风险：主要表现为未按规定进行发票领购资格的认定、发售、缴销发票的管理、门市发票的代开和公路、内河货物运输业发票的自开票等面临的风险。

（三）纳税申报面临的风险：主要表现为未按规定受理纳税申报资料、核定税款征收方的；税款提前征收、延缓征收税款；随意改变
税种、入库级次和入库地点；价格调节基金、防洪保安金、工会经费的征收等面临的风险。

（四）税收保全面临的风险：主要表现为未按规定对欠税进行公告、建立台账、行使代位权和撤销权；对税收保全措施适用对象判断有误；滥用职权违法采取税收保全措施或采取税收保全措施不当，使纳税人、扣纳义务人或担保人的合法权益遭受损失的风险。

（五）税收强制面临的风险：主要表现为未按规定采取强制措施，造成税款流失；对税收强制措施适用对象判断有误；对采取强制措施的具体程序不依法而行；滥用职权违法采取税收强制措施或采取税收强制措施不当，使纳税人、扣纳义务人或担保人的合法权益遭受损失的风险。

（六）纳税服务面临的风险：主要表现为服务用语不文明、工作简单、态度粗暴、办事推诿、不履行服务承诺；涉税事项办理出差错和该公开而不公开，致使纳税人合法权益受到损害的风险。

（七）税收管理面临的风险：主要表现为办理税务登记户，未及时录入信息管理系统；
分局（所）之间涉及管户移交，未按规定办理移入、移出手续；开展纳税评估认定，未按规定核定税款，造致不征少征税款的风险。

（八）税收减免面临的风险：主要表现为未按规定的时间受理、调查核实、审批税收减免；无法律和政策依据，受理税收减免；未按照规定的权限和程序进行减免税审批的风险。

二、税收执法风险产生的原因
税收执法风险产生产生的原因是多种多样，既有宏观方面的也有微观方面的，归纳起来，主要有：
（一）法规制度带来的风险：
1、税收法律带来的风险。

例如《税收征管法》第六十九条规定：“扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处以应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。

”而《国家税务总局总局关于贯彻〈中华人民共和国税收征管法〉及其实施细则若干具体问题的通知》（国税发
[2003]47号）规定：“扣缴义务人违反征管法及其实施细则规定应扣未扣、应收未收税款的，税务机关除按征管法及其实施细则的有关规定对其给予处罚外，应当责成扣缴义务人限期将应扣未扣、应收未收的税款补扣或补收。

”后者增加了扣缴义务人的义务，如果遵守法律，会在执法考核中受到责任追究；执行规范性文件，在行政诉讼中将承担败诉的风险。

因此，执法人员处于两难境地，增加了税收执法风险。

同时，由于现行的《税收征管法》及其相关税收法律法规对税收执法自由裁量权的规定过于概括简约，如在稽查处罚环节，税务机关对偷税的，可处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款，又如在税额核定、税负调整、纳税评估等征收环节，“自由裁量权”容易被滥用，导致自由裁量幅度过大，诱发税收执法风险。

2、法律程序带来的风险。

我国现行税收程序法是2001年4月28日经九届全国人大常委会第21次会议审议修订的《中华人民共和国税收征管法》（以下简称《征管法》），较原《征管法》更加适应税收工作的需要，同时更加注重保护纳税人权益和服务纳税人，可操作性增强。

但在税收执法实践中，仍存在一些不便于操作的情况。

如延期缴税的审批权，《征管法》规定为省级税务机关，这无形中会给地处偏远而又需要延期缴税的纳税人享受这一权利带来不便，无疑会加大纳税人的税收成本。

同时不利于省一级税务机关在审批过程中进行必要的调查了解，有可能会导致审批工作流于形式，如予审批则有可能要承担税收执法“乱作为”或“作为不到位”的执法风险，如不予审批，则要承担税收“执法不作为”的执法风险。

3、规范文件带来的风险。

就广义的税法体系而言，税收规范性文件处于最末的位置，其法律效力最低；而狭义的税法体系则仅指由国家立法机关依照立法程序制定和颁布的法律、法规和规章。

税收规范性文件不属于狭义的税法范畴，一般都是作为对税收实体法的补充和解释而存在。

由于部分税收规范性文件在内容上存在漏洞，制定上不够严谨，以致前后矛盾，衔接性差，影响了实体法的实施效果。

现行的税务立法中以法律形式存在的，程序法只有《征管法》；实体法仅有《企业所得税法》、《个人所得税法》。

其他税务立法多以行
政法规、部门规章出现，与《立法法》所规定的立法原则尚有差距，亟待改善。

各级指导征收的规范性文件数量多、变化快，频繁出台、修改、废止，不可避免地出现一些漏洞；同时由于执行政策的税务人员看问题的角度不同，理解也可能出现偏差。

例如，对于《行政处罚法》规定的“一事不二罚”原则，税务人员理解就会容易出现偏差，在对纳税人进行行政处罚时应用就会容易有误，出现执法风险。

如某税务机关税务人员在一行政处罚案件中，对纳税人以白条列支费用，该纳税人本年度盈利。

该税务机关税务人员在进行纳税检查时就会将该费用调增，计算出应纳所得税，按偷税处罚罚款；又因该行为违反发票管理办法的规定，按未按规定取得发票处以罚款。

分析此案件，纳税人以白条列支费用的行为既符合发票管理办法的规定，又符合征管法偷税的规定，属于同一违法行为符合两个法律规范，未按规定取得发票属于行为犯，偷税属于结果犯，该纳税人以白条列支费用是手段，目的是为了偷税，且征管法法律位阶高于发票管理办法，因此根据“一事不二罚”原则不能分别依据发票管理办法和征管法对其处以两次罚款，而应依据征管法对其处以罚款。

由此，规范性文件对税收实体法所作的解释或者补充在行政诉讼中是没有效力的。

为此，税务机关及其税务人员作出的执法行为，就不可避免其执法风险。

4、防范机制带来的风险。

近年来，各级税务机关为规范税收执法出台了一系列规章制度，突出了监督的重要性，但在实际执行中却大打折扣，税收执法机关内部考核制约机制不健全，评议考核措施落实不到位，考核成为形式，税务机关执法风险责任划分不明确，责任追究不合理。

如；在执法考核中只追究执法过错，不考虑工作量。

在现实工作中，由于一线税务执法人员数量不足和业务素质高低不同，存在能者多劳现象；而能者的执法量大又导致其所承担的责任和执法风险增多，出现不同工而同酬、能者被追究的现象，进而造成工作相互推诿、积压，易形成执法风险。

（二）执法环境带来的风险：
1、税收管理体制带来的风险。

目前从上至下的各类管理制度对税收执法人员的要求越来越高，从长远看有利于税收征管的规范和发展，
但对税收执法人员的有些要求过高，甚至将本应由纳税人承担的义务和责任要求税务机关和税收执法人员来承担过失；将客观存在的复杂多变的经济环境中的风险要求税收执法人员具有经济学家们的战略眼光和侦探们的“火眼金睛”能够事前预计，明察秋毫；对日益隐蔽的税收违法行为要求税务机关完全掌握和控制其发生；各类管理制度和管理要求交叉重叠，制定频繁且一个要求比一个要求更完美，这些对于目前法制环境和征纳环境中从事基层税收管理工作的税务执法人员形成了极大的压力，自身为自己增加了税务执法的风险系数。

2、地方政府干预带来的风险。

一些地方政府为促进当地经济发展，加大招商引资力度，出台一些与现行税法规定相冲突的税收优惠政策。

在这些优惠政策和税法相冲突的时候，税务部门往往左右两难，而产生的执法风险却由税务部门独自承担。

3、纳税人偷逃税带来的风险。

随着企业生产经营方式的日新月异，纳税人偷逃税手段翻新、日趋隐蔽化，增加了税源监控、税务检查的难度，从而也增大了税收执法风险。

4、人情干扰执法带来的风险。

目前，法治理念还没有完全深入人心，部分纳税人在法与理、法与情等方面还存在模糊认识，说情送礼成为个别纳税人为了少缴税或逃避税务处罚惯用的手段。

少数意志不坚定的税务人员因而步入潭，这也是导致税收执法风险的一个重要成因。

（三）人员素质带来的风险
1、税收执法人员风险意识欠缺。

在税收执法过程中，大多数税务干部具有一定的风险防范意识，但少数税务干部对由于税收执法行为不当可能导致的风险和后果没有充分认识，对在执法过程中如何避免风险的发生缺乏有效认知，风险防范控制措施不力。

2、税收执法人员业务素质不高。

少数税务人员素质不高、业务能力不足，习惯于传统的工作思维和征管方式。

如税务执法人员对税法及相关法律理解上的偏差，以及制作税务执法文书不严谨、不规范，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等等，都是执法质量不高的表现。

如国务院法制办2010年5月4日《鹤壁市地税局浅析税
收执法风险的成因与化解》一文中报道：某市税务系统截至到2009年年底拥有注册税务师20人，注册会计师0人，律师1人，三师总人数仅占全市地税总人数（405人）的5%。

在对大型企业的执法中，在对新经济模式的管理中，税务人员没有十足的把握，面对企业从原料购进、库管、半成品加工、成品形成到销售一整套的成本、费用、利润、亏损、税金计算等方面不能查深查透，只是解决肤浅的税收问题，从而诱使税收执法风险的形成。

3、税收执法人员廉政意识不强。

有一些税务干部缺乏法制观念和廉政意识，在人情、金钱和物质利益的诱惑下，为了个人私利，执法权力商品化，吃、拿、卡、要、报，办“关系案”，收“人情税”，有的税务干部甚至在实地检查时，对发现的违法事实做“暗销”处理，有的对应当查补征收的税款不予查补征收或少征收，有的隐瞒案件情况、指使检查对象掩盖违法事实、帮助纳税人毁灭、伪造证据材料等等，徇私枉法形成税收执法风险。

三、降低税收执法风险的对策
税收执法风险客观地存在于税收执法过程的始终，只要税收执法行为后果未得到充分验证，就存在被状告的可能。

但是，税收执法风险又具有可控性的特点，税务机关可通过一定的方法和措施，有效地控制、防范和化解风险。

如何降低税收执法风险，加强自身保护，更有效地为社会提供法律服务，是我们今后长时期内都不应放松的课题。

笔者所学理论和工作实践，就税务机关和税务干部降低税收执法风险提出如下对策：
（一）完善税法体系，降低政策风险
税法纰漏产生的风险是最大的风险。

因此，完善税法体系，修正税法纰漏，是降低风险的治本之策。

一是协调完备税收立法。

协调完备的税收立法是依法治税之本，它不但决定税法的形式，也决定税法的本质，要实现依法治税，必须规范税收立法，建立符合国情的税收立法框架。

要以《立法法》为依据，研究我国现行的税收法律体系，并借鉴外国税收立法的有益经验，完善税收立法，建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序法并重的立法框架，解决税收实体法
法律级次低的问题。

二是修订现行法律法规。

《征管法》在对偷税处理时规定0.5倍以上5倍以下罚款，使得税务机关在处罚时自由裁量权太大，一定范围内会对税收执法的合理性、公正性造成影响，应适当修改。

三是健全税法公告制度。

改变过去层层下发红头文件执行政策的做法，对税收规范性文件采用法定方式进行公告，对国家税务总局制定的规范性文件的实施效果要不定期的进行评价，同时要运用各种媒体发布税法规定，为纳税人查阅税法创造便利条件。

（二）健全工作机制，规范执法行为
一是明确税收执法行使权限。

依据《征管法》和《行政处罚法》规定，健全税务执法系统的内部制度，按照税收征收、管理、检查、处罚、复议分离和制约的原则，进一步明确税收征管权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。

二是严格税收执法工作程序。

对税收管理的各个环节进一步细化，明确税收管理每一环节中执法人员的权力与义务，以及行使权力的方法、步骤、时限等，及时发现和修补执法过程中可能存在的漏洞。

同时，可以通过执法程序中“关键点”的控制来降低税收执法风险的发生，确保在工作量大的情况下，做到有的放矢，不出大错，达到事半功倍的效果。

三是建立税收执法互动机制。

在征、管、查相分离的基础上，畅通信息网络，实现良性互动，形成“及时发现问题，及时反馈问题，及时沟通信息，及时进行查处”的运转机制，确保各职能部门和税收管理员在税务执法工作中的程序化、规范化，降低因信息沟通不畅导致的执法风险。

四是健全税收执法考核机制。

上级主管部门对所属下级税务部门工作业绩的考核标准应多样化，既要有量的要求，也要有质的要求，要把税收计划管理与依法治税有机地结合起来。

同时适当弱化税收收入的考核，强化依法治税工作的考核，由以量为主的考核逐步转变为以质为主的考核，将税务部门从收入压力中解放出来。

（三）提高队伍素质，增强防范意识
一是提高税收执法人员的业务水平。

建立科学合理的调入、使用、培训、提拔、考核、监督、奖惩等一整套管理体系，并在日常工作中促进执法人员学习业务、钻研业务、提高工作水平，同时鼓励执法人
员报考注册税务师、注册会计师，将优秀人才充实到征管一线。

同时，健全税收执法人员的定期培训制度，加强税收执法人员对新现象新问题的把握和应对能力，使税务人员能够积极应对经济事项和税收政策的变化。

特别是要有针对性地对税收执法人员的不规范行为进行查漏补缺。

二是健全税收执法人员的职业道德标准。

在税务系统中开展“依法治税，精通业务，忠于职守，爱岗敬业，廉洁奉公，文明征收”为主要内容的税务职业道德教育，教育税务干部树立正确的权力观与价值观，构筑抵御不良侵蚀的思想防线，从根本上杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生，降低范税收执法风险。

三是增强税收执法人员的风险防范意识。

对税务干部进行法律教育，使其懂法、用法、遵守法，从思想上、观念上深刻理解税收行政执法风险，切实转变思想观念，自觉遵守职业道德和职业纪律，降低执法风险。

四是实行税收执法人员的定期交流制度。

对从事税收执法工作满三至五年的执法人员进行一次轮岗，具体的可以分为职期交流、地区交流和岗位交流，避免久任一职而产生的玩忽职守心理或久居一地而陷入“人情网”。

（四）推行执法责任，建立监督机制。

一是推行政务公开制度。

将税收工作的重大措施、热点问题及时公告给纳税人，做到凡查处的案件公开，凡审批过的事项公开，工作规程、纪律规范和监督途径公开，提高税收工作的透明度。

二是健全内部监督机制。

建立税收执法部门内部的监督体制，突出对税收执法工作中风险高发环节的专项监督，实施普通监督和专项监督相结合的监督体制。

同时健全各部门、岗位和个人之间的权力分配和相互监督制约机制，防止有些部门和岗位、个人权力过大，部门和个人之间权力责任的脱节。

三是健全内部奖励机制。

设立廉政基金，对较长期限内未发生执法责任追究的人员予以鼓励，起到事前激励杜绝风险的作用。

四是健全外部监督机制。

充分发掘外部监督的潜力，特别要发挥纳税人对税务机关执法行为的监督，以促进税收法制制度的完善，促进税务机关严格执法、文明执法、公正执法。

（五）讲究执法策略，构筑社会防线
一是自觉接受人大、政协的监督。

凡重大业务活动和重要案件查
处，坚持事先请示汇报，积极争取地方党委、政府和上级领导的重视、支持。

当地方党委、政府的行政命令与部门职能相冲突时，应做好解释、沟通、宣传、协调工作，必要时向上级或相关部门反映情况。

二是加强相关单位联系沟通。

加强与工商、银行、邮政等部门的沟通合作，及时将税收执法中与这些部门的协作情况进行通报，以促进这些部门协税护税的主动性、积极性的提高，进一步协助税务机关化解可能出现的执法风险；加强与司法机关的工作联系，建立经常性的工作联系机制，将行政处罚、移送案件、立案侦查、提请逮捕、审查批捕、立案监督等情况相互通报，对税务执法中遇到的困难和问题，共同研究，商议解决，多角度寻求地方支持和理解。

三是健全协税护税体系。

充分发挥中介机构和社会力量的作用，形成群众性协税护税体系，共同维护税收秩序，营造良好的税收环境，降低税务机关的执法风险。

第二篇：如何有效防范和降低税收执法风险(上报)
如何有效防范和降低税收执法风险
根据近几年税收执法检查的情况看，税务机关在依法行政和依法治税上取得了显著成效。

但是，随着依法行政、依法治税观念日益深入人心，征纳双方的权利和义务进一步得到明确，纳税人维权意识不断觉醒，税务机关及其执法人员面临的税收执法风险也同时增多。

税务工作成为一种高危职业，因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼的败诉、行政赔偿及滥用自由裁量权，贪污受贿，侵吞国家税款的案件时有发生。

如何有效防范和化解税收执法风险，已成为当前摆在税务机关及其工作人员面前的一个重要课题，也是加强党风廉政建设工作的一个重要环节。

一、税收执法风险行为
1、税收执法程序违法。

所谓行政程序，是指行政主体实施行政行为、行使行政权力过程中所遵循的步骤、顺序、方式及时限的总和。

税收执法程序违法的主要表现为：第一，省略步骤，颠倒顺序。

即将必须的法定步骤予以省略。

或者执法人员虽然履行了全部的执法步骤，但不按各步骤先后顺序履行则构成颠倒顺序的程序违法。

第二，改变方式。

例如，《税收征管法》规定采取简易保全措施的手段仅限于扣
押，如果执法人员采取了查封或者冻结的手段，就构成了改变方式的程序违法。

第三，超过时限，即未按法定的时限行使税收执法权。

2、税收执法超越职权。

在行政执法中，超越职权是指行政执法主体及其工作人员的具体行政行为，超越了法律、法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。

结合税务实践，税务机关超越职权的共8页
第1页主要表现形式有以下几种：一是主体越权。

又分为两种情况：级别越权和业务越权。

二是管辖越权。

三是职能越位。

四是无委托执法。

3、税收执法侵权。

基于现代法治理念，现行税收征管法律的一个重要特征就是规范税收征收行为，保障纳税人的合法权益。

笔者认为，近年来税务机关在保护纳税人权益方面做了大量工作，也取得了一定成效，但还不同程度地存在以下税收执法侵权行为：一是对纳税人的参与权、知情权缺乏充分尊重。

此外，税务机关解答纳税人的咨询还欠缺及时准确。

二是回避权未能得到很好的落实。

三是侵犯纳税人的信赖利益保护权。

具体表现在：对纳税人的同一行为，主管税务机关和稽查部门往往意见不一，相互矛盾，使纳税人无所适从；对于下级税务机关的执法行为，上级税务机关在检查工作时，往往以纠正错误为名进行“秋后算账”，让纳税人感到税务机关出尔反尔，这既损害了纳税人的信赖利益，又影响了税务机关的诚信执法形象。

4、税收执法依据错误。

一是违背合法行政原则要求，在税收执法中，不依据法律、法规和规章的有关规定，只依据规范性文件的有关规定，由于规范性文件对人民法院不具有法律上的约束力，因而在行政诉讼中税务机关存在败诉的风险。

二是法律适用错误。

本应引用A 法的有关规定，但却错误地引用了B法的有关规定。

三是条款引用“张冠李戴”。

有的税收执法人员，不懂得如何正确识别法律的条、款、项，导致具体法律条文引用错误。

本应属于“项”的规定，却错误地作为“款”予以引用。

四是忽视法律的立、改、废。

在税收执法中，引用了过时的、已被废止、撤销或尚未生效的法律、法规和规章，而未引用现行有效的法律、法规和规章。

五。