第五章财政支出规模与结构分析
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总体判断，财政收入增速下滑，财政支出刚性不减，收支平衡矛盾凸 显，是当前财政收支形势的重要特征。
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120000
1978-2011财政收支变化(亿元)
100000
MAUQ
80000
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0
1978 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
- 16 -
MAUQ
由此可见，按照皮科克与威斯曼的梯度渐进增长理论，造成公共支出增 长的因素可归结为两种：
内在因素和外在因素 内在因素：在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增加， 政府所征得的税收收入必然呈不断增长的趋势，它使政府公共支出上升并 与其成线性关系。 外在因素：在社会发展过程中出现的动荡与危机，它使公共支出与公共收 入在更高水平上保持一种相互增长。这一因素被认为是导致公共支出增长 超过国内生产总值增长速度的主要原因。
同经济”，并据此提出了新的国家职能观，认为
国家的职能应有发展文化教育和增进社会福利的
职能，国家应为“社会国家”。
5
MAUQ
瓦格纳 (Adolf Wagner)在19世纪80年代对西方工业化国家的工业化进程进行考察后认为： 一国政府的支出与其经济增长之间，即政府职能的扩大与国家收入增长之间，是存在着 一种函数关系的。
高
投入比较低（主要满足 人们的吃、穿等基本生 活需要）
低
投入比较低（以确保人 们的最低生活水平为目 标）
低
↓
↑
随人们的需求层次提高而大幅增加（政府要为个人提 供配套设施与管理，如公园、治安等；教育、卫生、 福利等方面财政支出增加）
↑
转移支出会大大增加（贫富差距扩大，用于社会保障 和收入再分配的财政支出增加）
12.8
14.7
17.2 18.3 18.1 17.8 18.3 18.6 18.7 16
19.9
MAUQ
22.4 22.4 23.1Βιβλιοθήκη - 29 -财政支出的规模分析
五、 保证财政支出 适度增长,发 挥财政的保障
作用
保证财政支出适度增长的政策措施如下: 一是大力支持供给侧结构性改革。 二是有效使用以前年度的结转资金。 三是加快预算管理制度改革。 四是创新财政投入方式,大力推广运用PPP模式。 五是发挥好各类财政性投资基金的作用。 六是积极推进政府购买服务。 七是置换地方政府到期存量债务,降低利息负担,缓 解当期偿债压力,为地方腾出资金用于重点项目建 设创造条件。 八是推进和加强预算绩效管理,注重财政支出的使
1998年实行的积极财政政策（扩张性财政政策），增加了政府用于 基础设施投资等方面的支出，使财政支出有较大的增长。近几年来， 中国财政收入连年高速增长，税收自1998年以来每年都大规模增收。 相应地，财政支出也随之增加。
26
财政支出的规模分析
新常态阶段
经济发展面临较大下行压力，GDP增长率开始下滑，进入中高速发展 常态，公共财政支出增长率也随之下滑，由2011年的21.6%下滑到 2015年的8.4%，但公共财政支出占GDP的比重有所上升，2014年曾 达23.6%。
第五章
财政支出规模与结构分析
第一节 财政支出的规模分析1、反映财政活动规模的两个指标：
财政收入占GDP（或GNP）的比重
财政支出占GDP（或GNP）的比重
一、 反映财政支出 规模及其变化
的指标
2、反映财政支出规模及其变化的指标
（1）财政支出增长率: G(%) G Gn Gn1
G n 1
G n 1
基本观点：从长期来看，公共支出的增长不是直线型的，而是呈现出一 种阶梯型增长的特点。只要突破某一“临界点”，支出便会跃上一个新 的高度。其模型如下页图所示。
- 12 -
财政支出的规模分析
皮科克和威斯曼的替代－规模效应理论
（也称之为梯度渐进梯度理论）
财 政 支 出 /GDP
财政总支出
民用财政支出
国防支出
（三）政治决策程序
政治决策影响市场与政府边界 公共选择理论——科学民主决策机制
MAUQ
- 24 -
财政支出的规模分析
四、 我国财政支出 规模发展变化
的特殊性
经济转型时期 新常态阶段
25
财政支出的规模分析
经济转型时期
从1979-2004年，中国财政支出绝对额，除了1980年代头几年，基 本上是一直增长的，但中国财政支出占GDP的比重从1979年开始， 经历了一个迅速下滑的过程，1995和1996年甚至降到了11.7%。这 一趋势从1997年开始得到扭转，此后该比重才逐步上升，到本世纪 才重新超过了20％。
经济发达国家的经济发展实践证明瓦格纳法则符合财政支出占GDP比重的发展变化的一 般趋势。
- 10 -
70
60 50
40 30
20 10
0
日本 美国 英国 法国 瑞典
主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势
1880 11 8 10 15 6
1929 19 10 24 19 8
1960 18 28 32 35 31
1985 33 37 48 52 65
- 11 -
MAUQ
MAUQ
二、皮科克与威斯曼的“梯度渐进增长理论” —— 替代－规模效应理论
经济学家皮科克(Alan T. Peacock)和威斯曼(Jack Wiseman)在1961年出版的 《联合王国公共支出的增长》书中，对英国1890-1955年间政府支出增长 进行了研究，提出了公共支出的“梯度渐进增长”论，以说明政府支出 的增长趋势和“时期模型”。
- 15 -
MAUQ
当战争或其他社会动乱结束后，公共支出也不会像想象的那样降到原来 的水平，而是会在一个较高的水平上保持逐步增长。
皮考克与怀斯曼用“审视效应”(inspection effect，或译：意识效应)对此 作了解释: 一方面，由于战乱后的还债、抚恤、重建等政府支出不可能靠原有水平的 税收来支付； 另一方面，由于经过危机后公众对社会问题有了较深刻的审视与认识，愿 意接受较高税收水平以支持政府实现其职能。这样，公共支出的增长就实 现了又一个大的跳跃。
8
公共财政支出的规模分析
瓦格纳法则
瓦格纳的研究成果(财政支
出扩张论)被后人称为“瓦格纳
法则(Wagner’s Law)”，可表
财政 支出
述为： 随着人均收入的提高，财政
占 GDP 的比
G3
支出占GDP的比重也相应随 重 G2 之提高。
G1
0
Y2
Y3
人均GDP
9
MAUQ
瓦格纳这一“政府活动扩张法则” 的提出，是开创性成果，它已成为公共支出增长最 为经典的分析，后来发展的有关公共支出增长的理论几乎都是基于对此的验证与补充。
7
财政支出的规模分析
瓦格纳法则
此外，瓦格纳把教育、娱乐、 文化、保健与福利等方面的政 府支出水平归因于需求的收入 弹性，当人均收入增加时，财 政支出中用于这些方面的支出
财政
支出
占 GDP
G3
的比
重 G2
会快于GDP的增长，即随着经
G1
济中人均收入的增长，财政支 出的相对规模也增长了。
0
Y2
Y3
人均GDP
30
用绩效。
第二节 财政支出结构分析
• 一、关于财政支出结构发展变化的学说 • 二、我国财政支出结构变化与优化财政支出结构的思路
MAUQ
- 31 -
• 财政支出结构指按不同的标准分类，各项财政支出占总支出的比重，也称财 政支出构成。
• 财政支出结构表明在现有财政支出规模的前提下财政资源的分布，以及财政 正在履行的重点职能及变化趋势。
财政收入 财政支出
- 28 -
35
30.8
30
27
25
20
15
10
5
0
1978-2011财政支出占GDP比重(％)
22.2
16.5 15.6
13.9
13.1
12 11.2 11.1 11.7
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
MAUQ
- 32 -
财政支出结构分析
一、 关于财政支出 结构发展变化
的学说
1、经济发展阶段论 2、内生增长理论
33
财政支出结构分析
经济发展阶段论
美国著名的财政学家马斯格雷夫和罗斯托 用经济发展的阶段论来解释财政支出的增 长原因，将财政支出划分为投资支出、消 费支出和转移支出分别予以考察，具体地 探讨了财政支出的增长在经济发展不同阶 段的不同特点。
战前
战时
战后
时间
13
MAUQ
该理论的分析基于以下假设：
政府总愿意多支出，以提供更多的公共产品；而公民在拥有和享受公共产品效益的同时，却对于多 缴税款心存抗拒。公民“可容忍的税收水平”是政府公共支出的约束条件。
基于以上假设，在社会正常发展时期，随着经济的繁荣和收入水平的上 升，税收收入在税率不变(可容忍的税收水平不变)的情况下也将增长。于 是公共支出的上升会与国内生产总值的上升成线性关系，即国内生产总 值上升→收入上升→税收上升→公共支出上升。
- 14 -
MAUQ
社会进入动荡时期(如战争、饥荒或其他社会灾难)，常规将打破，随之而 来的是政府公共支出跳跃性的急剧增长。
皮科克与威斯曼把这一增长归功于“替代效应”的作用(displacement effect)： 政府为了应急不得不扩大开支、提高税率，而公众面临社会危机时在心理 上会接受一个更高的“可容忍的税收水平”，从而使新的税收水平替代原 来的税收水平，公共支出替代私人支出。
瓦格纳认为，政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会经济发展的一个 客观规律。
-6-
公共财政支出的规模分析
瓦格纳法则
导致财政支出增长的因素 ①政治因素: →扩大的市场与市场主体间的关系 日趋复杂→要求建立有关的司法和行政制度 → 国家职能扩展→财政支出扩大
阿道夫•瓦格纳
②经济因素:工业化→城市化→城市化和人口密 集问题→外溢性→必须政府解决财政支出增长
（2）财政支出增长弹性系数：
Eg
G(%) GDP(%)
（3）财政支出增长边际倾向: MGP G
GDP
2
财政支出的规模分析
主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势
3
财政支出的规模分析
二、 关于财政支出 规模增长变化
的学说
1、瓦格纳法则
2、 皮科克和威斯曼的
替代－规模效应理论
4
财政支出的规模分析 阿道夫•瓦格纳
3.社会性因素
人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素，都会在很大程度上影响财政支出 规模。
MAUQ
- 22 -
（二）影响财政支出规模的微观因素
财政支出效益微观影响因素
类别间支出结构效益 部门间支出结构效益 部门支出效益 单位支出效益 项目支出效益
MAUQ
- 23 -
↑
35
财政支出结构分析
内生增长理论
1、宏观因素 2、微观因素
经济性因素 政治性因素 社会性因素
3、政治决策程序
20
（一）影响财政支出规模的宏观因素
1.经济性因素
主要指经济发展的水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策等。
MAUQ
- 21 -
2.政治性因素
对财政支出规模的影响主要体现在三个方面： 一是政局稳定状况； 二是政体结构和行政效率； 三是政府干预政策。
罗斯托(W.W.Rostow)
34
财政支出结构分析
项目
时期
初级阶段
中级阶段
成熟阶段
购 买
投资性 支出
性
支
出 消费性
支出
转移性支出
应有较大投入（用于基 增长减缓，投入下降 础设施和建设，在社会 （市场逐步完善，私 总投资中发挥主导地位） 人投资增加）
投资增长回升（主要用来解 决市场失灵，在社会总投资 中发挥补充作用）
- 17 -
MAUQ
美国联邦与地方政府开支占 GDP比重 1929-2009
- 18 -
财政支出的规模分析 经济发达国家自18世纪末到如今100多年经济发展的实践，证明了瓦格纳
以及皮科克和威斯曼等人的论述符合财政支出占GDP比重的发展变化的一般趋 势。
19
财政支出的规模分析
三、 影响财政支出
规模的因素
（一）瓦格纳法则
阿道夫·瓦格纳（1835～1917）是社会政策学派
财政学的集大成者和资产阶级近代财政学的创造
者。代表作有《政治经济学教程》（1876年）、
《财政学》（1877～1901年）。瓦格纳把社会
经济组织分为“个人的经济组织”、“共同的经
济组织”和“慈善的经济组织”三种。财政是
“共同的经济组织中由权利共同体构成的强制共
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1978-2011财政收支变化(亿元)
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1978 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
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由此可见，按照皮科克与威斯曼的梯度渐进增长理论，造成公共支出增 长的因素可归结为两种：
内在因素和外在因素 内在因素：在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增加， 政府所征得的税收收入必然呈不断增长的趋势，它使政府公共支出上升并 与其成线性关系。 外在因素：在社会发展过程中出现的动荡与危机，它使公共支出与公共收 入在更高水平上保持一种相互增长。这一因素被认为是导致公共支出增长 超过国内生产总值增长速度的主要原因。
同经济”，并据此提出了新的国家职能观，认为
国家的职能应有发展文化教育和增进社会福利的
职能，国家应为“社会国家”。
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MAUQ
瓦格纳 (Adolf Wagner)在19世纪80年代对西方工业化国家的工业化进程进行考察后认为： 一国政府的支出与其经济增长之间，即政府职能的扩大与国家收入增长之间，是存在着 一种函数关系的。
高
投入比较低（主要满足 人们的吃、穿等基本生 活需要）
低
投入比较低（以确保人 们的最低生活水平为目 标）
低
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随人们的需求层次提高而大幅增加（政府要为个人提 供配套设施与管理，如公园、治安等；教育、卫生、 福利等方面财政支出增加）
↑
转移支出会大大增加（贫富差距扩大，用于社会保障 和收入再分配的财政支出增加）
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17.2 18.3 18.1 17.8 18.3 18.6 18.7 16
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22.4 22.4 23.1Βιβλιοθήκη - 29 -财政支出的规模分析
五、 保证财政支出 适度增长,发 挥财政的保障
作用
保证财政支出适度增长的政策措施如下: 一是大力支持供给侧结构性改革。 二是有效使用以前年度的结转资金。 三是加快预算管理制度改革。 四是创新财政投入方式,大力推广运用PPP模式。 五是发挥好各类财政性投资基金的作用。 六是积极推进政府购买服务。 七是置换地方政府到期存量债务,降低利息负担,缓 解当期偿债压力,为地方腾出资金用于重点项目建 设创造条件。 八是推进和加强预算绩效管理,注重财政支出的使
1998年实行的积极财政政策（扩张性财政政策），增加了政府用于 基础设施投资等方面的支出，使财政支出有较大的增长。近几年来， 中国财政收入连年高速增长，税收自1998年以来每年都大规模增收。 相应地，财政支出也随之增加。
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财政支出的规模分析
新常态阶段
经济发展面临较大下行压力，GDP增长率开始下滑，进入中高速发展 常态，公共财政支出增长率也随之下滑，由2011年的21.6%下滑到 2015年的8.4%，但公共财政支出占GDP的比重有所上升，2014年曾 达23.6%。
第五章
财政支出规模与结构分析
第一节 财政支出的规模分析1、反映财政活动规模的两个指标：
财政收入占GDP（或GNP）的比重
财政支出占GDP（或GNP）的比重
一、 反映财政支出 规模及其变化
的指标
2、反映财政支出规模及其变化的指标
（1）财政支出增长率: G(%) G Gn Gn1
G n 1
G n 1
基本观点：从长期来看，公共支出的增长不是直线型的，而是呈现出一 种阶梯型增长的特点。只要突破某一“临界点”，支出便会跃上一个新 的高度。其模型如下页图所示。
- 12 -
财政支出的规模分析
皮科克和威斯曼的替代－规模效应理论
（也称之为梯度渐进梯度理论）
财 政 支 出 /GDP
财政总支出
民用财政支出
国防支出
（三）政治决策程序
政治决策影响市场与政府边界 公共选择理论——科学民主决策机制
MAUQ
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财政支出的规模分析
四、 我国财政支出 规模发展变化
的特殊性
经济转型时期 新常态阶段
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财政支出的规模分析
经济转型时期
从1979-2004年，中国财政支出绝对额，除了1980年代头几年，基 本上是一直增长的，但中国财政支出占GDP的比重从1979年开始， 经历了一个迅速下滑的过程，1995和1996年甚至降到了11.7%。这 一趋势从1997年开始得到扭转，此后该比重才逐步上升，到本世纪 才重新超过了20％。
经济发达国家的经济发展实践证明瓦格纳法则符合财政支出占GDP比重的发展变化的一 般趋势。
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日本 美国 英国 法国 瑞典
主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势
1880 11 8 10 15 6
1929 19 10 24 19 8
1960 18 28 32 35 31
1985 33 37 48 52 65
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二、皮科克与威斯曼的“梯度渐进增长理论” —— 替代－规模效应理论
经济学家皮科克(Alan T. Peacock)和威斯曼(Jack Wiseman)在1961年出版的 《联合王国公共支出的增长》书中，对英国1890-1955年间政府支出增长 进行了研究，提出了公共支出的“梯度渐进增长”论，以说明政府支出 的增长趋势和“时期模型”。
- 15 -
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当战争或其他社会动乱结束后，公共支出也不会像想象的那样降到原来 的水平，而是会在一个较高的水平上保持逐步增长。
皮考克与怀斯曼用“审视效应”(inspection effect，或译：意识效应)对此 作了解释: 一方面，由于战乱后的还债、抚恤、重建等政府支出不可能靠原有水平的 税收来支付； 另一方面，由于经过危机后公众对社会问题有了较深刻的审视与认识，愿 意接受较高税收水平以支持政府实现其职能。这样，公共支出的增长就实 现了又一个大的跳跃。
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公共财政支出的规模分析
瓦格纳法则
瓦格纳的研究成果(财政支
出扩张论)被后人称为“瓦格纳
法则(Wagner’s Law)”，可表
财政 支出
述为： 随着人均收入的提高，财政
占 GDP 的比
G3
支出占GDP的比重也相应随 重 G2 之提高。
G1
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人均GDP
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瓦格纳这一“政府活动扩张法则” 的提出，是开创性成果，它已成为公共支出增长最 为经典的分析，后来发展的有关公共支出增长的理论几乎都是基于对此的验证与补充。
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财政支出的规模分析
瓦格纳法则
此外，瓦格纳把教育、娱乐、 文化、保健与福利等方面的政 府支出水平归因于需求的收入 弹性，当人均收入增加时，财 政支出中用于这些方面的支出
财政
支出
占 GDP
G3
的比
重 G2
会快于GDP的增长，即随着经
G1
济中人均收入的增长，财政支 出的相对规模也增长了。
0
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人均GDP
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用绩效。
第二节 财政支出结构分析
• 一、关于财政支出结构发展变化的学说 • 二、我国财政支出结构变化与优化财政支出结构的思路
MAUQ
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• 财政支出结构指按不同的标准分类，各项财政支出占总支出的比重，也称财 政支出构成。
• 财政支出结构表明在现有财政支出规模的前提下财政资源的分布，以及财政 正在履行的重点职能及变化趋势。
财政收入 财政支出
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30.8
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1978-2011财政支出占GDP比重(％)
22.2
16.5 15.6
13.9
13.1
12 11.2 11.1 11.7
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
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财政支出结构分析
一、 关于财政支出 结构发展变化
的学说
1、经济发展阶段论 2、内生增长理论
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财政支出结构分析
经济发展阶段论
美国著名的财政学家马斯格雷夫和罗斯托 用经济发展的阶段论来解释财政支出的增 长原因，将财政支出划分为投资支出、消 费支出和转移支出分别予以考察，具体地 探讨了财政支出的增长在经济发展不同阶 段的不同特点。
战前
战时
战后
时间
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该理论的分析基于以下假设：
政府总愿意多支出，以提供更多的公共产品；而公民在拥有和享受公共产品效益的同时，却对于多 缴税款心存抗拒。公民“可容忍的税收水平”是政府公共支出的约束条件。
基于以上假设，在社会正常发展时期，随着经济的繁荣和收入水平的上 升，税收收入在税率不变(可容忍的税收水平不变)的情况下也将增长。于 是公共支出的上升会与国内生产总值的上升成线性关系，即国内生产总 值上升→收入上升→税收上升→公共支出上升。
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社会进入动荡时期(如战争、饥荒或其他社会灾难)，常规将打破，随之而 来的是政府公共支出跳跃性的急剧增长。
皮科克与威斯曼把这一增长归功于“替代效应”的作用(displacement effect)： 政府为了应急不得不扩大开支、提高税率，而公众面临社会危机时在心理 上会接受一个更高的“可容忍的税收水平”，从而使新的税收水平替代原 来的税收水平，公共支出替代私人支出。
瓦格纳认为，政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会经济发展的一个 客观规律。
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公共财政支出的规模分析
瓦格纳法则
导致财政支出增长的因素 ①政治因素: →扩大的市场与市场主体间的关系 日趋复杂→要求建立有关的司法和行政制度 → 国家职能扩展→财政支出扩大
阿道夫•瓦格纳
②经济因素:工业化→城市化→城市化和人口密 集问题→外溢性→必须政府解决财政支出增长
（2）财政支出增长弹性系数：
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G(%) GDP(%)
（3）财政支出增长边际倾向: MGP G
GDP
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财政支出的规模分析
主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势
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财政支出的规模分析
二、 关于财政支出 规模增长变化
的学说
1、瓦格纳法则
2、 皮科克和威斯曼的
替代－规模效应理论
4
财政支出的规模分析 阿道夫•瓦格纳
3.社会性因素
人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素，都会在很大程度上影响财政支出 规模。
MAUQ
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（二）影响财政支出规模的微观因素
财政支出效益微观影响因素
类别间支出结构效益 部门间支出结构效益 部门支出效益 单位支出效益 项目支出效益
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财政支出结构分析
内生增长理论
1、宏观因素 2、微观因素
经济性因素 政治性因素 社会性因素
3、政治决策程序
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（一）影响财政支出规模的宏观因素
1.经济性因素
主要指经济发展的水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策等。
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2.政治性因素
对财政支出规模的影响主要体现在三个方面： 一是政局稳定状况； 二是政体结构和行政效率； 三是政府干预政策。
罗斯托(W.W.Rostow)
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财政支出结构分析
项目
时期
初级阶段
中级阶段
成熟阶段
购 买
投资性 支出
性
支
出 消费性
支出
转移性支出
应有较大投入（用于基 增长减缓，投入下降 础设施和建设，在社会 （市场逐步完善，私 总投资中发挥主导地位） 人投资增加）
投资增长回升（主要用来解 决市场失灵，在社会总投资 中发挥补充作用）
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美国联邦与地方政府开支占 GDP比重 1929-2009
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财政支出的规模分析 经济发达国家自18世纪末到如今100多年经济发展的实践，证明了瓦格纳
以及皮科克和威斯曼等人的论述符合财政支出占GDP比重的发展变化的一般趋 势。
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财政支出的规模分析
三、 影响财政支出
规模的因素
（一）瓦格纳法则
阿道夫·瓦格纳（1835～1917）是社会政策学派
财政学的集大成者和资产阶级近代财政学的创造
者。代表作有《政治经济学教程》（1876年）、
《财政学》（1877～1901年）。瓦格纳把社会
经济组织分为“个人的经济组织”、“共同的经
济组织”和“慈善的经济组织”三种。财政是
“共同的经济组织中由权利共同体构成的强制共