城市供水行业BOT投资方式的应用浅探

摘要：本文对供水企业如何应用BOT模式的实践进行了探讨，对已经加入WTO的中国供水企业很有参考价值。

〔编者按〕
关键词：城市供水、BOT、WTO
前言
随着改革开放的不断深入，我国经济步入一个快速健康发展的时期，而引进国外资金对于促进中国国民经济的发展，起着强劲的推动作用。

为适应经济金融全球化和我国国民经济发展的需要，我国的投融资体制已进行了一系列的改革，利用外资的环境和方式发生了一些新的变化，多元化的投资格局正在形成。

特别是随着我国加入ＷＴＯ的临近，我国在利用外资方面面临着更多的挑战与机遇。

我国以往主要采用外商直接投资、国际金融机构与外国官方贷款和在国际市场上发行债券等方式，这些方式无疑对我国经济发展起到了重要的作用，但是国家的债务不断增加，利率、汇率风险加大。

因此积极寻找不引起债务负担的融资方式，为人们广泛关注。

ＢＯＴ作为一种无追索权的资金供应方式，显示出了其优越性，作为一种全新的投资方式，它不仅可以带来建设资金，而且可以带来管理技术。

但是ＢＯＴ是一项比较复杂的融资技术，它涉及商业、技术、法律、财务等许多方面，特别是法律保障体系的建立，不是一个随意可以从一个国家移植到另一个国家的投资方式。

如要成功应用，必须对其进行深入分析与研究，而我国目前关于此方面的研究尚处于起步阶段，国家关于这种投资方式的法律和规定还有待于进一步完善。

由于我国现行政策方面的原因，尽管采用典型ＢＯＴ方式进行基础设施建设的项目不多，但是这种方式的变体，以城市供水项目为例，多以合作公司的形式出现，其中不乏一些项目流于失败。

本文试图通过以下几个方面：
ＢＯＴ的实质与内涵
ＢＯＴ投资方式的功能与使用条件
ＢＯＴ投资方式的运作过程和机制
ＢＯＴ投资方式的海内外应用经验与教训
ＢＯＴ投资方式的风险分析与防范
ＢＯＴ投资方式的法律体系
对ＢＯＴ投资方式进行分析与总结，特别是在对城市供水行业的应用研究中，将ＢＯＴ投资的原则和方式、项目的所有权与经营权、使用与转让期限、投资者与代表政府的企业之间的责权利等融入到其变体形式的合同安排中。

第一章概论
１．１BOT投资方式的起源与背景
公共特许权或特许权融资BOT是Build（建设）、Operate（经营）、Transfer（转让）三个英文单词第一个字母的缩写，代表着一个完整的项目融资的概念。

２０世纪８０年代初期到中期，是项目融资发展的低潮时期。

在这一阶段，虽然有大量的资本密集型项目，特别是发展中国家的基础建设项目在竭力寻找资金，但是，由于世界性的经济衰退和第三世界债务危机所造成的影响还远没有从人们的心中消除，所以如何增强项目抗政治风险、金融风险、债务风险的能力，如何提高项目的投资收益和经营管理水平，成为银行、项目投资者、项目所在国政府在安排融资时所必须面对和解决的问题。

BOT模式就是在这样一个背景下发展起来的一种用于公共基础设施建设的项目融资形式。

这种模式的基本思路是，由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在一定的期限内经营项目获得商业利润，最后根据协议将项目转让给相应的政府机构。

BOT模式一出现，就引起了国际金融界的广泛重视，被认为是代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构。

BOT方式最早运用于美国。

在１９世纪，美国就首先以这种方式修建桥梁、电站、运河，进入上个世纪８０年代以来，拉美的智利、阿根廷、墨西哥和亚洲的菲律宾、马来西亚、
巴基斯坦等一些国家纷纷采用这种方式。

希腊的雅典新机场、以色列卡迈尔隧道、葡萄牙塔古斯大桥、英国利物浦轻型铁路、越南河内机场国际候机楼等工程都是运用BOT投资方式建立的。

另一说法，BOT方式是２０世纪８０年代由已故土耳其总理奥扎尔在土耳其国家私营计划的框架工程中首创后，很快被世界各国所认同并广泛使用的。

１．２BOT投资方式对我国基础设施建设的意义
长期的计划经济体制使我国投资的体制在基础设施建设方面存在着种种弊端，其结果造成了我国基础设施建设长期落后。

１９７８年改革开放以来，虽然我国的基础设施建设发展很快，投资体制也有所改善，但资金缺乏、投资效益低造成的基础设施不足的局面仍未从根本上扭转，基础设施不足已成为制约我国经济增长的瓶颈。

"九五"时期和到２０１０年，是我国经济发展的关键时期。

在此期间，我们要全面完成现代化建设的第二步战略目标，并向第三步战略目标靠近，要完成如此宏大的经济发展目标，基础设施建设就必须有相应的发展。

因此，在新时期必须改革基础设施建设的方式，加快基础设施的建设步伐。

中国基础设施建设之所以落后，其原因一方面在于资金的长期不足，另一更重要的方面在于中国基础设施产品定价扭曲和营运的非市场化。

BOT投资方式对解决这一顽症，建立良性循环的基础设施建设运行机制，吸引国际资本进入基础设施领域，加速基础设施建设速度，已被其他发展中国家的实践所证明具有良好的效果。

因此，积极采用BOT投资方式，借鉴国外成功经验，将对我国利用外资进行基础设施建设有着重要的意义。

第二章BOT投资方式的定义
2 . 1 BOT投资方式的内涵
BOT作为一种独具特色的投资方式，正在许多方面显示其特有的吸引力。

不仅政府相关机构投入了大量人力物力进行研究，并制定有关的政策法规，而且社会上愈来愈多的人士也对此表现出很大的兴趣和热情，期望能对BOT有更多的了解。

许多地方政府也在积极探讨采用BOT的形式和途径，期待采用这种投资方式，加快基础设施建设的步伐，促进本地经济不断跃上新台阶。

许多国家已经承认私人或外商在经济建设中的重要功能，承认他们对公众福利的贡献。

同时，私人承建商比政府更懂商业经营，更能降低成本，提高效率。

政府让私人参与项目投资运作，一般通过以下三种方式：１、转让管理权；２、转让资产权；３、转让特许权。

转让管理权是较有限的民营化，在这种方式中，政府仍拥有传统的所有权，仅让私人参与管理，像废物收集服务和机场服务就是一种管理责任的转让，着重于降低服务成本。

转让资产则与此相反，是一种完全的民营化，私人企业向政府支付现金并获得国家资产进行经营，例如英国国家电力和电讯系统的民营化。

在转让管理权和转让资产权之间的则是转让特许权，这是一种妥协化的民营化，以政府的某种权力转让某些服务，通常是建设或运作某项特殊设施，这就是所谓的BOT，它有时被称为"公共工程特许权"。

典型的BOT涵义是，政府同私营部门的项目公司签订合同，由该项目公司筹资设计并承建一个具体项目，并在双方协定的一段时期内，由该项目公司通过经营该项目，偿还项目债务并回收投资，获得收益。

协议期满后，项目产权无偿转让给所在国政府。

从BOT的基本内涵可以看出, BOT的一个显著特征就是"权钱交易"：政府赋予私营单位对某一个项目的特许权，由其全权负责建设和经营，政府无需花钱，只需通过转让特许权，即可获得一些重大项目的建成并产生极大的社会效益，特许期满后还可收回项目。

当然，私营单位也因为拥有一定时期的特许权而获得极大的投资机会，并相应赚取了利润。

所以BOT 方式能使多方获利，具有较好的投资效果。

2.2 BOT投资方式的类型
根据世界银行《１９９９年世界发展报告》的定义，通常所说BOT实际上至少包括以下三种具体的建设方式：
１、BOT(build-operate---transfer)即建设――经营――转让
政府将一个新项目的特许权给予某些公司时，通常采取这种方式。

具体是私人合伙人或某国际财团自己融资，建设某项基础设施，并在一段时期内经营该设施，在收回该投资和规定的利润后，将经营权转让给政府部门或其他公共机构。

２、BOOT(build---own---operate---transfer)即建设――拥有――经营――转让这种方式是私人合伙人或某国际财团融资建设基础设施项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行经营，期满后将所有权和经营权交给政府。

BOOT与BOT的区别主要有二：一是所有权的区别。

BOT方式，项目建成后，私人只拥有所建成项目的经营权。

但BOOT方式，在项目建成之后，在规定的期限内既有经营权，又有所有权。

二是时间上的差别。

采取BOT方式，从项目建成到移交给政府这一段时间一般比采取BOOT方式短一些。

３、BOO(build-own--operate)即建设――拥有――经营
这种方式是承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营某项基础设施，但是并不将此基础设施移交给公共部门。

以上三种方式一般统称为BOT方式。

但由于项目的地点、时间、外部条件、政府的要求及有关的规定不同，因此，具体项目有可能有更多的不同的名称：
BRT(build-rent---operate)即建设――租赁――转让
DBOT(design---build-operate---transfer)即设计――建设――经营――转让
BOOST(build-own-operate---subsidize---transfer)即建设――拥有――经营――补助――转让BOD(build-operate--deliver)即建设――经营――转让
DBOM(design-build-operate--maintain)即设计――建设――经营――维护
FBOOT(fund-build-own-operate---transfer)即筹资――建设――拥有――经营――转让。

这些变化形式说明，虽然BOT项目有共同的特征，但其具体形式没有一个固定的模式。

一般来说，BOT方式包括６大因素：项目所在国政府，它是项目的授权者和最终所有者，由专门的机构具体负责；项目公司，它是项目的具体建造单位；当地合伙人，即项目公司在项目所在国或所在地找的合作伙伴；可靠的收益来源，即项目的经济效益；筹资；向项目所在国政府转让所有权。

第三章BOT投资活动的过程和运作机制
３．１BOT的功能和条件
BOT是一种集融资、建设、经营和转让为一体的多功能投资方式，具体表现为：
１、融资功能。

BOT系列项目的投资主体是私营公司项目主体，由私营公司及财团进行融资承包建设项目，这种功能不仅可以解决发展中国家资金短缺的问题，更重要的是可使发展中国家摆脱债务危机的困扰，是项目风险分散或转移。

从融资方式看有汇集自有资金、银行贷款、出口信贷、银团联合贷款以及与有经济实力的外国公司合作承包等。

２、建设功能。

BOT系列方式建设功能是采取国际投标方式实现的，是通过多投资完成的。

因此，BOT建设项目是一项系统工程。

在这个大系统中，既有项目主体、咨询设计、工程施工，还有经营等组织系统，因此BOT系列投资方式与国际工程承包方式密切相连。

３、经营功能。

BOT系列的经营功能显示了国际工程承包"前伸后延"的发展趋势。

项目合同前伸到投资方案和可行性研究等阶段，后延到指导投产和运营阶段，这种经营功能是通过东道国政府给予投资项目的特许权实现的。

而项目经营管理方式涉及到投资合作方式、投资回收方式以及风险分担问题。

因此BOT系列的经营又与国际技术贸易、补偿贸易、租赁贸易等相互结合。

４、转让功能。

投资者在政府允许的期限内，通过运营收回投资、运营与维修费用、服务费、租金及一定利润的特许权之后，转让给东道国政府。

其转让的条件是随着投资合作方式和转让内容的不同而不同，转让涉及到技术转让、股权转让、经营权转让和项目移交等多种转让合同。

一个BOT项目要能够顺利进行，必须具备以下两个条件：
特许必须是独立的经济单位并能独自产生现金流；
许必须能在运作中与其他单位分割开来。

当特许应用于价值链的一个独立阶段时，以发电设施为例，它必须建立于一系列输入供给（如原油）和发送（输电到网上）的协定之上，没有这些第一条件的协定，第二个条件也就无法达到。

从这两个条件及其以上特殊功能来看，能源、交通等大型基建项目最适合于BOT，并非所有项目都能应用BOT。

３、２BOT的成员组成及相互关系
１、项目的最终所有者（项目发起人）。

项目发起人是项目所在国政府、政府机构或政府指定的公司。

采用BOT融资结构对项目所在国政府来说，主要有以下几点考虑：第一，可以减少项目建设的初始投入。

发电站、高速公路、铁路等公共设施的建设，资金占用量大，投资回收期长，而资金紧缺和投资不足是发展中国家政府所面临的一个普遍问题。

采用BOT 模式，政府部门可以将有限的资金投入到更多的领域。

第二，可以吸引外资，引进新技术，改善和提高项目的管理水平。

第三，可以提前满足社会与公众的需求。

采用BOT方式，可在私营企业的参与下，使一些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目，在政府有力量建设前，提前建成发挥作用，从而有利于社会生产力的提高。

２、项目的直接投资者和经营者（项目经营者）。

项目经营者是BOT项目融资模式的主体。

项目经营者从项目所在国政府获得建设和经营项目的特许权后，负责组织项目的建设和生产和经营，提供项目开发所必需的股本资金和技术，安排融资，承担项目风险，并从项目投资和经营中获得利润。

３、项目的贷款银行。

BOT模式中的贷款银行组成较为复杂，除了商业银行组成的贷款银团之外，政府的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行的政策性贷款，在BOT模式中也扮演着很重要的角色。

贷款的条件取决于项目本身的经济强度、项目经营者的经营管理能力和资金状况，但在很大程度上主要依靠于项目发起人和所在国政府为项目提供的支持和特许协议的具体内容。

３、３BOT投资方式的主要活动过程
BOT项目的前期准备和建设周期一般较长，投资数额较大，而且各类风险也比较多，因而BOT项目建设必须遵循严格的程序规定，保证项目的每一步进展都建立在稳固、扎实、可靠的基础上。

否则，一个环节上的失误，就可能导致整个项目的失败。

尽管不同国家和地区在不同的项目上可能有不同的做法，但总的来说，其基本操作程序还是一致的。

归纳起来，从事BOT项目的操作程序主要分为项目提出、项目招标与审定、项目特许权合同签订、项目公司成立、项目筹资、项目建设、项目经营、项目移交等８个阶段。

１、项目提出
BOT项目的提出，通常分为两种情况，一种情况是政府各主管部门根据全国或地区发展规划，社会对扩大和新增社会公共基础设施的需求或期望以及现有公共设施对经济发展和社会满足程度等，提出可适用于BOT方式建设的项目建议；另一种情况是由私人企业或财团，根据政府确定的建设规划和重点，自身发展的需要以及在对市场需求调查研究的基础上，向政府提出可采用BOT投资方式进行建设的项目建设，供政府选择决策。

不管是政府主管部门还是私人企业提出的BOT项目，一般都要向政府经济综合部门申报，进行评审，以确
定项目是否成立。

项目的建议一般包括以下内容：
证明项目是能给国家或地区带来利益的优先项目；
目的初步设想；
初步的社会和经济效益评价；
对设施选择方案概况的评估；
下一阶段项目开发的建议方案。

２、项目招标与审定
项目招标与审定是指项目提出并经政府评审同意后，政府主管部门对拟参与此项目的私人企业进行综合对比，从中选择最适合的私人企业承担该项目的过程。

这一过程主要分为两个步骤：
第一步是意向登记。

政府对拟采用BOT方式建设的项目，通过新闻媒体等将项目的概要、政府对此项目所要达到的社会和经济及对社区服务的目标、建设资金和建设计划的安排设想、对意向登记者自身素质的要求、政府对意向登记者所提方案的评估程序及评估基本标准等向社会公开发布，邀请有兴趣的私人投资、建设或经营企业对此项目的建设提出初步设想。

由于实行意向登记的目的主要是考察和确定正式参加投资标的候选私人企业，因此在此段的花费不是很大，时间也较短，各私人企业所提方案可以粗一点。

提方案的时间一般不超过一个月，如果需要组成联合集团以满足大型方案的要求，提方案的时间可以适当延长。

政府部门根据意向登记者的资信、所提交的方案进行资格审核和评价，以确定邀请参加正式投标的候选者名单。

此时所做出初步方案的费用均由各私人企业自己承担。

第二步是选定中标单位。

对意向登记中入选的候选者，由政府部门向其发出报送项目正式、详细方案的邀请。

被邀请的私人企业一般有３～６个月的时间进行准备，然后向政府部门提出其正式的投标书和项目实施的具体方案。

在报送的投标书和详细方案中要特别说明的关键问题主要包括：
项目的范围和预期的目标；
工程所需投资的预算，工程时间安排表；
议中的资金筹措方式及筹资结构；
定的收费标准及对项目经营所需时间的要求；
分的社会和经济效益分析；
本、收入和利润预测；
细的风险分析、风险管理和风险分担的安排以及对政府支持的期望；
目维护方案及特许期满后项目资产存在的状态；
同纠纷的解决程序。

政府部门对各候选私人企业所呈报的详细方案进行评审，从中选择最符合政府意图中标者。

评标工作一般由政府部门设立专门机构并聘请专家进行。

在英国，财政部设立了１０人高级私人投融资小组，由金融家、律师等组成，帮助政府评介私人融资项目。

在澳大利亚政府有关部门也经常委托有资信的律师事务所帮助政府对私人企业呈报的方案提出评判意见，供有关政府部门参考。

政府对私人企业所提方案的评估主要集中于：
对政府目标的满足程度；
务方案即资金的筹措安排；
险安排；
合同条件包括私人企业要求政府支持的程度；
目实施战略和时间安排等。

参加这一阶段的私人企业对投标所做工作支出的费用一般由自己承担。

在澳大利亚，对一些准备费用大的大型或综合性项目，政府通常付给落选的被邀请者一定的费用，以适当弥
补其所作方案阶段付出的费用。

３、特许权合同的签订
特许权合同是政府或代表政府的授权机构，根据国家有关法律规定与中标的私人企业签订，由政府授权其在一定的期限内建设、经营该项目、并获得收益，待特许期满后，将项目设施及资产补偿转让或移交给政府的契约性文件。

特许权合同是整个BOT项目的核心，政府与私人企业的责、权、利等都要在此合同中加以明确规定，以作为双方在整个项目建设和经营期间的准则。

一般的特许权合同主要包括授予项目的建设经营许可，确定项目的筹融资方案，规定收费标准及收费标准的调整办法，风险的分担，对竞争采取的保护措施、终止特许的条件与程序，发生争议的解决办法等，特许合同谈判的程序一般是：先由候选者中第一个中标的私人企业与政府部门进行有关特许权合同的谈判，双方就一系列的问题达成一致意见，政府就可以正式授予该私人企业特许权，如果未能就合同草案协商达成一致，谈判破裂，政府部门可与候选者中第二个中选者进行谈判，以此类推，直到达成协议。

４、成立项目公司
该项目公司也称为BOT项目公司或称为特许权公司，成立项目公司的目的主要是为了能有一个责任主体来具体承担该项目的建设与经营。

因为投标企业或发起单位，通常是有多个私人公司组成的一个松散的联营集团，不是一个独立的法人实体，不能独立承担相应的法律责任。

因此，由发起单位共同出资成立一个专门从事该项目的BOT公司，是必经的程序。

BOT项目公司成立后，该项目的融资、建设和经营管理则全由该公司负责。

５、项目筹资
项目筹资是由项目公司具体负责，大多数BOT项目公司在筹资上采用将项目发起人提供的股本与商业银行、国际金融机构和双边政府放款人等提供的贷款结合在一起的办法。

在大多数的情况下，股本投入的百分比在１０％～３０％的范围内，剩余部分以无追索权或有限追索权方式进行筹措。

也有的发达国家如英国等则不强调股本的比例。

项目公司与金融机构签订的融资协议或合同不能违背项目公司与政府签订的特许权合同中规定的融资方案和原则，否则融资协议或合同无效。

这也就是说，特许权合同签订后并不立即生效，它规定了许多的有效条件，从法律上来讲，它是一个附条件的合同，只有当条件全部成熟时，合同才生效。

项目公司欲取得金融机构的贷款，必须给予贷款人一定形式的担保。

除了政府给与特许权和其他支持外，贷款人还会要求公司股本所有人保证将其全部股票作为贷款的担保，并取消股票的收回权，一旦项目面临"危机"，贷款人最可能成为项目公司的所有人。

６、项目建设
项目公司根据特许权合同规定的技术和时间等要求，组织项目的设计、施工和采购等项工作，这些工作可由项目发起公司自己承担，也可承包给其他公司，但必须有明确的合同保证。

７、项目经营
特许权公司根据自身能力对已建成投产的项目，可以自己经营，也可委托其他公司代为经营。

在项目运营期间，项目公司不仅需要支付工程成本，归还贷款，而且还要支付股本的分红。

８、项目移交
特许期满后，项目公司必须按特许权合同中规定的项目质量标准和资产完好程度等，将项目的资产，经营期预留的维护基金和经营管理权全部移交给政府。

第四章BOT投资方式的国外应用情况
从国外应用BOT的实践来看，大体上可以分为两类：一种是经济法律条件比较成熟，BOT项目运作比较规范，政策透明度高，竞争有序，政府对BOT投资方式管理比较成熟，运作稳定，成功的项目不少，主要是澳大利亚、香港等发达国家和地区。

二是BOT方式刚。