论美国独立规制机构

论美国独立规制机构
论美国独立规制机构
美国独立规制机构是美国政治生活中不可或缺的一部分。

它将不同的见解、专业知识和背景汇集起来，来处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的诸多问题，以应对复杂的经济和社会事务。

美国独立规制机构肇始于1887年成立的州际贸易委员会（icc），此后，联邦政府于1913年建立了美国联邦储备委员会，以管理和规范银行业，控制国家的货币供应；于1915年建立了联邦贸易委员会（ftc），以防范虚假和欺诈的商业活动，和司法部共同实施反垄断法；于1934年建立了联邦通讯委员会（fcc），对国家电话、广播和电视产业加以规制；于1935年成立国家劳资关系委员会（nlrb），对劳资关系加以管理。

国会于1977年建立了联邦能源规制委员会（ferc），在1983年认可了公民权利委员会的独立地位。

几乎在每届国会上，都会提出创设新的独立规制机构，或强化已有规制机构独立性的动议。

独立规制机构的演进，并非来自制度的逻辑，而更多来自现实的需求以及历史的连续性。

在美国行政法中，独立规制机构是一个历久弥新的话题。

例如，何为独立规制机构的独立性？独立规制机构对谁独立？独立性的范围何在？独立规制机构是否具有“准立法”和“准司法”的权力？其行使权力的性质为何？如何在美国宪政和分权的框架下理解独立规制机构，如何看待独立规制机构和国会、法院的关系，独立规制机构究竟是国会的膀臂，还是行政权麾下的一部分，国会、法院以及总统是否可以对独立规制机构进行必要
的干预或监督？对此的讨论可谓卷轶浩繁，但却殊少定论。

笔者在此力图对美国独立规制机构的历史演进、组织框架、运作程序、制衡机制加以论述，并对美国独立规制机构的独立性，对独立规制机构在分权体系中的地位加以探讨，以期读者能了解独立规制机构制度的概貌。

同时本项研究亦蕴含了相应的中国问题意识。

自上世纪九十年代以来，我国相继成立了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家安全生产监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局等规制机构，但这些规制机构的法律地位、组织架构、规制程序都仍有待细化，其独立性和责任机制都有待加强。

本文的研究或许也可为中国政府规制机构的健全和完善提供必要的镜鉴。

一、美国独立规制机构的历史演进
独立规制机构的演进，受到相关产业利益、已有规制实践、特定规制目标的影响。

独立规制机构的历史演进实践，常常反映了规制机构、产业界、政府政治分支就行为方式达成的共识或妥协。

在美国，联邦层次独立规制机构肇始于美国国会于1887年设立的联邦州际贸易委员会。

然而在州际贸易委员会设立之前，已有10个州设立了“强”规制委员会，来规制州内铁路运费定价。

本部分将以美国联邦州际贸易委员会的形成为引子，来说明独立规制机构的历史演进过程。

（一）美国早期的州铁路规制
在1830年1月7日投入运营的巴尔的摩--俄亥俄铁路，仅有22英里，是美国的第一条铁路。

在19世纪60、70年代，美国铁路得到了空
前的发展，铁路间的毁灭性竞争使得某些铁路运价降低到运输成本以下，不仅降低了铁路运输收入，还造成了运价的极度波动，导致了不公平的差别待遇，种种弊端引起了铁路运输业界、总统、国会及学界的高度关注。

在1866-1878年间，查尔斯·弗朗西斯·亚当斯（charles francis adams）围绕铁路运营经济学撰写了数篇颇有影响的论文。

亚当斯指出，如对铁路不加规制，则会导致自然垄断，州立法机关欠缺铁路市场和规制方面的专门知识，而来自产业界的专家能更好理解产业经济特性，能进行有效规制。

亚当斯建议设立一个由专家组成的“阳光委员会”（sunshine commission），来对铁路活动进行调查和检视。

在亚当斯论断的影响下，于1869年成立了马萨诸塞州铁路委员会，该委员会由三名薪酬优渥、无党派的成员组成，该委员会有权对过高的铁路运价进行调查，并公布调查结论，但无执行权。

于1871年成立的伊利诺斯州铁路和仓储委员会，是首个有权确定合理最高限价的规制机构。

到1886年，各州普遍以规制委员会的形式来进行铁路规制。

在当时美国的38个州中，有28个采取了某种形式的铁路规制，其中有24个州设立规制委员会以进行铁路规制。

但随着州际铁路运输的兴起，州铁路规制机构很难依法去规制州际铁路运输，因此凸现了联邦规制的必要性。

在1868年至1886年间，美国国会收到了大约150部铁路规制法案提案。

这些法案呈现出两种不同的进路。

一种进路以众议员约翰·h。

里根（john h。

reagan）于1878年提出的议案为代表，认为规制机构无法提供有效的救济途
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径，因此只能发挥替代的作用，力主应通过立法来规定由司法权实施铁路规制；另一种进路则以参议员谢尔比·m。

卡洛姆（shelby m。

cullom）于1883年提出的议案为代表，认为应成立行政规制委员会来规制铁路。

在十九世纪八十年代早期，这两种主张在国会曾难分轩轾。

在1886年10月，美国联邦最高法院在wabash案中判称，即使尚未有联邦层次的铁路规制，州规制机构也不能涉足州际铁路运输费率的规制。

而铁路运输有3/4是州际性的，这就更凸现出联邦立法的必要性。

而铁路业界也希望能有联邦层面的铁路规制以更好地保护产业界利益。

此时，建立一个委员会式的联邦规制机构，已成大势所趋。

最终克里夫兰（cleveland）总统于1887年2月4日签署了《州际贸易法》，成为架构联邦州际贸易委员会的法律基础。

（二）联邦州际贸易委员会的设立
最初的《州际贸易法》第11条规定，根据该法应设立联邦州际贸易委员会，该委员会由五名委员组成，由总统任命。

根据该法第18条、第21条的规定，最初设立的州际贸易委员会要接受内政部的控制。

18__修正后的《州际贸易法》第7条取消了内政部对州际贸易委员会人员薪水及支出的控制，第8条授权州际贸易委员会向国会直接报告工作，使其从功能上独立于行政分支，更少受到总统的影响。

将州际贸易委员会从内政部中分离出来的动议，得到了作为州际贸易委员会主席的共和党人托马斯·库利及内政部长的支持。

参议员卡洛姆也指出，内政部长的监督“纯粹是形式化”的，监督不仅没有任何受益，还徒增不必要的负担。

在最初20年间，州际贸易委员会是一个羸弱的机构。

《州际贸易法》
并没有赋予它太多权力，它几乎不能采取什么终局性的行动，常求诸于法院的帮助和制裁。

而二十世纪初美国铁路产业垄断加剧、运费飞涨，迫使国会必须通过立法强化州际贸易委员会的铁路规制权。

在此背景下，于192月19日颁布了《埃尔金斯法案》（elkins act），该法主要针规制铁路运费的差别待遇，认定特别运价、回扣、返款的行为为违法，认定背离公布运价的行为为违法。

19颁布的《赫本法》（hepburn act）则授权州际贸易委员会有权对铁路产业实践加以规制，有权设定最高运价并检查铁路公司的帐目，对不遵守州际贸易委员会裁定的行为有权予以处罚，必要时有权发布强制令。

196月18日通过的《曼-埃尔金斯法》（mann-elkins act）则规定，州际贸易委员会有权要求铁路业者来说明提价的合理性；有权主动进行调查，并对不同类型运费区分定价；还有权规制电报、电话和电缆电报公司。

此时，普遍认为联邦贸易委员会履行着行政立法职能，将国会的一般性规定予以具体化；同时它作为相对独立的裁判机构，来裁决公众和铁路运营商之间的争议。

因此州际贸易委员会集行政、立法和司法功能于一身，成为了美国行政法上第一个具有典型意义的独立规制机构，之后州际贸易委员会依据《1920年运输法》、《1933年紧急铁路运输法》等次第颁布的法律，对铁路乃至汽车、民航等产业进行规制。

（三）其他联邦规制机构的设立
在罗斯福新政时期，建立了大量的规制机构，如联邦通讯委员会（1934）、证券交易委员会（1934）、联邦能源委员会（1935）、国家劳工关系委员会（1935）、民用航空委员会（1938）等。

仅在1933至1934年
间就建立了大约60个规制机构，并且颁布了大量的规制法律以规制社会经济生活，试图通过专业化机构的规制，来克服市场失败带来的危害。

1965年至1980年间被称为“权利革命”（rights revolution）时代，在此时期，随着法律所保护权利范围的扩张，美国联邦层次的规制再度扩张，社会性规制成为美国重要的公共议题，设立了诸如平等就业机会委员会、环境保护署、国家公路交通安全管理局、消费品安全委员会、职业安全和卫生管理局、原子能管理委员会等诸多规制机构。

独立规制机构的生命力，更多来自实践的需求，而非理论上的推演。

独立规制机构的独立性、专业性，有助于累积起为有效规制所必须的专业知识，有助于形成和实施相对独立、客观、科学的规制政策；有助于通过和被规制方的持续密切联系，增加规制决定的合意性、回应性、多元性和可接受性。

二、独立规制机构的组织法规范
（一）概说
现代独立规制机构多因循1887年《州际贸易法》中的建制，其一般采取委员会制而非独任制。

规制机构一般由5至7名成员组成，成员总人数多为奇数。

每一党派的成员在独立规制机构中至多能占微弱多数。

规制机构成员的任期年限通常在4年以上，多为5至7年，这对于确保规制机构独立性具有重要的意义。

更为重要的在于，非依特定理由总统不得免去规制机构成员的职务。

这最早于humphrey案中获得宪法层面的承认，这是独立规制机构和行政部门的最主要区别。

独立规制机构组织法上的特色，限制了总统对独立规
制机构的控制，使规制机构较少受到政治干预，从而强化了规制机构的独立性。

（二）对独立规制机构成员的任命
1.任命机制
美国宪法第2条第2款中规定美国总统对联邦高级官员的任命有提名权，并且在获得参议院同意后有任命权。

通常在听取参议院的建议，并获参议院同意后，由总统任命独立规制机构成员。

但有些规制机构的成员仍由国会任命。

例如公民权利委员会共八名成员，由总统任命其中四名成员，由参议院临时议长和众议院议长每人任命两名成员。

还有部分规制机构的部分成员是由内阁部长任命的。

例如，全国印第安博彩委员会的主席是在参议院建议和同意基础上，由总统任命的；但该委员会的另外两名成员则是由内政部长任命。

又如，退伍老兵上诉委员会的主席是在参议院建议和同意基础上，由总统任命；但退伍老兵上诉委员会的其他成员则是以退伍老兵上诉委员会主席的建议为基础，在获得总统同意的前提下，由退伍军人事务部部长任命。

2.任命中的考量
对规制机构成员的任命反映了多种考量。

相应的授权法律通常会要求规制机构成员间的政治平衡，即任一政党的成员在规制机构中不能超过简单多数。

但也有例外，例如在关于国家劳资关系委员会、职业安全和健康审查委员会、联邦矿山安全和健康审查委员会等的授权法律中，没有关于政治平衡的要求。

地域因素也是考量因素之一，例如在美国联邦储备委员会中就不得有两名来自于同一联邦储备区的成员。

少数法律对特定规制机构成员资格作出了特别要求。

例如邮政费率委
员会的成员须具备相应的专业资格；地面运输委员会（stb）的三名成员中，至少有两人须具有交通运输方面的专业背景，至少一人应曾在相关私人部门供职；核设施安全防护委员会的成员应为核能安全的专家。

此外还有法律要求独立规制机构成员构成的均衡，例如要求联邦储备委员会成员的遴选“应适当顾及金融、农业、工业和商业利益的公平代表”。

有些规制机构形成的历史传统是，从机构的工作人员中遴选规制机构成员。

例如在1961年至1977年间，美国证券交易委员会被任命的19名成员中，有4人是从委员会的工作人员中擢升的。

此外，许多规制机构的成员同被规制产业有密切的联系，被规制产业界的代表人物，往往有机会被任命为规制机构成员。

（三）总统对独立规制机构成员的免职
《美利坚合众国宪法》第2条第1款规定“应将行政权赋予美利坚合众国总统”，第2条第3款规定总统“应留意让法律得到切实履行”。

杰弗里·p。

米勒（geoffrey p。

miller）教授认为，总统在协调和引导所有联邦机构事务方面，应具有宽泛的权力。

当官员在其法定裁量权的范围内，不遵守总统的命令时，无论他们是否处于“独立”规制机构之中，总统都应有权解除这些官员的职务。

但总统解除独立规制机构成员职位时，需要符合特定的条件，有特定的免职理由，并经过适当的免职程序。

1.典型案例的发展
（1）shurtleff 案（1903）
在19shurtleff v。

united states案中，总统免去了一名商品估价委员会委员的职位，尽管国会规定只有当该机构成员不称职、玩忽职守或渎职
时，总统才可免去其职位，但法院的推理认为，即使没有宪法或法律的规定，总统既然有任命官员的权力，也就有解除其职位的权力，不能因为法律中没有明确的规定，就剥夺总统这项权力。

（2）myers案（1926）
1926年的myers v。

united states案中，伍德罗·威尔逊（woodrow wilson）总统于1920年命令邮政总长解雇波特兰一等邮政局局长迈尔斯（myers）。

原告迈尔斯的妻子认为，美国国会1876年通过的《公职任期法》规定一至三等邮政局长任期为4年，而且总统免去邮政局长的职务，需以参议院同意为前提，但对迈尔斯的免职，未获得参议院的同意，因此是违法的。

法院多数意见认为，解除职位的权力是附随于任命权的，因此，该权力排他地归属于总统。

法院对宪法的“监督”条款予以较宽泛的解释，主张总统解除官员职位的权力是绝对的，不需要参议院或其他任何立法机关的批准，判决认为《公职任期法》中对总统免职权的限制违宪。

（3）humphreys eecutor案（1935）
1935年的humphreys eecutor v。

united states案中，时任总统的富兰克林·罗斯福认为美国联邦贸易委员会主席汉弗莱（humphrey）不积极支持新政政策，先后两次请求其辞职，但遭到拒绝。

罗斯福之后免除了汉弗莱的职务，但并未写明免职原因，汉弗莱遂将罗斯福的免职决定诉至最高法院，最高法院在判决中，对联邦贸易委员会的性质进行了剖析，指出：
它（联邦贸易委员会）的职责既非政治性的，亦非行政性的，而最主要的是准司法和准立法性质。

与州际贸易委员会类似，其成员是由依法任
命、经验丰富、训练有素的专家们组成，并要求这些成员来进行判断。

这是由专家组成的机构，专家们通过服务年限来获得经验--除了人员选任之外，这个机构应独立于行政当局之外，并自由地行使判断权，而无需任何其他官员或政府其他任何部门的同意，亦不受他们的阻碍。

最高法院认为总统有随时解除一般行政官员职务的裁量权，但只有在符合法定条件、法定程序的前提下，国会才能解除独立规制机构成员的职务。

法院判称联邦贸易委员会是一个准立法、准司法机构，总统不能仅仅因为政治原因解除联邦贸易委员会成员职务。

法院否决了罗斯福的免职决定，该案可谓是美国历史上关于独立规制机构的最重要判决。

（4）weiner案（1958）
威纳（wiener）是为杜鲁门总统任命的战争赔偿委员会成员。

1953年艾森豪威尔总统要求威纳辞去该委员会成员职务，在遭威纳拒绝后，总统解除了威纳的职务，但没有说明免职原因。

威纳向法院提起诉讼，要求给付其相应的薪金。

联邦最高法院的9名大法官都支持了威纳的请求，判决艾森豪威尔总统的决定无效。

由法兰克福特大法官执笔的判决意见，深受此前humphreys eecutor案判决的内容和理路影响，认为与此前判决中的联邦贸易委员会类似，战争赔偿委员会是一个对因第二次世界大战引发的损害赔偿诉讼加以裁决的准司法机构，因此尽管法律中没有规定免职的原因，总统的免职权仍需受一定的限制，在没有合理原因的情况下，总统不得解除战争赔偿委员会成员的职务。

可将wiener案判决视为humphreys eecutor案判决的确认与发展。

从以上的案例中可以看出，总统只能在特定原因下解除独立规制机构成员的职务，总统在免职时应说明免职的原因。

2.免职的原因
1887年《州际贸易法》规定，总统只能以“无效率、玩忽职守或渎职”为由，解除州际贸易委员会成员的职位。

在其后关于独立规制机构的诸多立法中，都以类似的表述来限定总统的免职权。

例如，约束全国印第安博彩委员会的法律中，亦规定当存在“玩忽职守、渎职或其他揭示出的正当理由”时，可解除该规制机构成员的职务。

在有些规范特定独立规制机构的法律中，也不曾对相应的免职原因加以规定。

只有出于“特定原因”（for cause），总统才能解除独立规制机构成员的职务。

在humphreys eecutor案中，罗斯福总统要求汉弗莱辞职的原因，是汉弗莱的主张与总统不一致，最高法院认为这个理由不能被包含于“特定原因”标准之内。

总统免职权的履行，需符合法律对免职原因设定的明确要求；即使法律没有对免职原因作出明确要求，总统也应说明免去独立规制机构成员职位的原因，这个原因应是合理而非恣意的。

3.免职的程序
大部分法律都没有规定总统免除独立规制机构官员职位时所必须遵循的程序。

但早在十九、二十世纪之交，最高法院就指出，被免职者在免职前有权得到通知并要求听证。

在二十世纪七十年代，最高法院发展出的正当程序法律理论并未侵蚀这一结论。

法律所创设的对规制机构成员的身份保障，使其有一份连续稳定的工作，这被视为宪法上的财产权。

因此，不得未经正当程序即解除独立规制机构成员职位。

然而，正当程序要求的只
是“为特定情形所需的程序性保护。

”一般而言，无需采用美国联邦行政程序法上规定的证据型听证程序，即可符合正当程序的要求。

《国家劳资关系法》和此后的《联邦劳资关系法》规定，只有在“经通告和听证”之后，才能解除国家劳资关系委员会（nlrb）和联邦劳资关系局（flra）成员的职务。

在规范退伍军人上诉委员会的法律中，则为解除不同职位的成员创设了不同的程序性要求，只有经过通告和听证之后，才能解除退伍军人上诉委员会主席的职务。

但若解除退伍军人上诉委员会成员的职务，若因其绩效不佳而免职，需遵循法律规定的程序；如因其他原因解除该委员会成员职务，则需遵循联邦行政程序法规定的听证程序。

（四）独立规制机构的职能
独立规制机构采用各种决策技术来处理它们的业务。

它们对个案进行裁决，它们制定规则，还针对所负责处理的违法行为提起诉讼。

1.个案裁决
独立规制机构所进行的裁决，是独立规制机构解决争端作出决定的活动。

某种意义上，这可以视为独立规制机构在行使“准司法”（quasi-judicial）权力，“准司法”之谓也意味着“准确而言并非司法”（not eactly judicial）。

广义的裁决包括独立规制机构作出能够影响私人权利义务的一切决定。

裁决构成了独立规制机构最主要的日常活动。

例如在二十世纪六十年代，所有联邦法院每年作出的判决不到20万件，而州际贸易委员会在1976年即作出了超过30万件裁决；而在二十世纪七十年代末期，国内税务署一年要接受1亿份纳税申报单，发放5000万份返还税款，校正纳税申报单中大约1000万份的计算错误。

某种意义上可将独立规制机构
视为一架架矢志于裁决的“决策机器”。

2.规则制定
可将独立规制机构的规则制定视为“准立法权力”（quasi-legislative power），这意味着某种程度上它“几乎是，但并不完全是”立法性的。

规则制定在速度、特殊性、质量和合法性方面具有其他规制工具所无法企及的优势，它为法律规定提供具体的技术细节，将正处于发展过程中的规范性判断转化成文字形式。

随着时间推移，规则制定在规制机构中占有日渐重要的地位。

在二十世纪六十至七十年代，“少花钱、多办事”的理论使得很多规制机构由裁决者转变为规则制定者。

规则制定有助于更好地规范社会经济事务，有效约束独立规制机构的裁量权。

3.起诉
独立规制机构对违反规制机构法律或规则的行为提起诉讼，这项职能本质上是执行性的。

一般而言，独立规制机构会请求司法部下设的政府律师总长（solicitor general）来代表它向最高法院提起诉讼，或请政府律师总长扮演法庭之友的角色。

作为例外，联邦通讯委员会（fcc）、核能规制委员会（nrc）、联邦矿山委员会（fmc）可以独立向最高法院提起诉讼，证券交易委员会、平等就业机会委员会（eeoc）和联邦能源规制委员会（ferc）有权向上诉法院提起诉讼，消费品安全委员会（cpsc）有权向地区法院提起诉讼。

不同独立规制机构在诉讼主体、诉讼程序中的差异，更多应归因于不同机构历史源流、组织架构等方面的差异。

4.监督行政分支
国会有时会要求独立规制机构进行相应调查，提出相应建议，对传统行政分支的运作加以监督。

例如核设施安全防护委员会（dnfsb）对由能源部运营的核设施安全性加以调查，并对这些核设施的安全性向能源部提出建议；国家交通安全委员会（ntsb）就民航事故和其他重大交通事故进行调查，向联邦航空局（faa）及其他机构提出建议；化学品安全和危险调查委员会（csb）调查化学品泄露事故的可能原因，并就化学品生产安全性的问题进行研究，发布研究报告。

尽管国会要求行政部门以某种形式回应独立规制机构的建议，但这些规制机构对相应事务只有建议之权，而无权去实施自己提出的建议。

三、独立规制机构的运作程序
（一）主席的权力
在由多名成员组成的独立规制机构中，主席通常是其中最重要的人物。

大部分规制机构的主席由总统任命，并往往是总统所属政党的成员。

规制机构主席和其同事之间的法律关系是依法确定的，但又饱含模棱两可之处。

在大多数情况下主席是规制机构的首席执行官员。

他们任命并监督雇员，在规制机构的下属部门和人员间分配任务，控制规制机构的预算和开支。

在主席依法履行其职责和其他规制机构成员积极处理各种问题之间，如何寻求精巧的平衡，成为重要的课题。

直至20世纪40年代，美国独立规制机构主席或经规制机构全体成员径自产生，或由总统任命，他仅仅是规制机构委员们召开会议时的主持人，他与其他规制机构成员的地位无异，并无任何重要的控制权。

然而此后总统和国会逐渐认识到，需要以某种集中化的管理方式，来管理规制机。