古代行政管理机制沿革

古代行政管理机制沿革

中国素来以历史悠久著称于世,产生了许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才,出现了汉、唐、宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的经验,但由于当时的历史局限性和阶级局限性,又有一些落后的制度。而对中国行政制度史的研究,不仅是学术上的重要课题,而且还在于以史为鉴。鉴往知来,掌握历史发展规律,明了时代的趋势。因此,本文试图通过对秦朝至清朝的中央行政管理体制的产生、发展及其演变过程给以规律性认识,对正反两方面的经验教训进行比较,并作一定的探讨。

一、中国古代中央行政管理体制沿革

(一)秦汉时期的三公九卿制公元前221年,秦朝统一六国,秦王嬴政建立了大一统的中央集权的秦王朝,首创在中国封建社会延续2000多年的皇帝制度。为了巩固封建统一,秦始皇采取了一系列措施来加强中央集权,如“海内为郡县,法令由一统”,[1](P16)“建皇帝之号,立百官之职”等[2](P16),建立了第一套比较完备的、系统的国家管理机构———金字塔式的中枢行政系统。皇帝处于这一系统的顶端,拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力,“天下之事无大小皆决于上”,[3](P16)且这些权力是不受任何限制的。其次是“三

公”,为秦代国家的中央中枢决策机构,协调皇帝处理国家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中枢决策机构,其职能是“掌丞天子,助理万机”。

[4](P273)太尉府为秦代中央最高军事机构,御史大夫为秦代中央最高监察机构。“九卿”作为秦代中央的行政执行管理机构,则位于第三层次,分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、治粟内史、宗正、少府等,分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。九卿也各有其属吏,上与三公府对口,下与郡县连接,将皇帝及中枢机构的决策,传达到具体的执行部门,并负责指导监督执行。可见皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂、交织在一起,是封建社会早期国家机构设置的一种特色。西汉中央机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化,仍以“三公”、“九卿”各府为主体。但随着社会的发展,较秦代而言,西汉机构组织更为健全,职能更加完善,分工亦更细致。东汉时期的国家机构,仍大体承制西汉原则,但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构名称已演变为:司徒府、太尉府和司空府(即西汉时的丞相府、太尉府和御史大夫府)。其中,太尉府作为东汉中央最高军事机构,位于“三公”之首,不仅掌管武事,同时也分管诸多行政管理事务,是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。东汉时期国家机构设置变化的另一标志是尚书台成为中枢决策机构,架空了“三公”府。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣

———尚书,使原归于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。而尚书台“六曹”机构的设置,行政分曹办公,使行政机构的职能趋向完备,为以后“六部”制机构的设立奠定了基础。总体而言,三公九卿制的行政体制,对于国家行政管理的需要,还不十分适应。这主要体现在管理国家政务与管理皇家事务的机构没有明确分开,而且行政执行机构中管理皇家事务的机构所占比例大;一些重要的职能还没有专门机构负责执行;此外,九卿的官署还未固定,职无常守现象也较普遍。表明在君主专制政治生态形成之始,行政体制及其运作,还处于初创和探索阶段。

(二)隋唐时期的三省六部制三省六部制是隋唐时期的中央行政管理体制。隋唐时期,尤其是唐朝,是我国封建社会发展的鼎盛时期,国家政权机构建设也发展到了一个崭新的阶段。隋朝建国之初,统治者杂采南北朝时期其他各朝机构设置的体例,正式置设并完善了“三省”、“六部”制的机构设置格局。即中书省:拟制章奏,出纳诏令;门下省:主掌审核、驳诏及谏议,大凡中书省所拟之诏令章策,均要经门下省,发现失误处即行驳回,以减小过失;尚书省:中央最高行政事务管理机构,主掌“六部”。尚书省所辖“六部”,即吏部、礼部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后,唐初的国家机构大体上沿袭了隋代国家行政体制,中央机构以“三省”、“六部”为核心。到了唐代前中期,为强化君权,”三省”分权,中书省、门下省和尚书省互

相制衡,彼此牵制,带来了一系列的弊端。互相牵制变成了互相掣肘,造成了办事拖拉,互相扯皮,政令难行的恶果。鉴此,唐高宗便在太宗时合中书、门下于“政事堂”议事的基础上,又另置“同中书门下平章事”,行使宰相的权力。“三省”长官官职不再轻易授人,中书、门下的职能范围开始缩小。唐玄宗时,为了解决因中书省事杂、文书冗滞所带来的冗弊和进一步加强皇权的需要,正式设立了翰林学士院。翰林学士院置建后,与“中书门下”共掌中枢,并逐渐侵夺了“中书门下”的部分权力。翰林学士与“三省”的长官们不同,他们与皇帝的关系非常密切。学士们大都是皇帝的心腹,对皇帝是言听计从,所以,皇帝对他们比较放心,也容易控制和驾驭。从唐宪宗至昭宗末期,是唐朝宦官专权的鼎盛期,这股依附于皇权的恶势力,对它所依附的皇权构成严重的威胁。宦官专权,皇权逐渐被架空,唐朝的统治急速滑向衰败。总之,“唐代统治者将国家行政管理机构与宫廷事务机构截然分开,职能分工更趋细致、明确,逐渐形成了系统”,[5](P33)反映出唐代统治阶级在治国经验方面的积累和政治上的成熟。但本质上仍是集权,皇权仍然得不到有效的制约。

(三)五代十国和北宋时期的二府三司制二府三司制是五代十国和北宋时期的中央行政管理体制。鉴于唐末五代藩镇割据造成的“内重外轻”的局面,宋朝统治者把加强中央集权制视为立国之本,“在政治与行政上采取了周密的措施来加强

中央集权和皇权,在中枢机构建制方面,以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。[6]“二府”即政事堂和枢密院,对掌文武二柄,同为宰相之任。政事堂,袭唐制,全称“中书门下政事堂”,简称中书。枢密院简称枢府,为国家最高军政机关,其首长为枢密使,多为文官充任,其职能是掌“军国机务,兵防、边备、戎马之政令,出纳密命,以佐邦治”。[7](P487)“三司”为五代和宋代的最高财政机关。唐末,为筹财用,以户部、度支、盐铁三司主国家财用出纳,三司之名始出。宋立,因其制,以三司总国计,号计省,设三司使一人,有“计相”之称,其职能是“掌邦国财用大计,总盐铁、度支、户部之事,以经天下财赋而均其出入焉”。[8](P493)二府三司制将行政权与军权分离,互不统辖,直接对皇帝负责,“这是一个重大的调整措施,籍以分割相权,三师(太师、太傅、太保)三公(太尉、司徒、司空)形同虚设,位尊而权无”。[9]为了强化皇权,宋代统治者还通过“分化事权”、“官与职殊”的方法来削弱官员权力,官职分离,名不符实。官职只是用来标明其品秩、俸禄、章服的依据,而不掌实权,实权掌握在“差遣手中”,这种方法固然使权力掌握于皇帝一人手中,但也造成了宋代官员冗员过多,行政开支始终高居不下的局面。

(四)金、元和明初时期的一省六部制一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政体制。由于元朝疆域辽阔、远超前代,国事繁多,而三省制的症结在于决策程序繁多,各部门互