中小银行资本金补充的渠道选择与政策激励

中小银行资本金补充的渠道选择与政策激励
郑怀林
付圆圆谭云鹤
（中国人民银行张家口市中心支行
河北张家口
075000）
一、引言
2019年11月6日，国务院金融稳定发展委员会召开第九次会议，研究中小银行改革等问题。

会议指出，要完善银行资本补充的市场环境和配套政策，健全可持续的资本补充体制机制。

2020年5月27日，根据金融委统一部署，拟出台《中小银行深化改革资本补充工作方案》，加快中小银行资本补充。

银保监会也发布通知，放宽保险资金投资永续债的条件。

从金融委到一行三会，多次提及要大力支持商业银行补充资本，尤其是重点支持中小银行补充资本。

因此，对中小银行的资本状况进行剖析，有利于更好地找到中小银行解决资本补充问题的答案。

二、监管对银行资本充足率的要求（一）《巴塞尔协议III 》对银行资本的要求2010年9月《巴塞尔协议III 》规定，五年内商业银行须将一级资本充足率的下限由原来的4%提
高到6%，资本充足率保持8%，并从留存资本、逆周期资本缓冲等方面对商业银行提出要求。

协议规定，商业银行资本结构需要增加2.5%的资本留存，并且使用核心一级资本来满足此项要求。

商业银行应当建立0~2.5%的逆周期资本缓冲。

逆周期资本缓冲是为了对信贷扩张风险的防控。

信贷过度扩张会引起商业银行信贷机构与信贷质量下滑，严重的可能引起实体经济的衰退，进而影响商业银行本身，逆周期资本缓冲可以有效地解决这一问题。

（二）我国监管对商业银行资本管理的规定2012年6月银监会通过《商业银行资本管理办法（试行）》，要求商业银行的核心一级资本充足率、一级资本充足率、资本充足率分别不应低于5%、6%、8%。

此外，商业银行还应该在最低资本要求的基础上计提资本准备，储备资本为风险加权资产的2.5%，由核心一级资本来满足。

这意味着截止到2018年底，非系统重要性商业银行的资本充足率、一级资本充
作者简介：郑怀林（1968-），男，河北张家口人，大学本科，中级经济师，供职于中国人民银行张家口市中心支行。

付圆圆（1991-），女，山东济南人，硕士研究生，助理经济师，供职于中国人民银行张家口市中心支行。

谭云鹤（1994-），女，河北张家口人，硕士研究生，助理经济师，供职于中国人民银行张家口市中心支行。

摘要：本文在银行补充资本利好政策陆续推出背景下，比较分析了市县中小银行监管对资本补充的要求以及中小银行资本现状，资本补充渠道特点与激励政策适宜性，以及与市县中小银行补充资本的现实匹配性和可选性等，指出了针对市县中小银行补充资本仍然面临的渠道单一、激励不足等问题，提出了针对市县中小银行补充资本在渠道选择与政策激励方面进一步优化市场环境和完善配套政策的建议和措施。

关键词：中小银行；资本监管；补充资本；政策激励中图分类号：F830.4
文献标识码：A
文章编号：1006-6373(2021)03-0030-03
足率、核心一级资本充足率至少需要达到10.5%、8.5%、7.5%。

三、张家口地区中小银行资本现状分析
（一）资本充足率呈波动下降趋势，资本缺口大，“缺血”现象严重
整体来看，张家口地区6家中小银行资本充足率波动较大且呈下降趋势，截止到2020年1季度末，有2家法人的资本充足率跌至监管指标10.5%以下，占比33.33%，其中一家机构的资本充足率直线下降，偏离监管指标4.77个百分点。

与全国农商行整体水平相比，四家县域法人的资本充足率均低于全国水平，张家口地区的县域中小银行“缺血”现象比较严重。

（二）资本结构不合理
张家口地区中小银行一级资本全部由核心一级资本组成，其他一级资本占比为0。

从国际经验来看，全球银行的其他一级资本充足率占比在2.0%左右，从我国商业银行整体水平来看，其他一级资本占比在0.4%左右。

二级资本占比方面，截止到2020年一季度末，我国商业银行的资本充足率扣除一级资本之后的二级资本充足率为2.59%，张家口地区中小银行二级资本充足率在1.10%左右，有两家机构的二级资本充足率为0，二级资本占比偏低。

不管是和国际水平相比，还是和国内水平相比，张家口地区中小银行的资本结构存在不合理之处。

四、张家口地区中小银行资本补充渠道分析（一）内源资本补充受约束
资本补充首先要依靠内源资金，内源资金的增长主要依靠利润留存。

2019年8月央行改革完善市场报价利率（LPR ）形成机制，2019年8月到2020年4月，1年期、5年期LPR 呈下行趋势（图2）。

存贷款息差是市县两级中小银行主要收入来源，存贷
款息差收窄，将会减少盈利空间。

2017年1季度到2020年1季度，张家口市辖内农商行的不良贷款率增长3.76%（图3），张家口地区中小银行不良资产压力加大。

张家口辖内农商行拨备覆盖率在波动中呈下降趋势，2020年1季度部分农商行的拨备覆盖率已经低于监管标准（图4）。

中小银行盈利能力下降，不良资产提高，可计提拨备减少，依靠利润增长、计提拨备等内源性资金难以成为中小银行资本金补充的主要方式。

（二）外源资本补充渠道有限
外源资本补充渠道主要有IPO、可转债、增资扩股、优先股、永续债、二级资本债等。

IPO、可转债能够补充核心一级资本，但仅适用上市银行，张家口市目前没有上市的中小银行，无法通过IPO、可转债补充资本。

增资扩股能够补充核心一级资本，但是相对优质的中小银行股东为保证既有股份的分红水平，增资扩股补充资本的意愿较低，而经营较差的中小银行融资能力差、风险相对高，通过增资扩股补充资本存在困难。

优先股、永续债能够补充其他一级资本，2019年7月，银保监会降低了发行
图2LPR 变动态势
图3不良贷款率
图4拨备覆盖率
6005004003002001000
法人机构1
法人机构2
法人机构3
法人机构4
法人机构5
法人机构6
监管指标
图1辖内法人资本充足率变化
20151050
法人机构1法人机构2法人机构3法人机构4法人机构5
法人机构6
全国平均水平
5
4.5
4
3.52019082019092019102019112019122020012020022020032020041年期5年期
时间
151050
法人机构1
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优先股的门槛，扩大了优先股的发行主体，为非上市中小银行融资开辟了新渠道，但目前还没有非上市中小银行发行优先股。

与优先股相比，永续债的发行主体更广泛，并且对于符合规定条件的永续债利息支出，发行人可以在税前扣除，更有吸引力。

二级资本债的发债程序简单、融资成本低，但仅能够补充二级资本，无法提升一级资本充足率，本质上是到期还款付息的债券。

以张家口银行为例，2015年发行的二级资本债券20亿元将于2020年12月份到期赎回，还需进行资本补充，目前对于张家口地区中小银行而言，更为可行的资本补充渠道是发行永续债。

五、中小银行发行永续债的挑战
（一）市县中小银行通过资本工具补充资本在规模、评级等方面劣势较多、条件较差，申报意愿不强的背后是与发行要求的标准和条件差距较大
通过专项调研，张家口7家法人金融机构中，因业务发展需要和自身资本补充成本考量普遍具有增补资本金的意愿，但事实上只有2家法人金融机构通过初步核对自身条件有意通过发行永续债来补充资本，占比仅为28%。

多数中小银行难以达到发行永续债的信用和风险评级及资产规模等条件，其发行
成本相对较高。

一是发行永续债首先需要进行外部评级。

对于中小银行而言，尽管发行规模小，但是评级费用和发行程序与大行一样，成本较高，目前仍缺乏有效激励。

二是县域金融机构的不良率高，资产质量相对较差，外部评级结果一般低于大型银行，为了顺利发行债券，县级金融机构票面利率要高于大型商业银行，导致发债成本相对较高。

三是从市场环境看，市场对于县域金融机构的品牌认可度远低于大型银行、城商行，出于风险的考虑，债券购买方的认购热情不高。

据了解，尽管债券发行是在场内交易，实际操作中需要债券发行方提前找好认购主体并就认购问题进行协商。

四是从实际情况看，目前永续债的发行主体主要是城商行，对农商行尤其是县域中小银行而言，尽管资本充足率低、“回血”任务艰巨，但是从监管部门的审核指标和门槛要求看，最终放行通过率远低于城商行，导致中小银行的发债信心不足。

（二）现行中小银行资本补充的市场环境与配套政策措施对县域中小银行缺乏针对性和适宜性
2019年人民银行创设央行票据互换工具（ACS），用于支持银行发行永续债，并于当年2月20日成功发行首期。

2020年以来，人民银行共发行五期ACS，金额共计250亿元，用于支持商业银行发行永续债。

但对于中小银行尤其是县域中小银行而言，这一工具的作用微乎其微。

人民银行规定，用于换入的永续债发行方需要满足资产规模不低于2000亿元的规定，但县域中小银行的资产规模一般在百亿元左右，资产规模的门槛限制了绝大部分的县域中小银行。

2020年5月20日，银保监会发布通知，将永续
债发行人的资本充足率指标调整为“资本充足率符合监管规定”，引入保险资金用于拓宽中小银行资本补充渠道。

但从张家口地区的实际情况来看，2020年1季度，在7家中小银行中，有2家机构的资本充足率不满足监管要求，从全国来看，受近期新冠疫情影响，商业银行尤其是中小银行的不良率不断反弹，资本充足率下降到监管指标以下的中小银行不断增加，对于这部分机构而言，仍然无法获得保险资金的支持。

六、政策建议
（一）建立绿色通道，优化市场环境，激励中小银行抢抓政策机遇期
应对市县中小银行出台针对性（下转第60页）
表1外源性资本补充工具优缺点
优点
（上接第32页）激励政策和绿色通道，特别是县域法人中小银行建议适当将审核权授权到省级监管部门；在支持中小银行补充资本金的政策措施方面，提出贴近市县中小银行的支持政策，监管部门通过协同在信用和风险评级、资产规模、不良率容忍度等方面适当降低政策标准、门槛和要求，对相应的量化指标针对县域中小银行进行量化改善支持。

在资本补充中同样引入逆周期调控理念，将以风险影响资本补充转变为以资本补充促进管控风险。

同时，各级财政政策也应当加强对中小银行补充资本中开展评级等基础费用的补贴支持和税收优惠，支持符合发行条件的中小银行把握机遇，抓住有利时机，通过积极启动永续债发行等工作，增强资本实力。

（二）提高定价能力，激励地市级中小银行通过增强盈利水平补充资本
一是市、县两级中小银行应当增强利率市场化改革背景下的定价能力，以及对利率的应对保护能力，统筹市场化利率与自身的贷款利率与存款利率水平，应合理降低负债利率。

二是应在个人业务与
小微企业业务上加大比重，对城商行、农商行而言，作为一级法人，具有贷款效率高的优势，从解决融资难和融资慢方面发挥比较优势，合理增强业务议价能力，可以保持合理的盈利水平，保持一定的盈利能力。

也可以在坚守主业的同时，积极在金融租赁、消费金融等领域进行经营，提高盈利水平。

各级财政政策也应当出台通过盈利补充资本的税收优惠或减免激励政策和制度安排。

（三）通过改革重组优化中小银行增强资本实力和抵御风险能力
通过降低推动改制的条件支持县域中小银行改制实现资本充足率显著改善。

根据银保监会政策，允许有实力的民营企业和外资机构参与中小银行改革重组。

金融监管部门和财税部门应当对于存在资本风险不足的中小银行尤其是县域中小银行主动作为和引进外部资本给以优惠政策支持，以增强其抵御风险的能力和在支持地方经济发展中增强自身业务发行能力。

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户管理工作进行监督，提高社会各界的监督力度，促进业务办理全流程公开透明，提升账户服务的效率和质量。

例如，人民银行沧州市中支聘请来自新闻媒体、企业、政府部门等多名代表作为银行账户管理社会监督员，负责对银行账户管理工作人员是否尽职尽责，是否遵纪守法、廉洁奉公，是否根据“放管服”要求和银行账户管理规定办理业务等给予监督并提出合理化建议，收集并反馈有关银行账户管理方面的社会舆情，使企业银行账户服务工作更加完善。

此外，还应向社会、媒体等公布业务投诉、咨询电话和社会监督电话，全方位接受社会各界监督，营造良好的社会舆论氛围，各方共同促进企业银行账户管理工作，防控账户风险。

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参考文献：
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[2]付营,许洪娟,李玉梅,李昌奎.基于新管控措施的企业银
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[4]黎明,谭亚勇,刘春梅,孙安刚.新形势下我国企业银行账
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[5]仇玉芳.取消企业银行账户许可制度实施过程中的账户
管理思考[J].金融经济，2019(20).。