个人征信的法律界定与发展现状

个人征信的法律界定与发展现状
（一）个人征信的法律界定
个人征信的法律界定由个人征信的概念、特征和法律基础三方面的内容组成。

1.个人征信的概念
个人征信活动简称个人征信，学界也称为个人资信调查活动或者个人信用调查活动。

中国法律对个人征信的概念目前尚未做出一个统一的规定。

但我国法律规范对征兵和征税这两个与征信看似相近的法律行为的概念已经做出明确规定。

虽然如此，直接以我国法律对征兵和征税概念的界定为基础，运用类推解释的方法对个人征信的概念进行解释也不妥当。

原因在于，无论是征兵还是征税都属于行政措施之一，但将个人征信理所当然地归为一种行政措施显然是缺乏依据的。

尽管中国法律对个人征信的概念目前尚未做出一个统一的规定，但学界存在若干表述。

有的学者将个人征信定义为：通过收集、整理、保存、加工个人或企业的信用信息，并将信用信息提供给授信方，从而达到约束借款者的违约行为、降低信贷市场信息不对称、防范道德风险、降低贷款违约率目的的一种活动。

[1]也有学者认为征信可以理解为征集信用，即专业的第三方机构为个人或企业建立信用档案，依法采集和记录其信用信息，并对外提供信息服务。

[2] 笔者认为，个人征信是指依法设立的作为独立第三方的个人征信机构，根据法律的有关规定对能够反映（包括直接反映和间接反映）个人资信状况的个人信息进行收集、汇总、加工、整理、分析等最终形成并向外界提供个人信用报告的一种活动。

2.个人征信的特征
从个人征信的概念出发，个人征信的特征主要表现为：
第一，真实性。

个人征信主要收集能如实反映（包括直接反映和间接反映）个人资信情况的数据。

这是个人征信的首要特征。

个人征信活动的首要环节就是对能够如实反映个人资信情况的个人信用数据进行收集。

这里所说的能够如实反映个人资信情况的个人信用数据主要指的是：人们在现代社会经济生活中进行各种信用交易的过程中所产生的信用记录。

日常生活中最常见的例子有诸如是否按期缴纳房屋贷款等。

第二，微观性。

微观性是其内在属性。

通过对个人征信的概念进行分析，不难发现个人征信活动是：对信用主体即公民个人在经济生活中从事如信用消费等信用行为时留下的信用记录和其他能间接反映其信用状况的信用数据,进行加工整合后划归到相应信息主体名下, 从而形成若干个人信用报告，也被称为个人信
用账户的一个过程。

个人征信微观性的内在属性在上述活动的各个环节均有体现。

以为微观授信机构的微观授信活动提供决策依据为目的。

对个人征信的定义进行分析，我们不难得出这样的结论：个人征信中最本质的、最主要的任务是向微观授信机构提供其通过加工个人信用数据制作出的个人信用报告。

这就表明，个人征信的主要服务对象是要求个人征信机构提供个人信用账户的微观授信机构及其所从事的微观授信活动。

第三，共享性。

个人征信本质上是一种共享机制。

在这个问题上特别需要注意的是，不能将个人征信中的分享信息完全等同于公开披露信息，这种信息分享仅指在一定范围内实现信息的共享。

虽然对于敏感程度不同的信用信息应该在何种范围内共享这个问题上存在不同的认识,但绝对不能把个人征信中的信用信息分享直接完全与信用信息公开划等号。

在个人征信中的个人信用信息公开的问题上，应当采取一种谨慎的态度，即实行分层共享机制。

分层共享机制是一种充分尊重公民自由意志的、设计更合理、更精细的分享机制,其基本含义是：个人征信机构所能够分享的个人信用信息，以信用主体即公民个人能够且自愿分享的自己的信用信息为限。

当然,法律法规有明确规定的除外。

第四，独立性。

这种独立性主要指个人征信机构一般是独立的第三方。

在已经对个人征信的前三项特征做出分析的基础上，个人征信的这一特点并不难理解。

个人征信的根本目的也是其内在价值就在于，通过向微观授信机构提供个人信用报告，帮助其做出正确的微观授信决策，从而达到降低信息交易中由于交易双方互不了解而可能存在的交易风险的效果。

亦即是说，个人征信机构在信用经济活动中实际上是扮演“证明者”的角色，具有超脱性，发挥着为微观授信机构从事微观授信活动提供决策依据的作用。

因此假如个人征信机构是信用交易的双方当事人之一，那么“他证”就转变成了“自证”，即自己进行调查分析、自己得出有关自身资信状况的结论。

这种“自编自导自演”所得出的信用报告自然也是难以令他人信服的，不能作为微观授信机构进行微观授信活动的参考依据。

3.个人征信的法律基础
我国个人征信的法律基础薄弱、法律渊源单一，尚未制定专门法律，现有的法律渊源多为规章，部分效力等级较高的法律法规中仅有个别条款涉及到该领域的少数规定。

2013年1月21日，国务院发布我国首部征信业行政法规——《征信业管理条例》。

以此为例，重点分析如下：《条例》全文共四十七条规定，进步与缺陷并存。

立法上特别引人注目的亮点首先是个人不良信息的5年保留期限这一规定。

《条例》规定，个人征信机构对个人不良信息的保留期限，为不良行为或事件终止之日起5年；超过5年的，应当予以删除。

这就意味着，只要在五年内保持良
好的信用行为，这些不良信息在5年后就将消失无踪。

对个人不良信用信息设定保留时限是国际通行惯例，但不同国家的法律设定的保留期限各不相同。

英国、韩国分别规定为6年和5年。

我国香港地区规定对个人破产信息和败诉信息分别保留8年和7年。

相较之下，《条例》规定的5年期限并不算长。

这一规定改变了之前无限期公布公民失信信息的规定，使曾经有不良信用行为的公民个人能够有条件地消除其不良信用记录，获得“重新做人”的机会，体现了法律对人们的教育作用和引导作用，有利于修复社会信任、维护和谐社会，意义重大。

《条例》的另一立法进步是规定了收集查询个人信息必须经过本人同意。

《条例》规定，除法律规定可以不经本人同意查询之外，向个人征信机构查询个人信息的，应当取得信息主体本人的书面同意并约定用途。

《条例》还明确了信息使用者应当按照与个人信息主体约定的用途使用个人信息，不得用作约定以外的用途，不得未经个人信息主体同意向第三方提供。

同时，《条例》对个人信息的征集范围也作出了相对明确的规定，特别是明确了禁止和限制征集的个人信息范围，这为保护个人信息安全提供了有力支持，也体现了《条例》保护隐私权的立法主旨。

虽然《条例》具有上述及其他若干进步，但在立法上仍存在一些缺陷和不足，这些缺陷和不足大大损害了个人征信系统的权威性和可操作性。

首先，个人征信机构与作为信息主体的个人之间的权利不均等。

《条例》未涉及已纳入中国征信中心的未履行“告知程序”信息的效力问题，[3]对评级机构的定位不清，赋予征信中心特权较多,而作为信息主体的个人的权利却相对薄弱。

其次，个人征信机构权力的边界规定不明确。

《条例》以否定列举的方式对个人征信机构不得收集的五种个人信息作出了明确规定,但对谁有权增加个人征信的收集内容却未提及。

缺乏明确的权限界定,势必损害公民的合法权益。

前文已述及，我国个人征信领域现有的法律规范，仅《征信业管理条例》一部行政法规，其它均为地方政府制定的地方性法规或政府规章，其法律地位在我国立法层次中处于较低位阶且法律效力仅限于颁布政府所在地方，即仅能在制定政府所管辖的行政区域内予以适用。

所以我国目前仅上海、深圳等经济较为发达地区所在地的人民政府分别施行各自制定的规章制度，导致实践中形成了不同的征信模式，为我国建立完备统一的个人征信法律体系增加了阻碍。

（二）个人征信的发展现状
与长期实行市场经济体制的西方国家相比，我国市场信用基础非常薄弱。

我国个人征信的萌芽要追溯到上世纪30年代，先后经历了由企业征信到个人征信的市场化萌芽阶段、央行主导征信业快速发展阶段，[4]随着社会主义市场经济的不断发展和对外开放的不断深化，建设中国个人征信体制逐渐成为社会共识。

从
2012年开始，中国个人征信行业发展日渐蓬勃，直到2015年“个人征信牌照”的出现，真正将个人征信行业带入了开放的元年。

2015年1月5日，中国人民银行下发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求包括腾讯征信有限公司等在内的八家机构在六个月的期限里完成个人征信业务准备工作。

[5]可是，规定的准备期过去之后又过了两年，牌照仍未发放。

监管对此的回复是8家机构目前无一合格。

深究其因，中国个人征信行业虽在近几年发展迅速，但仍然存在诸多缺陷和不足。

首先，个人征信机构必须是“独立的第三方”机构，这是个人征信的首要原则，而这8家试点机构背后的控股母公司，大部分都已经开展或准备开展金融信贷业务，“既做裁判员又做运动员”，失去了独立性，客观公正自然无从谈起。

金融机构普遍拒与个人征信机构实行数据共享是我国个人征信业现存的另一主要问题。

正所谓“无共享，不征信”，如若金融机构拒绝将其掌握的个人信用信息与个人征信机构共享，无异于将个人征信行业撕裂成一座座孤岛。

个人征信活动势必无法实现其降低信用交易风险的根本目标。

另一个不可忽视的问题在于，个人征信活动应当保持公正性。

个人征信活动的主要功能就在于降低信息不对称导致的信用交易中的违约风险。

所以，个人征信必须具备公正性和普适性，也就是说个人征信必须“放之海内皆准”。

但目前个人征信机构推出的产品很难满足这一要求，因为个人征信机构提供的信用报告大多都是以各自掌握的数据为基础制作的，严重缺乏公正性和普适性。