罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组、罗定市人民政府二审行政判决书

罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组、罗定市人
民政府二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政裁决
【审理法院】广东省高级人民法院
【审理法院】广东省高级人民法院
【审结日期】2021.04.29
【案件字号】(2020)粤行终864号
【审理程序】二审
【审理法官】林劲标戴剑飞郭琼瑜
【审理法官】林劲标戴剑飞郭琼瑜
【文书类型】判决书
【当事人】罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组;罗定市人民政府;云浮市人民政府;罗定市华石镇寨脚村民委员会尖岗塘村民小组;历来经营管理莲花山;认为应以2018年4月10日作为起始日
【当事人】罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组罗定市人民政府云浮市人民政府罗定市华石镇寨脚村民委员会尖岗塘村民小组历来经营管理莲花山认为应以2018年4月10日作为起始日
【当事人-公司】罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组罗定市人民政府云浮市人民政府罗定市华石镇寨脚村民委员会尖岗塘村民小组历来经营管理莲花山认为应以2018年4月10日作为起始日
【法院级别】高级人民法院
【终审结果】二审维持原判
【原告】罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组;罗定市华石镇寨脚村民委员会尖岗塘村民小组;历来经营管理莲
【被告】罗定市人民政府;云浮市人民政府
【本院观点】本案是行政裁决及行政复议纠纷，上诉人竹禾表村民小组一审已自认没有领取过争议林地林木的权属证明，二审争议焦点是，原审第三人尖岗塘村民小组№0XXX31号《山权林权证》是否含争议地，能否作为确权依据，被上诉人罗定市人民政府将争议地确归原审第三人尖岗塘村民小组是否正确，云浮市人民政府复议决定保留罗定市人民政府确权决定的效力是否合法。

【权责关键词】行政裁决行政复议合法违法罚款基本原则第三人书证现场笔录关联性合法性行政复议维持原判改判撤销原判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。

【本院认为】本院认为，本案是行政裁决及行政复议纠纷，上诉人竹禾表村民小组一审已自认没有领取过争议林地林木的权属证明，二审争议焦点是，原审第三人尖岗塘村民小组
№0XXX31号《山权林权证》是否含争议地，能否作为确权依据，被上诉人罗定市人民政府将争议地确归原审第三人尖岗塘村民小组是否正确，云浮市人民政府复议决定保留罗定市人民政府确权决定的效力是否合法。

第一，关于尖岗塘村民小组№0XXX31号《山权林权证》是否含争议地，能否作为确权依据问题。

根据2018年9月12日确权阶段《现场踏查图》及相应笔录，尖岗塘村民小组№0XXX31号《山权林权证》所附№0XXX23号《罗定县山林权证(附表)》的“央地顶”将本案争议地包含在内，且并无证据证实№0XXX31号《山权林权证》已被注销，故该证依然可以作为确权依据。

云浮市人民政府涉案行政复议决定书认为
№0XXX31号《山权林权证》并未全部换发新的林权证，根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》“原来颁发的林权证(或山权林权证、山林权证)在换证之前继续有效”的规定，未被换发部分在换证之前继续有效，认可罗定市人民政府以№0XXX31号《山权林权证》作为确权依据，并无不妥。

竹禾表村民小组上诉主张上述№0XXX31号《山权林权证》在换发罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》之后依法应被注销，不能作为确权依据，因与上述规定不符，本院不予采纳。

竹禾表村民小组上诉主张№0XXX31号《山权林权证》的“央地顶”已经记入罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》，而罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》不含争议地，可见“央地顶”不含争议地，因与2018年9月12日《现场踏查图》及相应笔录不符，本院不予采信。

第二，关于罗定市人民政府将争议地确归尖岗塘村民小组是否正确问题。

《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……(十)当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”可见争议地的经营管理事实，是在各方没有该条例第九条规定的权属证书的情况下，才作为确权依据的。

而本案中，尖岗塘村民小组持有该条例第九条规定的《山权林权证》，竹禾表村民小组自认没有领取过争议林地林木的权属证明，罗定市人民政府据此将争议地确归尖岗塘村民小组，并无不妥。

竹禾表村民小组上诉主张有长期经营管理争议地的事实，且木埇口村、木埇口村深埒第二经济合作社、罗定市围底镇寻贤村乐在经济合作社出具《证明》证实争议地归其所有，应据此将争议地确归该村民小组，因证据不够充分，且与上述规定冲突，本院不予支持。

第三，关于云浮市人民政府复议决定确认罗定市人民政府确权决定程序违法、保留效力是否合法问题。

罗定市人民政府将争议地确归尖岗塘村民小组，实体正确，虽然该府在审查受理时限和调解时限上超出了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第一款、第三十五条第一款规定的三十日和六个月期限，但撤销该确权决定责令该府重新处理，处理结果并不会改变，对权属争议双方并无实际意义。

基于行政复议和行政诉讼的相似性，云浮市人民政府类推适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项以及《最高人民法院关于适用〈中华人
民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第一款第一项规定，仅确认涉案确权决定程序违法，但保留其效力，并无不妥。

竹禾表村民小组上诉主张云浮市人民政府上述处理是法外设定权力，本院不予采纳。

综上，原审判决正确，依法应予以维持。

竹禾表村民小组上诉请求撤销原判主文第二项，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2021-11-02 04:24:12
罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组、罗定市人民政府二审行政判决书
广东省高级人民法院
行政判决书
(2020)粤行终864号当事人上诉人(原审原告)：罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组。

负责人：莫伟兴，组长。

被上诉人(原审被告)：罗定市人民政府，住所地罗定市罗城街道宝定路31号。

法定代表人：罗永雄，市长。

委托代理人：陈波，罗定市司法局干部。

委托代理人：谭国平，罗定市自然资源局干部。

被上诉人(原审被告)：云浮市人民政府，住所地云浮市云城区世纪大道中行政中心办公大楼。

法定代表人：王胜，市长。

委托代理人：方冠英、许色衍，均系云浮市司法局干部。

原审第三人：罗定市华石镇寨脚村民委员会尖岗塘村民小组。

负责人：王志海，组长。

审理经过上诉人罗定市华石镇木埇口村民委员会竹禾表村民小组(以下简称竹禾表村民小组)因诉被上诉人罗定市人民政府、云浮市人民政府行政裁决及行政复议案，不服云浮市中级人民法院(2019)粤53行初58号行政判决，向本院提出上诉。

本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明原审法院经审理查明，争议林地位于罗定市华石镇木埇口村民委员会(以下简称木埇口村委会)与罗定市华石镇寨脚村民委员会(以下简称寨脚村委会)接壤处，竹禾表村民小组称争议林地为“莲花山”，罗定市华石镇寨脚村委尖岗塘村民小组(以下简称尖岗塘村民小组)称争议林地为“秧地顶山”。

争议林地面积约39亩，四至范围为：东至乌腩坪西边塘基头为起点，往东南沿坑走至地边，再沿地边往西走上至地面，沿地面往东南走至地面垠边为界；南至从地面垠边起点，往西南走上至山脊，再沿山脊往南走落至坳，再往西直落山脚为界；西至从南至终点山脚为起点，往北沿山脚走出至水圳面为界；北至从西至线终点水圳面为起点，往东沿水圳走至乌腩坪西边塘基头。

现由罗定市档案馆保存的材料反映：1982年5月21日颁发给尖岗塘村民小组的№0XXX31《山林权证》包含有№0XXX23《罗定县山林权证(附表)》，其中第一幅地点名为“央地顶”，四至范围为上至北埇、下至塘山介、左至本队田、右至草塘，面积约300亩。

1991年12月，原罗定县华石镇木埇口管理区(现木埇口村委会)与原罗定县华石镇寨脚管理区签订《土地权属界线核定书》，确定的界线西边为木埇口管理区，东边为
寨脚管理区。

2017年12月29日，竹禾表村民小组向罗定市人民政府提出林权争议调解处理申请。

2018年1月30日，罗定市人民政府受理该申请并向竹禾表村民小组出具受理通知书、在争议双方村委会予以公告。

2018年3月12日，罗定市人民政府将申请书副本送达尖岗塘村民小组，并通知尖岗塘村民小组答复、举证，同时通知争议双方维持争议林木林地现状。

2018年4月10日，尖岗塘村民小组向罗定市人民政府提交书面答复并提出林权争议调解处理申请，该申请书所载争议林地的四至范围与竹禾表村民小组所提出的争议林地的四至范围有所不同。

2018年6月5日，罗定市人民政府组织竹禾表村民小组、尖岗塘村民小组进行调解，竹禾表村民小组与尖岗塘村民小组对于争议林地的四至范围陈述不一致。

2018年9月12日，罗定市人民政府组织竹禾表村民小组、尖岗塘村民小组勘踏现场及现场调解，并制作了《现场踏查图》。

在勘踏过程中，双方对争议林地的四至范围陈述一致，到场人员亦在《现场踏查图》中签名确认。

2018年12月26日、2019年4月23日，罗定市人民政府组织竹禾表村民小组、尖岗塘村民小组调解。

经过调解，竹禾表村民小组与尖岗塘村民小组对争议林地林木的权属未能达成一致意见。

2019年5月15日，罗定市人民政府作出《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理决定》(罗府决〔2019〕4号)，认为经现场勘验，尖岗塘村民小组的
№0XXX23《罗定县山林权证(附表)》的“央地顶”山包含现争议林地，遂决定争议地的林地林木所有权属于尖岗塘村民小组全体农民集体所有。

竹禾表村民小组对该处理决定不服，于2019年7月11日向云浮市人民政府提出行政复议申请。

同日，云浮市人民政府受理了竹禾表村民小组提出的行政复议申请，并向罗定市人民政府、尖岗塘村民小组发出通知，通知其答复、举证等。

2019年8月30日，云浮市人民政府组织竹禾表村民小组、罗定市人民政府、尖岗塘村民小组对相关情
况进行调查。

2019年9月3日，云浮市人民政府通知上述三方当事人该行政复议案的审
查期限延长30日。

2019年9月24日，云浮市人民政府再次组织上述三方当事人对相关
情况进行询问。

2019年9月27日，云浮市人民政府作出《行政复议决定书》(云府行复〔2019〕20号)，以罗定市人民政府审查及作出决定的时间均超过法定期限为由，确认罗府决〔2019〕4号《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理决定》程序违法，保留法律效力。

竹禾表村民小组对此不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决：一、撤销罗定市人民政府作出的《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理
决定》(罗府决〔2019〕4号)和云浮市政府作出的《行政复议决定书》(云府行复〔2019〕20号)；二、判令罗定市人民政府重新作出对华石镇莲花山(秧地顶)林木林地权属争议的处理决定。

在原审庭审过程中，竹禾表村民小组认为因村干部的问题，该村没有及时向政府申请林权证，故竹禾表村民小组没有领取过争议林地林木的权属证明，尖岗塘村民小组
于2000年时就争议林地林木权属提出争议，尖岗塘村民小组亦认为双方于2000年开始
发生争议。

此外，罗定市人民政府、尖岗塘村民小组认为“秧地顶”与“央地顶”指的
是同一个地方。

原审法院另查明，罗定市人民政府于2015年向尖岗塘村民小组核发罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》，各方当事人在庭审中均确认该证没有包含争议林地。

对此，罗定市人民政府认为，根据《广东省人民政府办公厅印发广东省林地林权登记换
发证工作方案的通知》(粤府办〔2002〕53号)的规定，有争议的林地部分先搁置，没有
争议的可以发证，因为№0XXX23《罗定县山林权证(附表)》中的林地，有部分争议，有
部分无争议，且该部分的山林发生了火灾，为了及时砍伐，故对无争议的林地颁发了罗
林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》，对有争议的部分没有发证，所以罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》没有包含争议林地。

一审法院认为原审法院认为，本案是土地行政裁决及行政复议纠纷。

本案的争议焦点是：1.罗定市人民政府作出的《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理决定》(罗府决〔2019〕4号)是否合法？2.云浮市人民政府作出的《行政复议决定书》(云府行复〔2019〕20号)是否合法？
《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。

”根据上述规定，罗定市人民政府具有对竹禾表村民小组与尖岗塘村民小组之间的土地权属争议进行处理的法定职权。

《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。

当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。

”本案中，№0XXX31《山林权证》是原罗定县人民政府依法核发和确认林地、林木所有权的证书，而罗定市人民政府在调处争议时，经现场勘验，认为№0XXX31《山林权证》包含的№0XXX23《罗定县山林权证(附表)》中的“央地顶”山包含现争议林地。

据此，罗定市人民政府作出《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理决定》(罗府决〔2019〕4号)，决定莲花(秧地顶)山的林地林木所有权属于№0XXX31《山林权证》所登记的权利人即尖岗塘村民小组全体农民集体所有，符合上述规定。

但是，罗定市人民政府在2017年12月29日收到竹禾表村民小组提出的林权争议调处申请及有关材料后，于2018年1月30日才受理该申请并予以公告，超过了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第一款“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告
期为三十日”所规定的审查期限；罗定市人民政府于2018年4月10日收到尖岗塘村民小组提交的书面答复和相关材料后，于2019年5月15日才作出《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理决定》(罗府决〔2019〕4号)，超过了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条“林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月；情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。

调解期限自被申请人提交书面答复和有关证明材料之日起算，被申请人逾期未提交书面答复和有关证明材料的，自答复期限届满之日起算”及第四十条第二款“作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。

情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由”所规定的期限。

不过，罗定市人民政府的上述超过法定期限的行为，并未对竹禾表村民小组、尖岗塘村民小组的实体权利产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……(二)行政行为程序轻微违法，但对竹禾表村民小组权利不产生实际影响的”的规定，应对该处理决定确认违法但保留效力。

因此，云浮市人民政府在履行了受理、通知答复举证、调查等程序后，作出《行政复议决定书》(云府行复〔2019〕20号)，确认罗定市人民政府作出的《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理决定》(罗府决〔2019〕4号)程序违法，保留法律效力并无不当。

至于竹禾表村民小组提出的罗定市人民政府于2015年换发给尖岗塘村民小组的罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》并未包含争议林地，故争议林地林木不属于尖岗塘村民小组所有的问题。

《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一点规定：“一、基本原则……(六)先易后难的原则。

凡权属清楚的，先发《林权证》；权属不清或有争议的，使用林地审批手续不全或不符合有关法律法规及政策规定的，待理清权属或处理完争议并签有协议、或纠正违规行为后，再发给《林权证》，否则不予换发《林
权证》。

(七)坚持政策稳定连续性的原则。

林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。

林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。

要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权确认，并进行权属变更登记，颁发新的《林权证》；对符合国家法律、法规规定经营或使用林地、林木的，进行初始登记，颁发《林权证》。

……”本案中，根据竹禾表村民小组、尖岗塘村民小组的陈述，双方于2000年因争议林地林木的权属发生争议。

因此，罗定市人民政府在换发林权证时，按照上述规定，将№0XXX23《罗定县山林权证(附表)》中的“央地顶”山的无争议林地林木先换发新证，对于涉案争议林地林木待争议解决后再换发新证并无不当。

竹禾表村民小组所提出的上述主张不成立，原审法院对此不予采纳。

综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决：一、确认罗定市人民政府于2019年5月15日作出的《关于华石镇莲花(秧地顶)山林木林地权属争议的处理决定》(罗府决〔2019〕4号)违法；二、驳回竹禾表村民小组的其他诉讼请求。

本案一审受理费50元，由竹禾表村民小组负担。

二审上诉人诉称竹禾表村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决主文第二项，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：(一)原审判决未审查认定上诉人一审提交的证据二至四(证明争议地属于上诉人，历来由上诉人经营管理)、证据六至十二(证明争议地不在尖岗塘村民小组所持证的“央地顶”内)，违反行政诉讼法第四十三条“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据”的要求。

上诉人历来经营管理莲花山，是众所周知的事实，与莲花山相邻的林地属于华石镇木埇口村深埒村、围底镇乐在村和尖岗塘村民小组，深埒村二个村民小组和乐在村民小组已出具书
证证实莲花山属于上诉人所有。

解放后至人民公社化时期，上诉人派人巡查，不许任何人进山砍柴割草，1965年开始种植油茶树，上世纪70年代初镇政府种甘蔗，1984年由上诉人改种相思树和本地松，1987年更新种植湿地松，2001年开始发包给莫定锋等人采割松脂，2006年尖岗塘村民小组的采脂人到莲花山采脂，被上诉人制止并罚款，之后再没有发生类似事件。

现在莲花山仍留存上诉人在各个年代种植的油茶、相思、湿地松等树种。

(二)原审判决错误认可罗定市人民政府一审提交的证据三、五至九，错误认定尖岗塘村民小组1982年№0XXX23《罗定县山林权证(附表)》的“央地顶”含争议地。

一是该1982年证的“央地顶”已经于2015年换发为罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》，新证登记面积440亩，大于旧证的300亩，已包含“央地顶”的全部，新证与本案争议地无关联性。

确权过程中经5次现场勘验，均确认尖岗塘村民小组林地与上诉人林地的分界线与上述2015年证的附图一致。

且上述1982年证应注销，不能作为确权依据，原审判决以上述1982年证为继续有效，违反了《广东省林地林权登记换发证工作方案》“发证机关依据《广东省林地林权登记申请表》换发新的《林权证》，同时收回和注销原林权证”的规定。

二是罗定市人民政府换发罗林证字(2015)第1XXXX16号《林权证》程序违法，在外业勘查时没有通知上诉人参加，只通知乐在村参加，但认可“央地顶”与莲花山的分界线，没有在上诉人所在地公示，尖岗塘村民小组没有提供权利依据。

(三)原审判决错误认可1991年12月原罗定县华石镇木埇口管理区与原罗定县华石镇寨脚管理区签订的《土地权属界线核定书》。

一是签订《土地权属界线核定书》的主体不适格，木埇口管理区和寨脚管理区都不是土地的权利人，没有签订《土地权属界线核定书》的资格，真正的土地权利人是上诉人和尖岗塘村民小组，还有深埒村、乐在村等均没有参加现场勘验及在核定书上签字盖章；二是附图的权属界线与事实不相符，如果以该核定书为依据，那么界线以西的林地，包括属于围底镇乐在村的林地，也都属于木埇口管理区和尖岗塘村民小组所有。

(四)原审判决错误认定尖岗塘村民小组也于2018。