湖北农垦国有土地经营体系创新实践与思考

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2018.10 中国农垦
中发〔2015〕33号文件明确提出：要从强化农业基础地位、切实保护国有土地资源、实现可持续发展的高度，深化农垦土地管理制度改革；推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式。

湖北农垦经过两年来的实践探索，对国有土地经营体系进行了多个方面的尝试创新，取得了阶段性成效。

一、创新完善土地经营体系
湖北农垦在总结试点成果基础上，借鉴其他垦区成功做法，采取了以下几种方式进行探索并完善土地经营体系。

（一）在省级层面完善土地经营的举措1.出台新政策统揽全局。

为贯彻落实中发〔2015〕33号文件精神，湖北省委省政府出台了《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》(鄂发〔2017〕12号)，这是湖北农垦在新时期改革发展的纲领性文件。

文件强调了在土地管理、土地保护、土地资产化资本化等方面创新农垦土地管理方式。

2.设立新机构完善体制。

积极与省编制部门沟通，2017年12月，在湖北省农垦土地整治中心的基础上成立了湖北省农垦国土资源科技管理服务中心，其主要职责为：组织开展农垦系统资源勘测、土地利用规划编制、土地整理、土地信息系统建设和土地利用监测、土地资源资产化资本化营运等土地资源和其他自然资源有关管理服务；具体承担农垦系统农业技术推广与服务工作。

这为经营管理保护垦区国有土地开辟了新的途径，建立了新的体制机制。

3.制定新办法细化措施。

省国土资源厅会同湖北农垦局对农垦国有土地使用管理政策进一步梳理
湖北农垦国有土地经营体系
创新实践与思考
文／郑国瑞
和完善，于2018年5月29日联合印发《关于进一步加强农垦国有土地使用管理的通知》（鄂土资函〔2018〕488号）。

这是今后一段时期农垦国有土地使用管理工作的重要依据，是维护农垦国有土地合法权益的又一锐利武器。

文件中严明用地政策，严控非农建设占用农用地，确保农垦土地尤其是耕地面积不减少，质量不减退，产能不削弱；文件促进农垦自身用地，让农垦国有土地资源变起来、动起来、活起来。

文件创设优惠政策，支持农垦土地开发利用，促进国家土地政策和项目覆盖农场。

4.大力推进土地整治挖掘发展潜力。

近年来，湖北农垦集中精力，争取省国土部门大力支持，农垦土地整理项目实施总量达180多万亩，投资总额达15 亿余元，建设了一大批农田水利交通道路等基础设施，大大提高了垦区群众的生产生活水平和土地的生产能力。

在鄂土资函〔2018〕488号文件中，也提到支持农垦开展土地整治和高标准农田建设。

因地制宜推进国有农场“旱改水”工程，建设一批集中连片，水旱轮作、高产稳产的农垦高标准农田示范区。

（二）土地经营体系探索实践
1.规范过渡期“两田制”经营管理。

湖北农垦在推进土地管理改革中，逐步规范国有农场国有农用地的统一经营管理，“责任田”主要用于农场农工的“口粮田”。

“经营田”实行面向市场实行公开竞价发包，建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与市场相适应的调节机制。

同等条件下国有农场农业从业人员可以优先承包租赁。

国有农场应当与承包租赁土地的单位或个人签订承包租赁合同。

农业职工承包租赁期限自合同签订之日算起不得超过法定退休年龄。

农业职工达到法定退休年龄、其他
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58人员合同承包租赁期满，其所承包租赁的土地原则上应无条件交回发包单位，地上附作物由双方协商处理。

目前，运粮湖、清河等农场对达到法定退休年龄、领取养老保险金的农场职工，依据有关政策收回其承包租赁的土地，防止简单固化承包租赁关系。

近年来全省农垦已收回退休职工的承包地8.6 万余亩。

2.多种方式推进土地适度规模经营。

各农场在推进土地适度规模经营上进行了多样尝试，像迁村腾地、土地复垦、土地托管、代耕代种、股份合作、倒包返租、物业置换等多种方式优化配置土地资源，推进土地规模化、集约化经营。

部分国有农场、场属企业及各类土地承包经营主体还开展广泛的联合与合作，培育新型农业经营主体，发展农业适度规模经营。

比如：五三农场从今年开始，按照每个分场年均收回2000 亩的标准，小步慢走、滚动集并土地，计划用5年左右的时间将场内一半耕地使用权收归农场掌控；南湖农场按每亩850 元的价格倒包返租收回土地1200 余亩用于发展高效农业；军垦农场按等价交换原则，以亩产值为依据，采用1 个大棚置换3-5 亩耕地的方式，已换回5000 余亩土地的使用权；沙市农场现有农业用地1万亩，农场采取农工身份买断的办法，以每亩1.28万元将农业用地集并到农场手中，由农场公司化统一经营。

多种方式推进土地适度规模经营的同时，培育了诸多新型农业经营主体。

去年，全省国有农场新建农业类专业公司6 个，新增家庭农场128 个，引进农产品龙头加工企业67 家，建设省级农机联盟1 个。

3.大力推进农垦国有土地确权发证。

到2018年底全面完成农垦权属清晰、无争议国有土地使用权确权登记发证任务，是党中央国务院和省委省政府推进农垦改革工作部署的一项限期必须完成的刚性任务。

近年来，湖北省农垦局会同省国土厅和财政厅制发了文件，出台了方案，召开了动员会，举办了培训，争取了经费，推进了试点，开展了检查督办，全面打响了农垦国有土地使用权确权登记发证攻坚战。

截至2018年8月底，已落实经费7115.1467万元，47个有任务的农场，完成权籍调查面积297.58 万亩，占任务总量的99.30%，实际完成发证面积271.46万亩，占任务总量的90.59%，预计今年底前可全部发证到位。

4.推进土地资源资产化资本化。

为落实“推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式”要求，鄂土资函〔2018〕488号文件给出多种方式：一是对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。

二是经省级政府以上批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采用作价出资（入股）、授权经营方式处置。

三是农垦现有划拨建设用地，经当地国土部门批准可以采取协议方式办理有偿使用手续，可以转让、出租、抵押。

四是农垦土地已经确权登记给农场或农垦有关企事业单位，需要划转给湖北农垦集团的，向税务部门申请按照不属于土地交易行为出具免税证明后，可依法办理土地使用权变更登记手续。

五是湖北农垦集团在现代农业产业园等省级重大建设项目中可以开展土地一级开发。

湖北农垦国有土地资源资产化资本化工作已呈星火燎原之势。

龙感湖农场1600余亩新增耕地指标已列入省级平台交易计划，相关工作正在积极推进；人民大垸农场与联发投合作投资6000万元开展的土地整治耕地占补平衡项目，已被省国土厅列为试点项目大力推进，这是我省引进社会资本实施土地整理项目的首个PPP 项目；五三农场开展土地资源资产化资本化试点，将20.5万亩国有农用地、林地、水库等资源进行评估，作价40亿元注入湖北农谷实业集团，该集团以此进行抵押贷款，融资3亿元。

5.积极推进一二三产业融合发展。

按照国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》要求，湖北农垦正在着手建设一批极具示范带动作用的工程。

拟在桐湖农场建立桐湖国家现代农业公园，规划面积约3500亩，预计总投资20亿元。

汉南垦区在现代都市农业发展核心区划定50平方公里范围，立足垦区资源优势和体制机制优势，按照“一镇两廊三园四村五板块”整体思路，坚持一二三产业融合发展和生产、生活、生态协调发展，
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高水平规划建设湘口种业小镇，打造具有垦区特色的都市田园综合体。

沙市农场把农业分场（公司）转型发展与国家现代农业庄园建设有机结合，将地处荆州市城区近郊的杨场分场作为国家现代农业庄园创建单位，依托庄园地处工业区的优势，以园内企业商务中心为平台，以红色革命岁月为主题，以康熙桥、丁字街为历史文化背景，打造集生产、加工、经营、观光、娱乐、运动、住宿、餐饮、购物等生产、服务功能于一体的红色现代化休闲度假庄园。

二、关于土地资产化资本化的一点思考
（一）进一步完善农用地资产化资本化政策及操作规程。

国土资源部等八部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）文件指出：“国有农用地的有偿使用，严格限定在农垦改革的范围内。

农垦企业改革改制中涉及的国有农用地，国家以划拨方式处置的，使用权人可以承包租赁；国家以出让、作价出资或者入股、授权经营方式处置的，考虑农业生产经营特点，合理确定使用年限，最高使用年限不得超过50年，在使用期限内，使用权人可以承包租赁、转让、出租、抵押。

国家以租赁方式处置的，使用权人可以再出租。

”农垦国有农用地资产化资本化中存在的主要问题：一是缺乏明确的法律规定。

国有农用地是国有土地的一部分，但是受农业用途的限制，实践中现有法律难以提供支撑。

如资产评估、再处置等问题不宜参照国有建设用地规定；二是缺乏统一操作规程。

各垦区在探索国有农用地资产化资本化的过程中，在操作方案、相关税费等方面差异明显。

如广西农垦局委托评估农用地价值，当时主要参照地方政府征收农村集体农用地“补偿三费”的标准，结合土地分等定级情况，兼顾《农用地估价规程》规定进行的，38.3万亩农用地评估价值仅57.8亿元，折1.5万元/亩，未能真正反映出农用地的全部价值。

宁夏农垦在国有农用地作价出资入股办理过户手续时免征过户契税，而其他地区都收取一定的过户契税。

（二）做好土地文章，吸引资金支持。

2018年2
月，财政部牵头筹建中国农垦产业发展基金，计划规模500亿元左右，主要目的是推进农垦改革发展，培育具有国际竞争力的大企业大集团，充分发挥农垦在推进农业农村现代化和实施乡村振兴战略中的骨干作用。

目前，湖北农垦正在响应国家号召，大力推进农场企业化、农垦集团化改革，土地资源是农垦赖以生存的基础和主要资源，土地资源加大保护力度和进行土地市场化运作，都需要大量资金支持。

湖北农垦既要积极争取政府资金支持，更要整合资源，挖掘内部潜力，利用自身优势，通过增减挂钩、存增挂钩、新增耕地指标交易等政策，吸引社会资本、金融资本参与农垦发展，共同建设农业领域航母旗舰。

（三）亟待建立农垦资产监管信息平台。

在土地确权工作成果的基础上，建立包括国有土地在内的农垦国有资产监管平台，加快推进农场土地资源资产化资本化，有效促进农垦由“管生产”向“管资本”转变。

应该推进农垦国有土地管理信息化建设，充分利用这次土地确权登记发证成果，结合三调数据，建立农垦国有土地资源资产管理信息系统，逐步形成土地权属管理、土地利用规划、土地整治项目建设、土地资产监管的“一张图”，实现信息互通、资源共享的信息化管理手段。

（四）科学整体规划，谋划长远发展。

随着农垦改革深入推进，湖北农垦许多市州垦区和农场都已经成立国有资产经营管理类型的公司或企业，如2017年潜江农垦整合垦区资源要素，由6家农场筹措资本股金10亿元，成立了潜江农垦资产经营管理有限公司；汉南垦区新成立的武汉经开农业发展投资有限公司注册资本金8亿元，逐步承接原农场所拥有的资源和资产；沙市农场组建发展总公司，下属
8家实体公司；八里湖农场成立了八里湖农业发展有限公司，将其作为壮大农场经济实力的龙头，经营管理农场的3.5万亩国有土地和国有资产。

湖北农垦需从省级层面科学统筹整体规划，逐步以资本为纽带，全面增强农垦内生动力、发展活力、整体实力。

（作者单位：湖北省农垦国土资源科技管理服务中心）。