城管执法新实践：整合资源、重心下移

城管执法新实践：整合资源、重心下移
作者：王国强
来源：《观察与思考》 2012年第1期
口王国强
随着城市化进程的不断加快，积极探索城市管理发展规律及趋势，创新工作机制模式，提高管理执法水平，有效促进经济社会全面健康协调发展，已经成为城市管理工作面临的紧迫任务。

杭州江干区辖区面积广，城乡差异大，面临社会转型发展的矛盾多发期，城管执法工作必将遇到更多的新情况、新问题和新挑战。

按照“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的原则，进一步深化和完善城管执法“重心下移”机制，走出了一条符合实际、富有成效的城管执法新路子。

一、整合城市管理资源的
必要性与可行性
（一）整合城市管理资源的必要性
整合城市管理资源是城市管理工作的本质要求。

城市管理工作涉及市政设施、园林绿化、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容景观管理、生态环境管理、城市规划建设等与居民生活息息相关的多个方面，是一项动态的、繁杂的、系统的社会工程，一项需要人民群众参与的社会性事务。

从参与角色上来看，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、市场（包括企业等市场经济的各个主体）和社会（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）；从管理层次上来看，城市管理包括市级、区级、街道、社区、网格等多个层次；从涉及因素上来看，城市管理涉及的各类因素高达1000余种。

这些本质特征决定了城市管理工作不能仅仅依靠城管办、执法局等一两个部门的力量，而必须通过整合全社会的城市管理资源，提升城市管理工作公众参与度，凝聚合力、强化联动、畅通渠道、提高效率，形成对城市管理问题的齐抓共管、综合施策。

整合城市管理资源是城市管理工作发展的必然趋势。

随着城市化的加速推进，城市管理水平滞后于城市发展的问题逐步显现，面对管控区域扩大、执法标准提高、管理任务加重等新情况，城市管理工作中力量分散、条块网格不清、职能交叉、信息互通共享难等问题对于杭州市城市发展的影响越发严重，而这其中的关键矛盾就是城市管理力量难以跟上城市经济社会发展的需要。

以杭州市江干区为例，实施“重心下移”机制之前，该区城管执法局每个执法中队的人员在10-30名之间，全区共有一、二、三类道路39条，总长度为20.6万米，一、二、三类街巷902条，总长度为176.5万米，每个执法队员人均需管控道路4-5条，长度达9860米，此外，还要履行执法办案、数字城管处置、96310投诉处理等法定职责，承担行政强迁、拆迁拆违等重大活动执法保障任务，从这些数字不难看出，长期以往下去人员疲于执法、街面管控效率低下、街面秩序混乱局面必将出现。

由此可见，目前阻碍城市管理发展的症结在于城市管理资源整合不到位，以及由此产生的力量不足、体制不畅、职责不明、条块不清、信息不通等问题，而根治这一症结的唯一途径就是整合政府、市场和社会的城市管理资源。

整合城市管理资源是国内外先进经验给予的宝贵启示。

早在20世纪80年代末，国外发达国家就开始强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与，注重在政府与社会组织、私人机构之间达成合作与伙伴关系。

如今无论是美国、日本还是新加坡，其成熟完善的城市管理模式背后均伴随着较高的社会参与度和资源整合度。

此外，作为国内较为成功的城市管理模式，深圳龙岗的“大综管”工作格局，其核心内容就是通过整合“条块”管理力量，综合城市管理资源，
构建起综合治理、综合管理、综合服务三位一体的基层治理长效机制，最终突破基层城市管理
困局。

由此可见，整合城市管理资源是任何一种城市管理模式成功的必要条件，是城市管理工
作发展的必行之路。

（二）整合城市管理资源的可行性
从发展需求来看是可行的。

近几年，城市发展水平显著提升，民众对于创新城市管理体制
机制，提升城市“综合管理水平”和“综合服务功能”的呼声越来越高涨，城市管理力量薄弱
与繁重的城市管理任务之间的矛盾越来越突出。

增强城市管理能力，提高城管执法水平，及时、有效解决矛盾，是现行城市管理发展过程中急需解决的问题。

通过城管执法“重心下移”，建
立“大综管”工作体制，合理利用和科学有效配置各项城市管理资源的做法是符合当前城市管
理发展现状的，它可适度调节城市品质提升过程中出现的矛盾，化解繁杂的城市管理任务，满
足民众对城市发展所持的预期需求，同时整合管理资源也是促使城市管理不断向纵深发展的动力。

从行政成本来看是可控的。

整合城市管理资源，实行“大综管”工作体制，是在保持各个
职能部门原有职能不变的前提下，将原本分散的管理力量、交叉的管理网络、独享的管理资源
进行统筹和优化，其核心在于“综合”，因此其人力成本、资源成本、管理成本并不会增加，
而且可以盘活存量行政资源，缓解管理资源配置不足的问题，减轻财政压力，在一定程度上能
遏制行政成本膨胀的势头。

从实践效果来看是可见的。

以江干区凯旋街道为例，早在2008年凯旋街道就已试水“大综管”工作机制，立足“三面向”（面向社会服务、面向工作需求、面向一专多能）要求，坚持“三整合”（整合技术、整合力量、整合资源）理念，构建了“数字巡防、路面综管、社区服务”“三位—体”管理新模式，模式实施当年群众满意度就达到98%，这是前所未有的。

自
2009年10月该区城管执法局通过“重心下移”试点工作将凯旋执法中队纳入街道“大综管”
管理体系以来，中队依托平台的管理资源、管理力量，促使城市管理水平、城管执法绩效突飞
猛进。

由此可见，整合城市管理资源，实行“大综管”工作体制，对于城市管理水平的提升是
有效而实用的。

二、江干城管执法“中心下移”的
实践与成效
2010年1月1日起，杭州市江干区按照“条块结合、块抓条保”，“重心下移、属地负责”，“责、权、利一致、权责对等”的原则，在全区范围内全面铺开城管执法“重心下移”
工作。

在责任体系上，明确各镇、街道是辖区序化管理的第一责任人，负责辖区主要道路、次要
道路和背街小巷的序化管理工作，行使对辖区序化人员的日常指挥调度。

区城管执法局是全区
序化管理工作的牵头部门，行使对全区序化管理的组织、协调、考核、督查和对各执法中队的
业务领导、对执法人员的人事管理。

在人员管理上，按照“责权利对等、人随事走、费随事转”的原则，对辖区执法中队实行“属地化”代为管理。

将执法中队的城管执法队员、城管员和协管员日常管理权下放至镇、街道，将中队党支部隶属关系进行了转移，对执法中队中队长和镇、街道城管科（或社会事务办）主任进行双向兼职。

同时，建立“双百分”考核制度，镇、街道和城管执法局按照职责各占
100分，年度统筹运用考核结果给予奖励。

在财务管理上，城管执法队员、城管员和协管员的工资，由区城管执法局发放。

奖金、公
用经费和福利，由区城管执法局统一划拨至各镇、街道，由镇、街道统筹发放。

在执法管理上，坚持执法独立性，明确区城管执法局是江干区城市管理行政执法的主体，
履行辖区城市管理行政执法法定职责，并对执法监督、执法协调、责任追究予以规范。

在工作机制上，制定实行了城管执法联席会议制度、日常工作对接制度、基层城管执法工
作保障机制和信息资源共享机制，确保城管执法“重心下移”得以稳步推进。

自实施城管执法“重心下移”机制以来，推动了城市管理工作的高效运转，提升了城市管
理工作的水平，尤其是树立了城管执法的良好形象。

第一，序化管理体系基本形成。

实行城管执法“重心下移”以来，全区自上而下建立起了
区城管执法局牵头抓总、镇（街道）属地负责、村（社区）主动融入、市民群众共同参与的序
化管理责任体系，镇（街道）、村（社区）的管理积极性全面激发，区城管执法局执法保障作
用充分调动，形成解决城市管理问题的有效合力，进一步营造了齐心协力、压力共担、责任共
负的良好氛围。

第二，街面序化水平显著提升。

全面实行城管执法“重心下移”以来，各镇、街道落实序
化管理责任，区城管执法局加大执法保障力度，2010年该区平均序化度达到了98.62，在全市
被考核单位中列第二位，创造序化检查以来的历史最好成绩。

2011年1-6月，序化考核成绩排
名连续六个月全市第一，保持了强劲的上升势头。

第三，城区市容面貌有效改善。

实行城管执法“重心下移”以来，属地政府有效调动“块”上的各种力量，通过整合资源、创新办法，辖区的热点、难点问题得到控制，渣土偷倒、广告
新增违法现象得到遏制，使城市管理的“难点”区域变成了“亮点”工程，整体提升了城区形象。

第四，城管执法矛盾有效化解。

实行城管执法“重心下移”以来，各镇、街道落实对违法
行为的宣传、教育和有序疏导，真正做好“管理前置”环节，针对不听劝阻、屡教不改情况的，及时寻求执法支撑，确保违法行为及时查处，不断增强执法认同感，减少暴力对抗。

第五，城管工作思路充分拓展。

实行城管执法“重心下移”以来，充分发挥了镇、街道管
理积极性，因地制宜地试行了属地化、市场化、社会化等符合辖区实际情况的城市管理模式，
使得全区城市管理工作的市民群众、企业商家、社会团体参与度大幅提升，成功地将社会力量
引入到复杂、系统的城市管理工作中来，为城市管理工作开辟了新路子、新方向。

第六，人民满意程度明显提升。

实行城管执法“重心下移”以来，各镇、街道落实序化管
理手段，区城管执法局加大执法保障力度，辖区热点难点问题得到有效控制，城管执法工作群
众满意度明显提升。

201 1年1-6月，该区信访投诉总量比去年同期下降了56.38%，重复投诉
量下降了73.34%．下降幅度均居杭州市首位，反馈率和满意率均为l 000/0。

第七，队员福利待遇稳步提高。

实施城管执法“重心下移”以来，各镇、街道接过执法中
队的日常管理权，积极落实各项管理经费，加大相关投入，各中队的办公条件、执法装备、福
利待遇全面改善，队伍管理的“后顾之忧”得到解决，全体队员工作的主动性和积极性空前高涨。

三、关于整合城市管理资源的思考
整合管理力量，形成合力。

在保持镇、街道各部门基本职能不变的前提下，打破以往各部
门条条管理为主的工作管理格局，整合分属公安、城管、建设、规划等各个部门的编外辅助和
协管力量，统一分配到各社区并由社区统一调度、指挥，形成一支有力的基层综合协管队伍，
在各项城市和社会管理工作中承担综合协管职能。

在此基础上，各个管理职能部门的执法力量
要形成合力，抽调业务骨干组成“综合管理”小分队进驻镇、街道、社区，以兼职形式，为综
管队伍提供执法支撑、业务指导，以“教练员”和“裁判员”的身份介入到日常的城市和社会
管理工作中，从而实现管理力量、管理资源最优化组合和最大化利用。

构建工作网络，多网合一。

改变以往各管理职能部门各自为政、“有利抢着管，无利无人管，问题突击管”的局面，推进多网合一工作，建立统一的工作网络，构建“全市一张总网，
各区一张大网，街道一张中网，社区一张小网，小区一个网格”的“大综管”网络体系。

通过
将现有分属各个部门的工作网格全部整合到“大综管”网络中，实现大网包小网，一级套一级，建立一张竖到底、横到边的无缝链接的城市和社会管理网络，从而理顺行政管理体制，实现行
政资源合理配置和共享，提高工作效率。

明确管理责任，无缝衔接。

在地理网格的基础上构建责任网格，将同一网格内的网格长、
网格管理员、网格监督协调员、网格协管员与镇、街道领导、职能部门干部、社区干部进行责
任捆绑，做到同网同责，同时细化、量化网中人职责任务，从而将网格建设工作做实做深。

此外，在保持各职能部门承担的职能和工作任务不变的基础上，各街道和社区将作为各项具体工
作落实和执行的责任单位，其职责就是将工作任务下达到社区、细化到网格，在“块”上综合
开展各项社会和城市管理工作，并且协助职能部门完成“条”上的各项工作部署。

搭建信息平台，资源共享。

按照“系统有分有合、信息一次采集、数据统一入库、部门按
需调用”的原则，将相关业务部门信息资源进行整合。

建立覆盖市、区、街道、社区四级，联
通各个部门的“大综管”信以信息资源共享为基础，以行政管理业务协同为重点，集成地理
信息、数据挖掘、交换体系、储备仓库、流程定制等多种技术，融执法、管理、服务于一体。

通过信息采集保障机制、信息资源共享机制、业务联动处置机制、责任倒查激励机制等多种机制，实现联动处理功能、数据共享交换功能、科学决策功能以及内部评价功能，促使各个职能
部门以此为依托，科学地分析情况，快速地做出反应。

依托“综管”中心，综合服务。

在镇、街道一级设立“大综管”工作服务中心，下设法律
服务、城建业务、计生服务、企业服务、党群事务、信息平台、交通违章处理、行政执法、劳
动保障、社会保障、诉求接待等多个服务窗口，提供多个服务事项，实行“一站式服务”，同
时在社区一级设立“大综管”工作服务分中心。

努力构建“统一受理、归口办理、中心督办、
限期反馈”的运作模式，即各居民小区内部、周边出现问题，先由社区“大综管”工作服务分
中心统一受理，把矛盾和问题化解在社区内部。

社区处理不了的问题，上报到街道“大综管”
工作服务中心直接处理，处置后反馈回社区。

对属于各职能部门职责范围的问题，由社区报至
街道“大综管”工作服务中心，再由街道“大综管”工作服务中心指派相应部门限期进行处置，处置后报中心再反馈回社区，做到有去有回、善始善终。

责任编辑：凌雁。