论_改革政府_企业家精神如何改革着公共部门_的政府改革思想

第10卷第2期2010年4月
湖南工业职业技术学院学报
JOURNAL O F HUNAN INDUSTR Y POLYTECH NIC
Vol 110No 12Apr 12010
论5改革政府)))企业家精神
如何改革着公共部门6的政府改革思想
王 彬
(湘潭大学,湖南湘潭 411105)
[摘 要] 美国行政学者戴维#奥斯本与特德#盖布勒合作撰写的5改革政府)))企业家精神如何改革着公营部门6所体现的一
系列政府改革思想,对于改革实践具有重要指导意义。

企业家政府的核心理念,是合理利用资源、注重效率的企业家精神,移植到政府管理中来,而并不是要我们的政府像企业一样运作。

该书所包含的创造性观点使得/企业家政府理论0在/新公共管理运动0中发挥着巨大的旗帜作用。

[关键词] 政府改革;企业家政府理论;企业家精神[中图分类号] D60
[文章标识码] A
[文章编号] 1671-5004(2010)02-0058-03
The Idea of D avid O sborn e /T ed G a eb ler )))R ei nventi ng G overnm en t:
H o w the Entr epreneur ia l Sp ir it is Tran sform i ng the Pub lic Sector
WANG B i n
(X i ang tan U nivers it y ,Xiangtan 411105,H unan )
[Abstr a ct] Un ited Stat es ad m i n istration s cho l arDavi d Os borne and Ted G aeb l er co-w ri tten /rei nven ti ng governm ent:H o w t h eE ntrepren eur 2
i al Spirit i s T ran sf or m i ng the Publi c Sect or ,0a series of governm ent ref or m s e m bod ied i n though t ,for t he practice of refor m h as an i m portant gu i d i ng s i gn ifi can ce 1The core concep t of en trep reneu ri al governm ent is t he rati on alu s e of resou rces ,f ocus i ng on t h e effici ency of t h e entrepren euri a l s p iri t ,transp l an ted t o t h e governm en t adm inistrati on to operateas bu si n ess en terp ri ses ,bu t not to ou r governm ent 1The book con tai ns creati ve ideas mak i ng t he /en trep reneu ri al governm en t t heory 0i n t he /ne w publi c m anage m ent move m en t 0p l ayed a huge role i n the banner 1
[K ey wor ds] governm en t ref or m ;t h eory of entrepren euri a l govern m en t ;entrepren euri a l spirit
[收稿日期] 2010-03-22
[作者简介] 王 彬(1983-),男,湖南邵阳人,湘潭大学公管系08级M P A 学生,研究方向:地方政府管理。

自从20世纪80年代中期以来,许多先进国家的公共部门的管理都在发生着变革。

这次变革试图对公共部门的管理进行根本性或方向性的调整,被形象地称为/政府重塑0、/政府再造0运动。

曾经支配20世纪绝大部分时期的传统公共行政模式逐渐暴露其缺陷,以科层制理论为指导的/全能政府0模式和全面干预的政策日益陷入运转不灵的僵局。

与此同时,以/小政府0和/企业家政府0为主要内容的/新公共管理0改革思潮就此崛起。

弹性的、以市场为基础的新公共管理模式正逐渐形成。

尽管政府改革的实践可能先于理论巨著的出版,但更值得注意的是一部理论性的巨著对于改革实践的重要指导意义。

这种指导意义不仅体现在对已有改革实践的归纳总结,帮助改革成功试验的有效复制,还体现在对未来改革方向的预测以及创新方法上的引导。

美国行政学者戴维#奥斯本与特德#盖布勒在深入考察美国政府改革实践基础上,合作撰写的5改革政府)))企业家精神如何改革着公营部门6这一伟大著作显然意义非凡。

一、政府失败之处,不在目的而在于手段
正如作者在书中序言开篇所说,20世纪80年代末90年
代初,美国的5时代周刊6在其封面上提了一个问题:政府死亡了吗?对当时的绝大多数美国人来说,答案似乎是肯定的。

[1]
当时,美国各级政府正面临财政萎缩、政府信任危机等严重形势,公共部门急需改革已刻不容缓。

毫无疑问,曾经是那么高效、备受吹捧的旧有官僚制政府已经宣告失败。

全国上下一片改革的呼声,但改革的方向与路径何在?行政学的开山鼻祖威尔逊似乎早已为我们指明了方向,在其5行政学之研究6一文中就指出:/行政学研究目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。

其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。

0然而,政治家和学者们大都在讨论着相对而言比较容易讨论的问题,即什么样的政府才是好政府,政府应该做什么不应该做什么,却总是忽视另外的一个方面,即政府应该怎么做的问题。

奥斯本和盖布勒显然注意到了这个现象,在他们著作的开篇序言就非常明确的指出/对于政府做什么,我们表示极大的关切。

但是,本书讨论的是它们应该怎样工作。

在过去50年来,美国的政治辩论总是集中在目的问题上,如政府应该做什么,应该为谁服务。

我们相信在今天这样的辩论已属次要,因为我们已经没有手段去追求新的目的,,今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段。

0[2]这是认识理解该书作者思想的关键点之一。

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二、政府变革的突破口)))用企业家精神重塑政府
/企业家政府0或许是一个颇容易引起人们误解的概念。

为了明确这一概念的本质含义,奥斯本对此做了专门的说明,他指出:/我们使用-企业家政府.以此来指我们目睹在美国各地出现的新模式。

这个词也许会使很多读者感到意外,读者们认为企业家就是男、女生意人。

但是-企业家.一词的真正涵义要更加广泛得多。

1800年法国经济学家萨伊于创造了这个词)))-企业家把经济产率和支出较低的地方转移到较高的地方。

.换言之,企业家运用新的形式创造最大限度的生产效率和实效。

0[3]在奥斯本看来,萨伊所下的这一定义既适用于私营部门,也适用于公共部门。

当然,这并不意味着我们就是要让我们的政府完全向企业一样去运作,毕竟政府和企业是两种性质根本不同的机构组成。

他说:/许多人认为政府简直可以-像企业那样来运作.,他们也许会以为我们的意思也是如此。

那就弄错了。

0[4]为此,他还特意从领导者的行为动机,收入来源和方式,组织运转的动力,对组织雇员的考核标准,以及雇员对风险和报酬的看法等五个方面指出了政府组织与企业组织的巨大差别。

并且,奥斯本强调指出:/政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味者它不能更有企业家精神。

任何机构,无论是公营私营,都可以有企业家的精神,正像任何公私机构,都会出现官僚主义。

很少美国人会真的要求政府像一个企业那样行事)))因为企业经常是关起门来迅速做成决策。

如果政府也这么干,那民主将首先受到伤害。

但是大多数美国人要求政府减少官僚主义。

在官僚主义行为和企业家行为之间是一个巨大的连续体,政府肯定可以在这个区域内调整自己的位置。

0[5]可见,企业家政府的核心问题,还是政府行政效率的问题,也就是时间、人力、资金等方面的投入产出比的问题。

企业家政府的核心理念,是合理利用资源、注重效率的企业家精神,移植到政府管理中来,而并不是要我们的政府像企业一样运作。

这是在理解该书作者思想的第二个关键点。

在书中,作者之前已经非常明确的指出,他所要讨论的是政府怎么做的问题,即通过对政府具体运行体制的改革,针对官僚制政府的一系列弊病,如何运用企业家精神来重新塑造政府?奥斯本主张,应遵循如下十项原则对传统的政府官僚体制进行改革:11掌舵而不是划桨;21重妥善授权而非事必躬亲;31注重引入竞争机制;41注重目标使命而非繁文缛节;51重产出而非投入;61具备/顾客意识0;71有收益而不浪费;81重预防而不是治疗;91重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式;101重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

作为本书的主体部分,作者通过结合美国各级地方政府的行政管理实践,有理有据的对他所提出来的十项原则进行了精辟的论述,针对传统官僚政府体制的一系列弊端的批判可谓一针见血、切中要害,也难怪该理论著作一经问世便产生了巨大的影响。

笔者认为大体上可以从政府角色的定位、政府内部管理、以及政府的外部功能三个方面去理解这十项原则:第一,政府角色定位问题,即政府应该扮演什么样的角色。

对于政府究竟应当承担怎样的角色?这本身就不是一个非常好回答的问题,所以作者并没有直接去探讨政府的角色扮演,而是从与政府相关联的三对关系/政府与市场,政府与社会,政府与公众0中去分析。

11政府与市场。

奥斯本在上述十条原则的第一条就特别指出,政府的工作应该是掌舵,而不是划桨。

政府应该集中精力做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给企业和非营利性机构去做。

这样,政府可以居高临下,用政策吸引竞争者。

应该说,这一思想已经得到了我们的认同,我们一直强调政府只做市场做不了、做不好的事情。

这里的关键问题是,哪些是市场做不了、做不好的事情呢?在此要特别注意市场机制与行政指令的有机结合。

奥斯本指出了行政指令的弱点,提出要注重市场机制的调节作用,但他同时也看到了市场机制的缺陷,认为市场也不是万能的。

正如他所说:/当一个市场引起严重的社会或经济问题的时候,往往要求政府采取行动。

0可见,企业家政府理论在谈到行政指令与市场机制在公共管理中的作用时并没有绝对化,而是强调他们各自能够较好地发挥作用的领域,并强调二者的有机结合。

21政府与社会。

在第二项原则中提到/重妥善授权而非事必躬亲0,是指政府的行政专家们在公共管理中不应事必躬亲,而要善于授权,应注重发挥社会其他主体的参与性,进行多元化治理的探索。

31政府与公众。

这显然又是政府与社会关系的延伸。

在第六条原则中,奥斯本指出政府应当具备/顾客意识0。

这里的/顾客0显然是指政府公共组织的服务对象))))公众,政府应重视顾客,应受顾客驱使,其工作的宗旨是满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要,要加大政府对公众的回应性。

第二,政府内部管理的问题,包括组织规章制度与公务人员的激励,这在上述十条原则中的第三条和第四条有详细的论述。

在奥斯本和盖布勒看来,对于政府的内部管理,更注重的是结果而不是过程。

一定的规章制度是必要的,但这种东西如果过繁过细,就会压抑人员的创造性,并严重制约政府效率。

因此他们主张的是实行/以结果为本0的管理模式,从以往的按/规章驱动的政府0转变为/任务驱动的政府0。

这与追求效率的理念是高度契合的,也是很有实际意义的。

按照他们的设想,企业家政府内部的管理方式是:只是简单地界定基本目标和任务,再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算,然后就放手让其/雇员0去履行各自的责任。

如果事情出错,只是处理肇事者。

这就是/任务驱动的政府0。

应该说,这一思想对于解决我们当前行政管理体制中的问题有较强的针对性。

在某些方面、某些环节上,我们应大胆引进这种/结果为本0管理的理念,在组织内部合理授权,制定清晰的责任目标,提出明确的绩效标准,建立以结果而不是以程序的正确性来评估绩效的考核体制。

这样做,一是可以有效地减少繁文缛节,避免决策执行的层层衰减,提高组织的运行效率;二是能够让更多的人对事情的结果负责,克服人人对程序负责、而最终出现的问题无人负责的现象。

第三,政府外部功能的问题,即政府应该怎么提供公共物品和公共服务。

一般认为,政府职能包括经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。

前两项必须由政府来做是没有疑义的,而公共服务和社会管理工作是否必然属于市场做不了、做不好的,而必然由政府完全承担呢?在奥斯本看来,对于公共服务,政府更重要的是调控引导而不是直接提供。

以供水、供电、
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电信、交通等公用事业为例。

在过去,这些部门因/关系国计民生0,一直讳言竞争,而由政府直接承担或政府企业垄断。

但目前,在西方发达国家,这些部门都已陆续纳入到市场竞争中,并且到目前来讲都是非常成功的。

因此,随着市场成熟程度和市场承担能力的提高,一旦时机成熟,我们应尽可能把公共服务推向市场。

因为为公共服务市场化程度太低,不仅造成政府/包袱0重,也反过来不利于市场的发育。

原因一方面是由于税赋具有改变供需关系的天生特性,由税赋供养的公共服务种类过多,会导致价格体系扭曲。

另一方面是政府企业通常享有税负、信用、许可权等方面的优惠,它和非政府企业之间的政策性机会不平等,会严重抑制竞争机制的正常发育。

对政府企业的特殊待遇虽能带来一时的效益,最终却会造成总量效益的损失。

三、企业家政府理论推动新公共管理运动
1993年的3月,也就是在5改革政府)))企业家精神如何改革着公营部门6这本书出版的第二年,美国总统克林顿便宣布了一项为时六个月的计划,对联邦政府的行为进行全面调查研究,并委托副总统戈尔率领一个工作组开展这项工作。

1994年9月,戈尔副总统提交了100多页的调查报告,以创建一个花钱少而效率高的政府,从此揭开了克林顿政府改革的序幕。

从改革的方式手段以及改革的最终目标来看都显现着/企业家政府理论0的基本观点。

尽管/企业家政府理论0所包含的观点并不是完全没有漏洞,实际上自产生之初就不时遭受其他学者的批判。

但是透过戴维#奥斯本与特德#盖布勒的具有企业家精神的政府思想的具体内容,可以发现该理论包涵了一些创造性的观点,笔者认为正是因为以下这些创造性的观点使得/企业家政府理论0在/新公共管理运动0中发挥着巨大的旗帜作用:
第一,政府的行政管理要与行政环境变化相适应。

行政环境的变化是导致具有企业家精神的政府思想产生的根本原因。

在新的时代,行政系统需要不断调整自身结构,以谋求与新环境的动态平衡。

美国的原有行政系统是在工业化时代发展起来的官僚政治体制,但上世纪20年代以来,它机构庞大、规章繁冗、浪费严重、效率低下,越来越让美国公众失去信心,各级政府于是被迫开始政府运行新模式的探索。

具有企业家精神的政府正好与信息社会的要求相适应,是时代变革的必然产物。

第二,着重于政府如何运作而不过分纠缠于对政府本质的评价。

具有企业家精神的政府的主要目标是化解政府在公共服务供给方面存在的危机,因而它的主题不是政府应该做什么,政府应该为谁服务,而是政府如何运作。

用市场竞争驱动型的合同管理替代传统的官僚等级制,是具有企业家精神的政府运行的总体模式,合同承包、业绩评估、后果收费、战略规划是具有企业家精神的政府运行的具体方法。

与之相对应,公务人员的官僚行为也转化成为企业家行为。

第三,在政府改革的战术层面主张广泛采用私营部门的管理方式。

具有企业家精神的政府认为公私部门管理有相融合的一面,将私营企业的有效管理方法引入公共部门,如打破政府垄断,通过公开竞标将公共服务承包出去,实行全面质量管理与目标管理、成本一效益分析、物质激励等等,对那些商业性公共服务,则完全采取私营化、企业化的方法去经营管理,这使政府效率大大提高,为政府管理注入了许多新内容。

当然,/企业家政府理论0并不是没有任何瑕疵的,像其他很多的政府改革理论一样,并不能完全主导新公共管理运动的轨迹,但它强调的政府改革的市场化和管理主义的明显倾向)))用企业家的精神改革政府)))已经为众多的政府改革家们所接受并付诸于实践,尽管少数人对此还心存芥蒂。

[注释]
[1][美]戴维#奥斯本,特德#盖布勒合著1改革政府)))企业精
神如何改革着公营部门中译本[M]1序言第1页,上海:上海译文出版社,19961
[2]同上
[3][美]戴维#奥斯本,特德#盖布勒合著1改革政府)))企业精
神如何改革着公营部门中译本[M],前言第5页,上海:上海译文出版社,19961
[4]同上,p211
[5]同上,p231
[参考文献]
[1][美]戴维#奥斯本,特德#盖布勒合著1改革政府)))企业精
神如何改革着公营部门中译本[M]1上海:上海译文出版社,19961
[2]陈玲玲1重塑政府:以/企业家精神0改造官僚制政府)))读3改
革政府4有感[J]1经营管理者,2009(16)1
[3]蒋沥泉,张晓1全面推进政府机构改革的各项工作[J]1金卡工
程(经济与法),2009(9)1
[4]黔风1浅析政府机构改革和职能转换[J]1当代贵州,2009(12)1
(上接第52页)开展第三方物流流程重新设计,注重综合集成管理,重视联运代理的组织功能,为/全能0型企业提供电子商务环境下的物流流程再造,为供应商、消费者提供灵活高效的物流服务。

技术创新内容包括:在物流服务项目、组织结构、运行机制、服务规范质量等方面的技术创新,突出有吸引力的新物流服务项目;物流系统要素技术创新的商业化,通过技术创新提高服务活动效率,并取得满意回报:技术创新内容与创新活动之间的协同,使人员素质、组织结构、物流过程、管理水平得到发展。

[参考文献]
[1]舒昌,宝玉强1对我国电子商务物流业发展的思考[J]1市场论
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[2]国家发展与改革委员会经济运行局南开大学现代物流研究中
心12003年中国物流发展报告[D]1机械工业出版社,20041 [3]中国物流与采购联合会[D]1中国物流发展报告2003-2004,中
国物流出版社,20041
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