县级财政运行综合绩效评价实践探索

县级财政运行综合绩效评价实践探索荫李庆军刘欣韦强苏亚
揖摘要铱开展县级财政运行综合绩效评价袁有利于提高财政科学化尧精细化管理水平袁合理确定财政保障范围袁有效缓解财政收支紧张矛盾袁促进县级财政部门优化支出结构尧提高财政资金的使用效益袁确保各项民生政策的落实袁推动政府职能转变和公共财政体系建设遥内蒙古自治区将下级政府财政运行综合绩效纳入重点评价范围袁选择了4个典型的旗县区开展县级财政运行综合绩效评价袁并结合本地的实际情况探索建立县级财政运行综合绩效评价指标体系袁分析绩效评价实践中存在的问题袁提出加强和改进财政运行综合绩效评价的政策建议遥
揖关键词铱财政运行绩效评价评价方法指标体系一尧引言
财政绩效管理作为政府绩效管
理的重要组成部分袁是建立现代财
政制度尧深化预算制度改革的重要
内容和必然要求遥近年来袁各级财政
部门认真贯彻落实党中央尧国务院的
要求袁不断探索推动全面预算绩效管
理工作袁强化绩效理念和效率观念袁
财政绩效管理工作取得了诸多成
效遥
县级政府作为我国农村牧区的
区域性政权设置区划渊内蒙古自治
区的旗尧盟相当于县尧地区一级的行
政区划冤袁城市区级政府也具有区域
经济管理尧民生保障尧社会服务等政
权组织运行功能袁二者在国家政权
组织结构中处于承上启下的关键环
节袁也是统筹城乡发展的枢纽和社
会运转的重要基石遥县级财政是政
府组织收入的前端和政府支出的末
端袁也是政府民生保障尧调控经济的
着力点袁县级财政作为加强预算支出
管理尧优化财政资源配置的重要环
节袁也能真实地反映出我国财政体制
机制建设和运行状况遥加强县级财
政预算绩效管理的根本目的就是要
改进预算支出管理尧优化财政资源
配置袁促进公共资源科学合理配置袁
进一步提高基础公共产品和服务的
质量遥同时袁县级财政部门也具有财
政业务完备性和普遍代表性的特点袁
可以看作财政系统的基本管理单元遥
但是在实际工作中袁各地县级财政推
进全面预算绩效管理工作进展不平
衡袁部分地方存在绩效理念和支出
责任意识薄弱袁以及信息系统尧人才
队伍尧指标体系尧绩效评价机构等基
础建设工作比较滞后问题袁与深化
体制改革要求和社会期望还有差距袁
在一定程度上制约了绩效管理工作
的深入开展遥正是综合考量以上因
素袁财政部也曾多次制定县级财政
综合绩效管理考核文件袁各省区市
也持续开展对下财政综合绩效考核
实践和探索遥本文以内蒙古自治区4
个地区所属的旗县区财政综合绩效
评价为例袁研究建立县级财政运行
综合绩效评价指标体系袁以期为县
级财政运行综合绩效评价提供适度
参考遥
二尧内蒙古开展县级财政运行
综合绩效评价实践
我国经济社会进入新常态袁政府
绩效管理成为我国建设服务型政府尧
大力推进政府公信力与执行力的关
键抓手遥财政预算绩效管理是政府
绩效管理的重要组成部分袁对政府
履行社会管理职能尧推动经济高质
量发展起到重要的引导和支持作用袁全面实施财政预算绩效管理有利于不断完善政府绩效管理制度袁进一步推动公共财政体系建设和政府职能转变遥在构建全方位预算绩效管理的总体格局下袁内蒙古自治区将各级政府收支预算全面纳入绩效管理袁将下级政府财政运行综合绩效纳入重点评价范围袁有利于促进政府部门提高管理效率袁提升公共产品和服务的质量袁改善决策管理和服务水平袁不断深化财税体制改革袁进一步转变政府职能和完善公共财政体系遥
内蒙古自治区开展2021年度下级财政运行综合绩效评价工作袁重点关注旗县区财政收入规模尧质量和支出的保障水平袁还主要关注了减税降费等财税政策执行情况尧规范政府债务管理等方面遥本次开展的下级财政运行综合绩效评价工作从全区103个县级行政区划单位选择4个典型旗县区袁所选地区包括2个内蒙古东部旗县区渊呼伦贝尔市的牙克石市尧兴安盟的扎赉特旗冤和2个西部旗县区渊包头市的东河区尧鄂尔多斯市的伊金霍洛旗冤袁上述地区财政收支规模尧经济结构尧人口总量等都具有一定代表性和差异性遥
渊一冤确定绩效评价范围
县级财政运行综合绩效评价范围包括政府野四本预算冶在内的全部财政收入和支出袁涵盖了保障能力尧规范管理尧财源建设尧成本控制尧运行效率等财政运行各个方面袁反映财政工作的完成过程和实现目标的效果遥2012年9月财政部印发叶预算绩效管理工作规划渊2012要2015年冤曳袁并根据叶规划曳制定了配套文件叶县级财政支出管理绩效综合评价方案曳袁从2012年开始对野国家民政部批准的县尧县级市和旗渊以下简称县冤冶开展县级财政支出管理绩效综合评价遥自2012年以来袁各级财政部门开展下级财政运行综合绩效评价试点工作袁财政部也多次印发年度野地方财政管理绩效考核冶的办法和野县级财政管理绩效综合评价冶的方案袁指导地方开展工作曰许多高校和研究机构也在理论应用方面进行了研究探索袁在财政绩效综合评价相关理论研究和实践探索方面构建起了绩效指标框架体系袁但是相关评价指标并未达成共识袁需要从全面推进财政运行综合绩效评价工作背景尧目的尧用途等方面深入分析袁认真研究探讨评价方法袁建立符合当地实际的县级财政运行综合绩效评价指标体系遥
渊二冤明确财政运行综合绩效评价目的
县级财政作为财政管理的基本单元袁要把绩效理念融入预算编制尧预算执行尧监督管理和结果应用全过程袁形成管理闭环袁做到预算野编制有目标尧运行有监控尧监督要问责尧结果有应用冶遥县级财政运行综合绩效评价就是要审视上述财政管理环节完成的合规性尧经济性尧效率性和效益性袁对财政管理过程和财政运行结果进行评判袁进一步增强地方支出责任和效率意识遥
1.衡量地方财政在财源建设方面的努力程度遥统筹加强财政收入征管和落实减费降税政策实施袁做到野应收尽收冶野应退尽退冶袁例如在财源建设考核方面将减税降费目标尧税收收入占GDP比重等作为考核内容袁考核地方财政组织收入的努力程度和实际效果遥
2.评价地方财政的保障能力遥分为总体的财力保障能力和重点领域的保障效果袁如通过综合可用财力尧转移支付依赖程度的考核评判地方总体财力袁用重大任务支出尧民生支出和野三保冶支出等考核评判地方财政支出重点领域的保障能力袁引导财政支出投向遥
3.分析财政运行效率遥包括预算的编制尧执行尧国库支付尧政府采购等运行效率袁以及公共服务支出投入产出比等袁激励县级政府提升财政运行效率遥
4.反映财政支出经济性遥加强政府运行的成本管理袁通过财政供养人员尧野三公冶经费尧公共服务投入产出对比尧行政管理支出尧政府野过紧日子冶等情况的考核和分析袁设置具体指标袁引导建设节约型政府遥
5.抵御风险的能力遥防风险主要考虑债务负担尧地方财力等因素下的财政平衡能力袁一般是从政府债务率尧负债率反映政府债务风险袁从政府债务规模尧偿债能力尧野三保冶措施判断财政稳定性袁通过对财政风险防范尧平衡能力尧稳定措施等研判财政可持续性遥
渊三冤梳理财政部相关文件
通过梳理财政部出台县级财政管理绩效综合评价文件袁为制定县级财政管理绩效综合评价指标框架体系提供指导和参照遥
2012年财政部叶县级财政支出管理绩效综合评价方案曳设定3个一级指标院一是重点支出保障程度渊占60%权重冤袁二级指标总体保障评价占20%的权重尧分项保障评价占40%的权重袁分项保障内容包括教育尧医疗卫生等6项民生支出曰二是财政供养人员控制渊占20%权重冤袁未设二级指标袁评价实际在职的财政供养人数控制情况曰三是财政管理水平渊占20%权重冤袁包括预算收支平衡尧总预算暂存暂付款尧债务风险尧年终结转等4项二级指标遥
2015年财政部的叶2015年县级财政管理绩效综合评价方案曳包括了5个方面一级评价指标院一是规范预算编制渊占20%权重冤袁包括公共财政年初收入尧支出预算到位率和预算收支平衡3个二级指标曰二是优化收支结构渊占20%权重冤袁包括提高收入质量和优化支出结构2个二级指标袁后者包括重点支出占比尧人均重点支出尧其他重点支出占比3个三级指标曰三是盘活存量资金渊占20%权重冤袁包括清理压缩结余结转资金尧总预算暂付款和暂存款3个二级指标曰四是加强债务管理渊占20%权重冤袁评价内容重点关注政府性债务率尧偿债率尧新增债务率等方面曰五是控制财政供养人员增长渊占20%权重冤袁通过在职财政供养人员数与标准对比袁以及其年度间变化反映控制情况遥而财政部叶2018年县级财政管理绩效综合评价方案及结果的通知曳包括了6个方面一级评价指标院一是规范预算编制渊占20%权重冤袁包括公共财政年初收入尧支出预算到位率和预算收支平衡3个二级指标袁这个指标内容和权重与2015年的县级财政管理绩效综合评价方案相同曰二是强化预算执行渊占15%权重冤袁包括一般公共预算支出进度和财政存量资金规模2个二级指标曰三是提高收入质量渊占10%权重冤袁与2015年评价方案相比袁这个指标内容放在优化收支结构一级指标下面曰四是优化支出结构渊占10%权重冤袁主要考核5类与民生直接相关的支出以及8类与民生密切相关的支出所占的比重袁2015年评价方案的这个指标内容也是放在优化收支结构一级指标下面曰五
是增强财政可持续性渊占31%权重冤袁包括兜住野三
保冶底线尧政府债务管理尧财政暂付款项规模尧财政
供养人员规模4个二级指标曰六是加大预决算公
开渊占14%权重冤袁主要从预决算公开及时性和完
整性来评价遥
渊四冤借鉴部分省区市工作实践
近年来袁各地不断探索建立对下财政运行综
合绩效评价指标体系袁取得显著成效遥北京市2019
年启动对下财政运行综合绩效评价袁评价主要内
容是各区财源建设尧保障能力尧成本节约尧管理规
范尧运行成效等5个方面袁形成了5个一级指标尧16个二级指标尧35个三级指标构成的共性指标框架袁编制了绩效评价指标手册应用于财政运行综
合绩效评价遥山东省2020年选取济南市尧济宁市
作为推动市县改革攻坚试点袁开展县级政府财政
运行综合绩效评价袁实施重点县推进计划袁逐步形
成保障能力尧财政收入绩效尧财政支出绩效尧财政
管理规范性和财政可持续性5个方面评价指标体
系遥同时将试点覆盖面持续扩展袁积极探索市县乡
三级同步开展政府财政运行综合绩效评价袁进一
步拓展县级财政运行综合绩效评价深度和广度遥
河北省廊坊市指导12个县级政府设定财政运行
绩效目标袁选取固安县尧香河县作为县级财政运行
综合绩效评价试点袁聚焦财政运行野收尧支尧管尧调尧
防冶5个方面袁评价指标从财政收入尧财政支出尧规
范管理尧运行成效尧可持续发展等方面实现野四本
预算冶之间的衔接和全覆盖遥江西省2021年选取
赣州市作为下级政府财政运行绩效评价试点袁设
定了财政预算编制尧财政预算执行尧财政预算绩效
管理尧财政透明度及信息化水平尧风险防控和财政
运行监测等6项共性指标遥
综上袁各地大体围绕以下几个方面建立评价
体系院一是财源建设方面遥从涵养财源制度建设尧
收入完成情况等方面反映各地财源建设尧激活财
政发展内生动力等方面的主动性尧努力程度以及
取得效果遥二是保障能力方面遥从收支情况尧收入
质量和收支平衡能力分析各地政府履职和政府运
行的财力总量尧预算统筹尧结构与风险等财政保障
方面的情况遥三是规范管理方面遥通过法制财政建
设考核尧预算绩效管理考核尧审计报告指出的问题反映财政管理合规性和规范程度遥四是成本控制方面遥引导和激励各地在行政管理尧民生保障尧重大项目和投资等方面控制成本袁将成本节约理念融入财政管理的各个层面遥五是运行效果方面遥从重大政策落实尧推动经济社会发展尧债务化解尧风险防范和保持财政稳定性持续性等
方面的成果袁反映地方财政运行效果
和应对风险挑战能力遥
渊五冤建立内蒙古县级财政运行
绩效评价指标体系
在指标体系的设计上袁参照财政
部制定实施野县级财政支出管理绩
效综合评价指标冶以及梳理地方野县
级财政支出管理绩效综合评价指
标冶袁明确指标选取的基本原则袁根
据预算法以及预算法实施条例尧预
算绩效管理实施意见等相关要求袁
整理出初步的评价指标遥将筛选出
的指标制作调查问卷袁发放给高等
院校尧咨询机构尧会计师事务所相关
专家学者尧财政干部等进行了调查
咨询袁请各领域专家根据工作经验
对指标合理性尧重要性进行判断袁在
调查问卷中进行指标评分袁将获取
的调查问卷进行整理袁依据问卷的
征求意见增补修订了部分指标袁删
除得分较低的指标袁汇总保留了财
政运行主要指标袁对部分指标完善
表述形式袁得到42条初选指标遥
本文根据财政管理一般概念和
专家学者尧财政干部问卷调查结果袁
以及绩效尧行业专家讨论和分析袁从
结构上对初选指标进行了归类整
理袁最终袁将县级财政运行综合绩
效评价指标分为4个一级指标渊分
别为财政收支尧财政管理尧财政运行
以及风险防范冤尧15个二级指标尧39
个三级指标袁具体指标体系见表1
所示遥三尧县级财政运行综合绩效评价存在的问题
财政运行综合绩效评价与部门整体支出绩效评价相比袁其综合性尧系统性尧整体性更强袁包括了县级财政野四本预算冶的全部收支曰也不同于项目支出的绩效评价袁涉及预算编制尧预算执行尧财政
表1县级财政运行综合绩效评价指标体系
管理尧财政运行和监督等各个环节袁在开展县级财政运行综合绩效评价实践中袁可以发现存在以下几方面问题遥
渊一冤评价方法方面
在绩效评价中袁评价方法不够全面袁通常采用的是比较分析法尧标杆法尧因素法尧专家评判法尧定性和定量结合尧动态和静态结合等评价方法遥但在评价财政资金效率方面的指标时袁往往要对多指标的投入和多指标产出的结果评价袁如医疗卫生的投入和产出效率评价袁投入不单是医疗卫生的资金投入袁而且包括医护人员的数量尧医疗设备尧医院建设等历年投入袁产出也包括病人接诊数尧医院病床数等多个方面袁所以简单地用一项投入尧对应一项产出作出的绩效评价就不会科学准确遥所以需要采用更多的数理统计分析方法袁借助计算机软件处理收集的数据袁可以选择的方法如数据包络分析法尧层次分析法尧模糊综合评价法等袁更多应用于公共服务尧民生保障方面产出效率指标评价遥
渊二冤评价指标方面
一是各地指标体系不统一遥财政运行综合绩效评价与项目绩效评价不同袁财政部出台了项目绩效评价管理办法袁规范了评价指标体系和报告内容袁统一了项目评价的一尧二尧三级指标遥而财政部出台的对下级财政渊包括省区市和县区级冤综合绩效评价指标只有在开展绩效评价年度文件中规定了几个方面的评价内容袁各地财政自行开展的财政运行综合绩效评价在指标体系方面各自进行探索袁依据绩效评价的概念尧原则和政府财政工作重点尧当地实际等进行设定遥由于各地的全面预算绩效管理实施情况不同袁经济结构尧规模尧人口尧环境等不同袁导致地方政府和财政部门关注重点也不一样袁因此袁各地建立指标框架有一定的相似性袁但评价指标尚未完全达成共识袁指标权重和评分方法也各不相同袁不能统一衡量各地财政运行情况遥
二是指标没有突出不同层级财政指标的特点遥例如袁省级财政与县区级财政在地方财政管理体制改革尧事权与支出责任划分尧转移支付资金管理等方面的职能和职责均有不同袁不能直接套用遥但是在各地的工作实践中袁发现有简单照搬上级财政运行综合绩效评价指标的现象遥
三是指标体系较多反映年度目标袁较少体现中长期规划袁没有统筹建立中长期规划与年度工作计划相结合指标体系遥
渊三冤评价标准方面
绩效评价通过被评价对象与标准值对照才能评判绩效优劣袁当前财政运行各项评价指标的标准尚未全部建成袁而标准值缺乏或者不合理袁导致评价结果出现偏差遥有些指标国家已经出台了明确等级标准袁如债务率按照债务与综合财力的比值划定了红尧橙尧黄尧绿四档袁可以直接应用曰但是多数的评价指标袁缺少统一的标准值袁如民生支出比重尧预算支出进度等袁在测算县级综合绩效评价实践中袁评价机构多数选取了全省的平均值作为这类指标标准值袁但各地政府履职情况和财力均有不同袁与平均值对照袁不能很好地反映财政综合运行情况和财政管理的努力程度遥对于规范性方面的评价指标袁如财政可持续性尧成本节约这些指标袁既找不到平均值袁也难以用政策尧行业尧历史标准作为评价标准袁造成评价标准选择困难袁评价结果也难以做到科学合理遥
渊四冤评价范围方面
评价财政运行成效边界范围不够清晰袁将财政运行成效和政府绩效考核或履职成效相等同袁存在扩大财政运行成效评价范围的问题袁造成绩效评价不严谨尧不合理遥例如袁将政府在经济尧政治尧文化尧社会尧生态等方面的考核指标直接拿来用作同级财政运行综合绩效指标袁实际上就是将财政支出职能与政府履职绩效等同起来袁这种做法一定程度上超越了财政运行成效的评价范围袁扩张了财政职能和作用范围袁评价结果当然不能科学反映财政运行成效遥如将野高质量发展指标冶作为财政运行成效的评价指标袁这个指标反映政府尧社会多方投入尧多年历史积累的结果袁不是财政资金短期投入可以实现的效果遥
当然袁财政运行综合绩效评价也存在激励约束机制缺乏尧绩效评价结果运用不足尧覆盖面不全尧成本控制量化不足等问题袁都需要通过不断推进全面预算绩效管理逐步解决
遥
四尧推进县级财政运行综合绩效评价的对策建议
渊一冤完善评价方法
财政运行成效的评价主要从产出的有效性尧投入的经济性两个方面设计投入产出的效率性评价指标袁如果评价的指标体系不能同时衡量投入产出两个方面袁并与其他地区进行整体对比袁可能将财政运行综合绩效评价引导到不计成本的资金投入竞争当中袁与绩效评价初衷背道而驰遥因为财政运行综合绩效评价与部门整体支出绩效评价和项目支出绩效评价相比袁绩效目标和标准缺乏袁能够比对的样本数量有限袁很难用简单的定量和定性方法评价出来袁所以需要借助于计算机软件等工具袁采用更多的数理统计分析方法袁不断优化财政运行综合绩效评价方法袁应用数据包络分析法尧层次分析法尧模糊综合评价法等方法袁确保绩效评价结果的权威性尧公正性遥
(二)健全指标体系
财政部门应当加强与高校尧研究机构尧绩效评价行业协会等合作袁加强财政运行综合绩效评价指标和标准体系的研究袁突出绩效特色袁应用科学的分析研究方法细化尧量化绩效指标袁运用大数据和信息技术收集和处理财政数据袁例如将初筛指标采用因子分析法等数理统计方法处理袁科学合理验证指标之间的重要性尧相关性袁得到较为科学的评价指标遥同时加强评价权重设置的研究袁选用科学方法和信息化手段合理设置权重分值袁在权重设置方面体现出绩效评价指标的重要性尧系统性尧相关性尧经济性原则遥在全面实施预算绩效管理的情况下袁各级财政部门应当结合本地财政管理的实际袁制定本地区财政支出标准体系袁为财政运行综合绩效评价指标提供对比参照袁实现绩效评价指标体系的共建共享遥
渊三冤强化结果运用
绩效评价结果应用是财政运行综合绩效评价的落脚点袁要以推进绩效信息公开尧促进预算管理尧实施结果奖惩为突破口袁强化绩效评价结果应用遥一是完善绩效信息公开机制袁将评价结果等绩效管理信息在一定范围公开袁扩大向社会公开绩效信息的范围袁接受社会监督袁促进财政运行综合绩效评价发挥实效遥二是强化评价结果应用袁建立评价结果与政策调整尧项目预算和转移支付分配挂钩机制袁这也是提升财政科学化精细化管理水平的有力抓手袁既能有效缓解地方财政收支紧张的矛盾袁也可以提高财政资金的使用效益袁例如袁将绩效评价结果不好的地区减少项目或调减资金袁对绩效评价结果好的地区优先安排项目
资金遥三是推动预算绩效管理工作考核结果纳入上级政府对地方年度工作考核范畴袁考核结果作为评价地方政府工作的重要指标袁也作为地方领导班子以及领导干部个人综合考评的重要依据遥渊四冤健全信息系统
依托预算管理一体化平台袁搭建绩效管理模块袁建成有机融合的预算绩效管理信息系统袁建立本地区统一的绩效信息数据库袁实现资源共享袁进一步提高财政科学化精细化管理水平遥一是将政策法规尧绩效目标尧绩效监控尧绩效自评以及指标库
应用和查询功能上线使用袁实现绩效管理工作线
上线下动态结合袁绩效信息互联互通遥二是完善绩
效信息功能建设袁加快预算绩效管理信息系统应
用研发袁增强绩效信息数据对比分析能力袁建立预
算绩效管理信息数据自动收集尧处理功能袁如将数据
包络分析软件功能嵌入系统袁自动实现对公共服务
项目投入产出的效率评价袁实现预算绩效信息资源
的共享袁提升绩效信息的质量和评价效率遥姻渊作者单位院呼和浩特市供销合作社联合社尧呼伦贝尔学院尧呼和浩特中燃城市燃气发展有限公司尧
内蒙古水文水资源中心冤
要要要要要要要要要要要要要要要
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