我国地方债务问题

我国地方债务问题
摘要：我国地方政府债务的成因是多方面的，包括体制原因，经济原因，管理原因。

财政部财政科学研究所所长贾康估算，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，相当于国内生产总值的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。

关键字：地方债务问题建议
正文：我国地方政府的债务主要包括：中央国债转贷、中央设立的解决地方金融风险的专项贷款、地方政府利用行政命令直接向金融机构融通资金、地方政府担保的债务、社会保障资金缺口和地方政府的各种欠款和挂账等。

总的来说我国地方债务呈现以下几个特点：首先，地方债务数额庞大；其次，地方债务呈多样性，主要表现为债务主体的多元化和债务种类的多元化；第三，债务管理混乱，由于没有中央统一的地方债务管理机制，各级地方政府债务管理没有统一的标准和口径；第四，地方政府债务隐形化。

目前来看，中国地方政府债务经营面临的局限性主要表现在：一是以房地产为支柱产业的地方政府收入隐含风险；二是政策调整可能隐含风险，比如我国土地政策、税收政策、公共事业管理政策等的不断调整；三是目前我国投资项目盈利能力隐含偿还风险。

据《中国经济周刊》了解，中部某省有一个地级市，目前，市直政府债务总额达30.62亿元，相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多。

也就是说，市直可用财力即使全部用来还债，也需要7年才能还清。

如果按城区人口70万人计算，平摊到每人的政府债务约4400元。

如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算(即行政在编人数)计算，人均债务近11.8万元，若按人均年工资2万元计算，需要6年不发工资才能还清政府债务。

又据了解，西部某县在2009年的财政收入大约12亿元，除去工资等正常支出，仅剩3亿~4亿元用于偿债，而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。

中国当前仍处于城市化进程中，地方政府要改善基础设施，需要大量资金。

早期资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，但是这些资金来源远不能满足快速增长的投资。

资金大量短缺的原因有分税制改革，这在一定程度上造成了地方政府财权和
事权的不均衡。

1994年我国进行了分税制改革，通过这次改革，财权进一步向中央政府集中，地方政府可支配的财力相对减少：地方税种规模较小，税源分散，地方税中还没有形成举足轻重的主体税种，从现行的国家税收收入分配结构来看，大税种的小部分、小税种的大部分归地方政府，并且地方税税源零散、征收难度大、征收难度大、增长弹性大。

从数据上来看，地方财政收入占国家财政总收人的比重，1993年为78％，而2005年则下降到47．7％。

与这一趋势相对应的是，政府的支出责任则进一步向地方政府下移，地方政府不但要承担经济发展、基础设施建设，还要负责教科文卫、农业等方面的支出责任。

这导致了地方政府财权和事权的严重不平衡。

也为日后财政风险的产生和积聚埋下伏笔。

允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。

地方政府可以根据发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。

地方举债起到了弥补财政赤字，筹集建设资金，调节经济运行的作用。

但是我国的《宪法》规定地方政府不能举债。

为了突破资金瓶颈，地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，这成为了地方政府获取资金的主要平台。

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府隐性债务就包括地方政府为地方政府融资平台公司担保的债务。

地方政府担保有多种形式，如地方财政出具的还款承诺、地方人大同意将项目还款资金纳入预算、地方政府回购承诺等。

地方政府融资平台债务包括银行借款、债券及信托产品等。

这些以地方投融资平台出现的公司，往往能够获得政府划拨的土地或财政补贴，进而以此为条件向银行等金融机构要求贷款，以用于市政建设、公用事业等项目。

这些地方公司具有的特殊政府背景，一方面使其比较容易获得银行贷款和发行城投债，但另一方面，相当一部分城投公司具有政府担保性质，实质上成为了地方政府的隐形财政债务。

但是这些政府背景贷款大部分资金使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公共建设项目之上，项目往往周期长、规模大、难以实现
商业可持续性，直接影响其未来收益，项目偿债能力大打折扣，给地方留下隐性赤字和债务负担。

央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。

当前城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍然需要在城镇化中扮演着重要角色。

如果这些平台的贷款能力受到限制，地方经济发展也可能面临停滞。

为了融资，某些地方政府将债务风险转向社会。

但是地方政府债务会恶化社会信用环境，埋下社会危机隐。

因此2009年年末，财政部专门下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。

由于宏观刺激政策和地方政府利益驱动，作为中国特色的地方政府融资平台债务在2009年急剧扩张。

据媒体统计的数据显示，2007年年末地方政府债务约4万亿元左右，到2009年年末仅地方政府融资平台贷款就达到7.38万亿元，而据我们预计，到2011年地方政府负担的债务将达到11.7万亿元，负债率将达到26%。

据财政部财政科学研究所所长贾康测算，目前我国地方融资平台负债中有80%都是通过银行信贷获得的资金。

一旦这些资金还不了，银行将面临风险。

我国地方政府负债本来应是受到严格限制的。

这是因为，地方政府负债在当期财政预算及决算中表现为财政赤字，但是我国《预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

”不仅如此，《担保法》第八条进一步规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

”
基于法律框架，政府不能举债，只能通过融资平台变相进行。

这种融资平台存在着种种问题：诸如平台公司比较分散，但债务规模庞大；平台公司治理结构混乱，公司间连带关系复杂；平台公司参与项目有众多“面子工程”、政绩工程造成重复建设严重，还款能力难以保障等。

因此，中国政府负债经营的方式更多的是一种通过规避现行法律法规的制约而形成的隐性负债，其负债经营的行为在特定历史阶段为经济的快速恢复增长起到了重要作用，但潜在的风险需要关注。

又由于现行的行政绩效评价和监督体系尚不完善，地方官员的选拔和晋升，一个较为重要的考量标准就是政绩，个别地方政府领导为了在有限任期内抢政绩，获取政治资本，不惜融资举债，不顾当地经济状况，大搞“政绩工程”和“形象工程”建设，由于地方政府财力有限，这些建设项目的资金主要来源于不同渠道的贷款。

在地方，政府几年一换届，前任领导借钱，后任领导还债，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，而银行放贷给地方投融资平台，则有可能是多放贷，多坏账。

监管缺乏，没有相应的惩罚措施。

如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。

而中国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。

因此，建立健全地方举债制度势在必行。

提高财政透明度，加强地方政府信息系统构建与信息披露制度建设。

一份关于中国各省财政透明度报告中指出，中国省级政府在信息公开方面平均得分比重只有22%，处于第一的福建省为63%，而最低的省份则只有15%，甚至五个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。

调查搜寻的113项财政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有40项信息无法获得。

加强监管。

加强债务发行前的调查审批，设定事后的债务警戒线，加强政府信用评级建设，制定债务评级标准，对举债的整个过程进行公开化、透明化。

参考文献：[1]审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》
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