清末新政

二、新政的举措
新政主要有以下五个方面： （一）军制改革。 有清一代，军制的变革大抵经历了三个阶段：一是前期的 八旗和绿营；二是嘉庆、道光年间产生的团练变而为咸丰、 同治年间的湘、淮军；三是光绪、宣统年间出现的新军。 这一过程，体现了军制自身从传统向近代的变革。新军的 编练始于1895年，不过，比较完整意义上的军制改革则是 1901年清政府下诏“变法”后开始的。1903年成立练兵 处，由庆亲王奕劻为总理，袁世凯为会力大臣。1905年统 一全国军事编制，计划编新军36镇（师），但未完成。袁 世凯控制的北洋六镇于1905年练成。另一支编练较好的是 湖广总督张之洞控制的新军。1907年编练巡防营，此为地 方警备部队。
• 1906年7、8月，载泽等考察陆续归来。他们上了一道密 折，请求宣布立宪。密折中详论立宪的好处说：“一曰皇 位永固。立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责 任，由大臣代负之，即偶有行政失宜，或议会与之反对， 或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。 故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一。一曰外患渐轻。 今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故 谓为专制，谓为半开化而不以同等之国相待。一旦改行宪 政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策为和平之邦交， 大利二。一曰内乱可弭。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为 革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官 皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。 今改行宪政，则世界所称公平之正理、文明之极轨，彼虽 欲造言，而无词可藉，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜 拿，自然冰消瓦解，大利三。”
（二）政治体制改革。 清承明制，实行的是以皇帝为核心、宰 辅制与部院制相结合的一整套官制。它曾 有效的维系了帝国的稳定，但愈到后来弊 端愈多。戊戌维新派试图以一种新制度改 造它，但一场政变全然否定了这种努力。 直到督办政务处的设立，行政制度的实质 性改革才拉开帷幕。
前期的政治体制改革主要包括整饬吏治，裁汰、合 并中央和地方的若干旧有机构。在中央，首先裁 汰了各衙门的胥吏差役，停止捐纳实官，归并詹 事府于翰林院，撤通政使司。在地方，裁撤了河 东河道总督和云南、湖北、广东三省巡抚，以及 漕运总督。与此同时，又创设了若干新的机构， 如督办政务处、商部、学部和巡警部。同一过程 还包括旧机构改组为新机构，如改总理各国事务 衙门为外务部，班列六部之首。
江楚会奏
• 在应诏而议变法的诸多奏折中，最著名而 又产生过实际影响的就是同年7月由两江总 督刘坤一、湖广总督张之洞联衔发出的 “江楚会奏变法三折”。
它其实包括三折一片：《变通政治人才为先遵旨筹议折》、 《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》、《遵旨筹议变 法谨拟采用西法十一条折》及《请专筹巨款举行要政片》。 这三折一片的内容密切相关，构成了一套系统的变革方案。 第一折关于教育制度改革，以“兴学育才”为变革政治的先 决条件。提出四项措施：一设文武学堂，二酌改文科，三 停罢武科，四奖劝游学。 第二折论致治、致富、致强之道，以整顿变通中国之成法为 主。一崇节俭，二破常格，三停捐纳，四课官重禄，五去 胥吏，六去差役，七恤刑狱，八改选法，九筹八旗生计， 十裁屯卫，十一裁绿营，十二简文法。
清末新政
一新政的提出
在清末最后十年里，清政府面对外力的压迫 和国内要求变革的形势，为继续维持其统 治，自1901年开始，在政治、军事、教育、 财政、社会习俗等各方面进行了一系列的 改革。以往有把1901-1905年的清政府的改 革称为“清末新政”，而不包括之后的 “预备立宪”，但是，现在学界基本认同 “清末新政”包括这两个相互关联并有其 内在逻辑发展的阶段。
五大臣出国考察宪政
• 1905年，统治阶级的上层人物议论立宪，成为热门话题。 署理两江总督周馥、张之洞、署理两广总督岑春煊、直隶 总督袁世凯等都奏请立宪。袁世凯尤其活跃。他联合张之 洞、周馥上书。他建议清廷派亲贵大臣出考察政治，为立 宪作准备。清廷采纳他和的意见，于7月16日诏命命镇国 公载泽、户部待郎戴鸿慈、兵部待郎徐世昌、湖南巡抚端 方分赴东西洋考察各国政治，“以期择善而从”。27日又 加派商部右丞绍英随行。9月24日，五大臣在前门火车站 登车出发，因吴樾谋炸，载泽和绍英受伤，未能成行。载 泽仅受轻伤，伤愈后，清廷又改派载泽、端方、戴鸿慈、 山东布政史尚其亨和顺天府丞李盛铎出洋考察，12月2日 出发。五大臣分路，载泽、李盛铎、尚其亨前往日本、英 国、法国、比利时等国，戴鸿慈、端方前往美国、德国、 俄国、意大利、奥地利等国。
新政上谕ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），清廷 以光绪皇帝的名义发布了一道新政的上谕，这标志着清末 新政的开始，也是清政府对庚子政局回应的结果。 上谕道：“世有万古不易之常经，无一成不变之治 法……盖不易者，三纲五常，昭然如日星之照世，而可变 者，令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。” 换言之，治法尽可更张，而“体”不能易。三纲五常是 维系传统中国社会秩序的核心，是万世不可改变之至上原 则。这样的强调，说明清廷旨在不脱离出“中学为体”的 轨道来进行改革。
第三折采用西法，主要关于军事与经济改革。十一条是：一 广派游历，二练国外操，三广军实，四修农政，五劝工艺， 六定矿律、路律、商律、交涉刑律，七用银元，八行印花 税，九推行邮政，十官收洋药，十一多译东西各国书。为 推行新政，须有专项筹款，为附片之来由。 这三折涉及政治、经济、军事、文化教育等方面，是一个较 为全面系统的新政改革方案。如果以1905年（五大臣考察政治） 为界把清末新政分为两个阶段，那么，第一阶段的各项新 政改革大都是以《江楚会奏变法三折》为纲领而展开的； 但是，第二阶段的预备立宪则远远超出了《三折》的内容。
不过，它还是比洋务运动进步：
“误国家者在一私字，困天下者在一例字，至近之学西法 者，语言文字、制造机械而已，此西艺之皮毛，而非西政 之本源也”，“舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天 下安得富强耶？”
这里提到学习西方的本源，虽然没有具体说明什么样的西政， 但是将重点学习西学政而非西艺，却是明确的。 上谕最后写道：“总之，法令不更，锢习不破，欲求振作， 当议更张。著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国
• 梁启超用他习惯的夸张的笔调，描述了举国谈论 新政的蓬勃而杂沓的景象，并正确地指出这种景 象是各种不同势力付出血的代价之后换来的。在 他列举的16个有名有姓的流血者和成千成万无名 无姓的流血者中，大体有四种不同的力量：一种 是谭嗣同等维新派，在梁启超的概念中，这个维 新派也包括光绪皇帝，他们要求实行比较大的改 革，以使中国比较快地变成一个近代强国；一种 是毓贤等封建顽固派，他们对外国侵略势力不满， 也看不惯侵略者所带来的西方文明，他们想排斥 这一切，从而恢复大清帝国往昔的盛世景象；
在清廷关于立宪的“上谕”是这样说的： “目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文， 何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制 入手，亟应先将官制分别议定，次第更张”。 其实，这是仿照日本的改革。出使各国考察政治大臣戴 鸿慈等人在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，援 引日本的先例，认为： “日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年， 明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实 由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，
• 上述四种力量在19世纪末20世纪初的几年间为达到各自的 目的，进行了血的较量，其表现就是1898年的戊戌维新运 动、1900年的义和团运动和八国联军之役。当清政府的代 表和列强在北京议和的时候，这一切刚刚过去，它们给慈 禧太后等人留下了鲜明、深刻、痛苦的印象，痛定思痛， 慈禧等不能不从中总结经验教训，以使自己能够生存下去， 使大清朝能够继续统治下去。实行笼统排外的守旧政策， 只能招致失败，导致灭亡，经过义和团运动和八国联军之 役之后，这已是有目共睹的了；只有进行某些改革，即仿 效列强实行新政，才能使大清朝生存下去，甚至强大起来， 对此，清廷上下也没有分歧了。
• 一种是以农民为主体的义和团，他们以自己的血 肉之躯同外国侵略者做拼死搏斗，他们的行动表 达了中华民族各阶级各阶层的共同要求和愿望── 维护民族独立，但是他们又没能摸到历史发展的 脉膊，他们的社会理想也是恢复中世纪的田园风 光，因此他们很不幸地一度成为封建顽固派的工 具；一种是德国公使所代表的外国侵略势力，他 们要把中国变成一个永远被他们统治的殖民地或 半殖民地。梁启超这里没有讲到当时存在的另一 种政治力量，即孙中山等资产阶级革命派，这是 因为这一派当时还没有造成全国性的影响。
• 列强也要求清政府实行某些新政，因为一个顽固 守旧的政府是不利于它们的“以华治华”方针的， 而仿行西方的新政，在本质上就是按照它们的需 要来改造中国，去掉那些不便于它们在华扩张的 制度，建立起适合它们扩张的制度，赫德当时写 的《更新节略》，就是代表列强向清政府提出的 实行新政的建议和要求。梁启超所说新政是由谭 嗣同、毓贤、德国公使、义和团等之血“相注射、 相搀杂成一种不赀之价值而购得之者”，是非常 深刻的。的确，新政是世纪之交的历史合力的产 物。
• 呜呼，以视去年今日，何其异也。其所以 得此者非他，乃谭嗣同、杨深秀、杨锐、 刘光第、康广仁、林旭、唐才常、林圭、 裕禄、毓贤、启秀、徐承煜、赵舒翘、英 年、德公使、日本书记生，与夫千数之自 立会员、千数之义和团党、千数之外国传 教士、中国教民之血，相注射、相搀杂成 一种不赀之价值而购得之者也。举事不成 而非不成，流血无益而非无益。呜呼，我 欲为中国贺。”
• 1906年9月1日，清政府宣示“预备立宪先行厘定 官制谕”后，政治体制的改革被纳入到宪政的轨 道。9月2日，清政府颁布改革官制的上谕，派载 泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张 百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润祥、寿耆、 袁世凯等十四人为官制编纂大臣，随即成立了 “编制馆”，作为编纂官制的专门机构。同时命 端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊来京 随同参议，由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。
尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补 苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家 安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与 皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无它策。
• 这道上谕来之不易，正如上谕中所说，朝廷在 “酿成大衅”之后，“痛自刻责”，决定实行新 政。就是说新政是对1900年发生的义和团运动和 八国联军之役反思的产物。同年11月，逃亡海外 的梁启超在一篇题为《维新图说》的文章中，也 就新政的来历发表了类似的看法，而写得相当精 彩。文中说：“蓬蓬哉，郁郁哉！数月以来，维 新云维新云之语，弥漫磅礴于国中，无论为帝、 为后、为吏、为士、为绅、为商，但使稍有脑气 筋者，苟上以‘守旧鬼’三字之徽号，度无不瞋 目相视、齗齗然鼓舌以自辨其非。
预备立宪
• 1904年的日俄战争和1905年的的俄国革 命对中国的立宪运动产生很大影响。《中 外日报》发表题为《论国家于未立宪以前 有可以行必宜行之要政》文章，说：“自 海陆交绥以来，日无不胜，俄无不败，至 于今，不独俄民群起而为立宪之争也，即 吾国士夫，亦知其事之不容已，是以立宪 之请，主者日多。”
大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝 章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当 省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而 人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知， 各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。” 同年2月，清政府再颁上谕，重申变法之意。 4月，设立督办政务处，作为总理“新政”的机构。派奕劻、 李鸿章、荣禄、昆岗、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣， 刘坤一、张之洞遥为参预。 8月20日，即两宫回銮前四天，以慈禧太后的名义再发文告， 表示清廷变法的决心：
既改官制以后，任法而不任人。……中国今日欲加改革， 其情势与日本当日正复相似”。显然，预备立宪先定官制， 也是援引了日本的做法。 根据考察大臣的条陈奏折，改革官制的核心内容是仿行 三权分立和责任内阁。如戴鸿慈、端方等人提出的“略仿 责任内阁，以求中央行政统一；划分中央和地方权限，地 方重要衙署皆设辅佐官，中央各部长官事权应当统一；调 整中央机构；变通地方行政制度；裁判，税收官员独立； 取消吏胥，代以书记；重新制定任用、升转、惩戒、俸给、 恩赏诸法”等等。 当然，这样的意见由于涉及太多部院大臣、地方督抚的 权益，不可能不引起激烈的冲突。