PPP全生命周期运作

PPP全生命周期运作
一、PPP重新定义
PPP项目是政府负有提供义务的公共服务领域，非商业地产开发招商引资项目，适宜由社会资本承担的有运营内容的项目，且优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目的，前期准备工作要到位的，并按30％绩效比例挂钩的非固定回报的，不违规举债、不明股实债、资本金穿透并落实债权融资，物有所值财政承受的合作方式。

二、发展趋势（山东省）
大力推动幸福产业发展，加大旅游、文化、医疗、教育和养老等领域PPP应用力度；加大对农业农村公共服务领域推广运用PPP模式的政策扶持力度；在垃圾处理、污水处理新建项目全面实施PPP模式的基础上，对供热、供水、养老服务等有现金流、市场化程度较高的公共服务领域，加大PPP模式应用力度，拓展民间资本参与空间；
项目财政承受能力最高年度达到或超过8％的地区，停止新上政府付费（很小比例的经营性收入如何处理？）和财政补助超过50％的可行性缺口补助项目，对全部PPP项目一般公共预算支出责任接近10％的地区进行风险预警。

审慎运用政府性基金预算，对使用政府性基金补贴项目财政支出的，应确保基金使用合法合规，并在论证报告中明确使用依据、原则和办法。

三、融资原则
不得以债务性资金作为项目资本金，社会资本（股东）自身的债
务资金不允许作为资本金，但难以认定。

对于金额较大的PPP项目，可在投标前与金融机构联合体投标，由金融机构出资项目资本金，但招标后金融机构不能再介入。

除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。

不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。

PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。

国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。

四、重运营轻建设
PPP项目对社会资本方的要求很高，除了施工能力外，社会资本方还需要具备前期的项目融资、后期的项目运营管理、风险控制等项目全生命周期的管理把控实力。

现阶段施工企业普遍缺乏运营管理能力，增加了PPP项目运营阶段经营管理风险的不可控性。

PPP与总建设成本30％绩效的考核挂钩，具体分为以下三种：
1.可用性不考核，仅运维考核
政府补贴额度＝可用性付费＋运维付费×运营绩效考核系数2．可用性和运维分别考核
政府补贴额度＝可用性付费×可用性考核系数＋运维付费×运营绩效考核系数
3．可用性和运维一起考核
政府补贴额度＝A×可用性付费×可用性绩效考核系数＋（B×可用性付费＋运维付费）×运营绩效考核系数
由此可见，如果运营期绩效考核不达标，会直接影响政府对社会资本补贴额度。

如将项目运营转包给其它机构运营，因运营期考核不达标所产生的政府补贴减少由谁承担，也会与社会资本形成争议。

五、回报机制
按优先次序分别为
第三方付费：除政府和使用者之外，主要包括：广告和冠名收入，停车收费，配套商业设施租赁或经营收入，资源再利用。

这种方式直接减少PP项目的政府付费或使用者付费最有可能实现物有所值。

应作为构建PPP项目（公建公营项目）投资回报机制的首选。

PPP如如果沿用公建公营的思路，恐很难有可持续性！（民建民有）
使用者付费：最终使用者／受益人，包括按使用量、使用人口、住房面积、综合绩效等付费方式。

政府可行性缺口补助：投资补助，运营补贴。

政府付费：可用性付费，使用量付费，绩效付费。

六、主要风险
1、政治风险：罢工、征地拆迁安置、公众反对等；
2、市场和收入风险：使用需求，原材料和动力的可获得性及其价格变动等；
3、设计和建设风险：设计缺陷、设计变更，超工期、超投资、技术和质量不达标；
4、融资风险：融资不及时、不足额到位，利率和汇率变动等；（PPP合同规定融资期限？）
5、经营管理风险：SPV法人治理结构，管理制度，薪酬制度，市场营销等；
6、政策法规风险：土地规划、城乡规划、发展规划调整，相关法规、规章调整，土地、税收、环保等政策调整；--环保标准提高？
7、政府诚信风险：违背排他性承诺，政府付费/补贴资金不到位，价格调整不及时、不到位；
8、腐败：包括合谋；
9、不可抗力风险：超标准洪水、地震、台风，火灾；国家层面的标准、规范、法规以及土地、税收、环保等政策调整；其他不可预见风险等。

七、PPP项目全生命周期流程
1．项目建议
行业主管部门提出项目建议书，本级人民政府审核批复。

2．确定定实施机构
项目所在地县级以上人民政府同意采用PPP模式实施该项目的，应当出具授权书，明确项目实施机构。

如能同时明确政府出资代表的，可以同时作出授权。

3．编制项目实施方案
政府发起的项目，实施机构或其委托的咨询机构编制实施方案。

新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书及批复、可行性研究报告及批复、环评、规划选址意见书、用地预审批复等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。

4．物有所值评价
实施机构提请同级财政部门进行物有所值评价。

物有所值评价报告的编制单位可以为实施机构或其委托的咨询机构或专家，也可以为财政部门或其委托的咨询机构或专家。

从客观公正的角度出发，建议由财政部门委托非方案编制单位的第三方组织评审并编制物有所值评价报告。

从效率的角度出发，建议实施机构委托方案编制单位组织评审并编制物有所值评价报告。

财政部门和行业主管部门共同审核物有所值评价报告，并出具审核结论。

5．财政承受能力论证
实施机构提请同级财政部门进行财政承受能力论证。

财政承受能力论证报告的编制单位可以为实施机构或其委托的咨询机构，也可以为财政部门或其委托的咨询机构。

从客观公正的角
度出发，建议由财政部门委托非方案编制单位的第三方编制财政承受能力论证报告。

从效率的角度出发，建议实施机构委托方案编制单位编制财政承受能力论证报告。

所有PPP项目财政支出不得超过年度公共预算的10%。

财政部门审核财政承受能力论证报告，并出具审核结论。

6．入库
财政部门将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论论证的项目纳入PPP项目开发目录，并录入财政部政府和社会资本合作作（PPP）综合信息平台。

7．方案审批
项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果，完善项目实施方案，报本级人民政府审核。

（可行性缺口补助或政府付费类PPP项目，项目实施方案联审前，要进行物有所值评价和财政承受能力论证，并报财政部门批准。

）
8．资格预审公告
项目实施机构根据实施方案案确定的条件或原则，自行或者委托采购代理机构准备资格预审文件，发布资格预审公告。

资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。

资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准，
以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

9．资格预审评审
项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责资格预审的评审工作。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共五人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的三分之二。

评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。

项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

10．发出采购文件
项目采购文件应当包括采购邀请，竟争者须知知（包括密封、签署、盖章要求等），竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件，采购方式，政府对项目实施机构的授权，实施方案的批复和项目相关审批文件，采购程序，响应文件编制要求，提交响应文件截止时间、开启时间及地点，保证金交纳数额和形式，评审方法，评审标准，政府采购政策要求，PPP项目合同草案及其他法律文本，采购结果确认谈判中项目合同可变的细节，以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。

项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。

采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应当明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能
实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。

11．现场考察或者采购前答疑会
项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会
12．采购评审
项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的评审工作。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共五人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的三分之二。

评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。

项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

评审小组成员应应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。

13．成立采购结果确认谈判工作组
PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。

采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。

涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。

评审小组成员可以
作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。

14．确认谈判
采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

15．预中标、成交公示
项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日日内，与预
中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。

项目合同文本应当将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作作为附件。

项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

16．中标、成成交结果公告
项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。

中标、成交结果公告内容应当包括：项目实施机构和采购代理机
构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；中标或者成交社会资本的名称、的地址、法人代表；中标或者成交标的名称、主要中标或者成交条件（包括但不或限于合作期限、服务要求、项目概算、回报机制）等；评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单。

17．合同审批
采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报同级人民政府批准。

注：在这里，有两点建议，一是合同草案在采购文件发出之前，请业主管部门、财政部门、法制部门单位审核；二是请行业主管部门、财政部部门、法制部门等单位的人员参与确认谈判。

这样是为了避免合同文本不符合合同审核部门的要求。

18．签署合同
项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社管会资本签订PPP项目合同。

19．项目公司继承合同
需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司及社会资本与项目实施机构签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

注：不得采用重新签署项目合同的方式。

重新签署项目合同的内容无法与原项目合同完全保持一致，如注册项目公司条款、股权转让限制条款等；还需要说明原项目合同是继续有效、项目公司和社会资
本分别承担的责任，而这些内容在项目公司与实施机构两方之间的项目合同中约定对社会资本没有约束力。

因此，这种方式有法律上的瑕疵。

20．项目执行
项目公司及社会资本按项目合同约定执行项目。

项目实施机构、政府出资代表、财政部门等依据项目合同予以配合、监管、绩效评价、付费、中期评估等。

21．项目移交
项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制制订资产评估和性能测试方案。

项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据（提前移交或者有偿移交需要评估的项目适用）
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。

性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函22．项目移交后评价
项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

注：以上步骤为财政部门主管的PP顶目流程。

发改部门主管的
PP项目程序与此基本一致，可以按照上述程序执行。

但发改主管的PPP项目需要先录人在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）另外，鉴于财政和发改主管的PPP项目领域存在模糊地带，部分项目既属于传统基础设施领域（发改主管），又可以理解为公共服务领域（财政主管），这样的项目可以两库都录人。

理想的PPP项目应该在前期由政府方通过财政资金投入增强社会资本方投资信心，但后续项目本身应该逐渐减少对于财政补贴的依赖，甚至通过挖掘项目自身良好收益，使政府方的投入能够获得较好的回报，从而进入良性循环。