城乡统筹背景下新农村规划工作思考_以南京市高淳县薛城村第九自然村村庄建设规划为例

□　陶德凯，彭　阳，杨纯顺，黄亚平
１城乡统筹发展背景
１．１城乡统筹发展内涵
十七届三中全会提出了进一步深入落实城乡统筹发展的要求。

所谓“城乡统筹发展”，笔者认为主要是通过整合城乡空间资源，统筹城乡社会发展、城乡空间发展和城乡产业发展，促进社会和空间资源配置和利用的高效化，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

统筹城乡社会发展，核心是要扩大公共财政覆盖范围，尤其是要覆盖到农村地区，积极发展农村公共事业，使市域内农民实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”；加强农村基础设施和环境建设，繁荣农村文化，办好农村教育事业，促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系，全面创建高效均等的基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化。

城乡统筹背景下新农村规划工作思考
—以南京市高淳县薛城村第九自然村村庄建设规划为例
［摘　要］城乡统筹发展是快速城市化进程中“城市反哺农村”，实现城乡共同发展的重要战略。

南京高淳县薛城村第九自然村村庄建设规划正是抓住了城乡统筹发展契机，通过编制科学合理的村庄建设发展规划，统筹利用乡村空间和土地资源，大力提高农村土地使用效率；统筹城乡公共服务设施配置，努力促进城乡公共服务均等化，积极构建城乡一体化发展的新格局。

［关键词］城乡统筹；新农村规划；南京市
［文章编号］１００６－００２２（２０１０）０３－００５０－０５　［中图分类号］ＴＵ９８１　［文献标识码］Ｂ
New Rural Construction for Urban-Rural Integration: A Case Study of Xuecheng Ninth Vil-lage Plan/T ao Dekai, Peng Y ang, Yang Chunshun, Huang Y aping
[Abstract] The integration of urban and rural development is one of the important purposes of new rural construction. Xuecheng village takes a scientific planning approach that improves land use efficiency and local public services. Integrating these land resources promotes harmonious urban-rural development.[Key words] Urban-rural integration, New rural construction, Nanjing city
统筹城乡空间发展，关键是要集中、集约利用土地资源，提高土地利用投入强度，提高土地利用效率。

一方面，划定城乡建设增长边界，确保各项建设集中在规划建设用地范围内，避免分散建设；另一方面，要在有条件的农村地区实施“农用地整理”，通过农地复垦、指标流转等手段，大力提高农村土地的利用效率。

统筹城乡产业发展，就是要根据产业现状分布特征，强化资源整合度和提高资源利用度并举，在城乡空间内合理划定产业分区，构建特色产业集群，并赋予不同产业分区差别化的绩效考核制度，促进城乡产业健康、有序发展。

同时，坚持新型工业化道路，积极推进产业向园区集中政策，提高工业集中、集约、集群发展水平，增强工业反哺农业的能力；坚持农业现代化道路，加大农村土地流转力度，推进土地规模化经营，促进传统农业向现代农业转变，提高农业综合生产力。

１．２城乡统筹发展理念对新农村建设规划的影响
城乡统筹发展战略的核心是指在一定区域内通过高速发展的城市带动周边的乡村共同发展，构筑城乡一体化发展格局。

对于村庄建设规划而言，就是要通过科学合理的规划，统筹城乡空间资源，构筑适应乡村社会经济发展的空间格局，创造优良的生活环境，引导农民向规划居民点集中居住，促进村庄建设空间和土地资源的高效集约利用；同时，将城市的科学文化、资金技术资源优势与农村生态、腹地资源优势相互共享，提升农村基本公共设施配套水平，创建均质共享的农村基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化。

２南京市高淳县薛城村第九自然村发展概况
第九自然村（以下简称九村）位于南京市高淳县城北侧，是原薛城镇政府所在地，在上一轮的撤乡并镇规划中，薛城与淳溪镇合并，九村被划入薛城行政村管理范围。

九村东侧为薛城社区的第八自然村（以下简称八村），西侧为省级历史文物保护单位—“新石器时代的薛城遗址”，居住着第十自然村（以下简称十村）的部分村民（图１）。

九村现状约有１６０户人家，共５５０人，总建设用地约为６．３９　ｈｍ２。

村庄沿着主要道路发展，村民自建的住宅集中于村庄北部，建筑密度较大，建设也较为凌乱。

村庄北侧为大面积的湖面，湖与村庄之间隔有一个防洪堤。

村庄内沿路虽然有粮站、电影院等遗留公共建筑，但建筑质量普遍较差，现状基本被村民用于居住或从事生产。

小学、幼儿园等公共设施配套水平较低。

村庄现状道路以砂石路为主，路宽约为２　ｍ～３　ｍ。

村庄内部的环境缺乏治理，卫生状况较差。

九村两侧的八村和十村的村民住
宅建筑质量均较差，尤其是“薛城遗
址”内十村部分村民的住宅建筑陈旧，
急需翻新建设。

３村庄规划面临的问题
３．１规划编制基础薄弱
城乡统筹背景下的新农村规划
工作必须建立在统筹城乡空间、产业
和社会发展的基础上。

城市是各项产
业发展、空间建设和人口高度集中的
地区。

长期以来集中于城市的各项研
究为城乡统筹发展奠定了基础，但针
对农村地区发展的研究却难以形成
系统性。

虽然农村的规划建设规模远
小于城市，但各项规划工作仍须建立
在现状资料搜集与调查的基础上，如
规划要对现状村民的户数、基础设施
建设状况、公共服务设施的配套等情
况进行详尽的调查和统计，为规划编
制提供支撑。

但由于体制上的众多原
因，关于农村社会的相关资料统计与
收集更多地流于形式，并未形成适时
跟踪、更新的系统机制。

因此，在新
农村规划急需资料时，基层的建设部
门往往难以提供充足的资料和数据。

九村如同中国大多数村庄一样，
一方面，缺乏能够充分反映当地地形
地貌特征、比例适合的数字化地形图，
给村庄宅基地面积统计、各项建设用
地构成等基础数据的搜集工作带来了
极大的困难；另一方面，九村村庄建
设规划缺乏有效的上位规划的引导。

现场调研发现，除了南京市镇村布局
规划对各区县的村庄撤并提出了原则
性的要求外，几乎没有其他相关规划
可供参考。

地形图等基础资料的缺失和相关
上位规划的缺乏等众多原因，造成了
九村等新农村规划编制基础较为薄
弱，为规划工作的深入开展带来了一
定的困难。

３．２村庄空间利用分散
中国农村居民点的分布有着较强
的地域特征，有的为了适应气候需要，
有的为了适应地形地貌需求，也有的
与自然山水结合分布，但它们都具有
“空间利用分散”的共同特征。

这是由
于为了便于农业耕作，农民宅基地基
本选择与各自农地相邻。

随着城市化
逐步向农村推进，广大农村地区传统
的“小而全”的生产生活方式发生了
改变。

正是在这一背景下，集体所有
的大量“公共建筑”的职能逐步丧失，
用地却未能得到及时置换，造成农村
地区空间利用过度分散（图２）。

这种
分散的布局虽为统筹城乡建设空间利
用提供了广阔的遐想空间，但却存在
由于大规模的集中建设造成资金不足
等难题。

九村是原薛城镇政府所在地。

原
薛城镇所属的政府办公楼、粮站、文
化站等公共建筑职能逐步衰退。

但这
些建于二十世纪六七十年代的建筑
却由于产权问题，不能轻易拆除。

这
图２　九村现状空间利用分布
图１　九村及周边村域现状图
些不易拆除的公共建筑，占据了大量的用地，间接造成了九村村民宅基地面积过大的现象。

统计资料显示，九村现状村域面积约为６．３９　ｈｍ２，约有１６０户居民，由此算得户均占地为４００　ｍ２。

根据《江苏省村庄建设规划导则》要求，未来村庄户均宅基地面积不超过２００　ｍ２。

可见，从数字比较上看，九村村民户均宅基地面积超出标准足足一倍。

但通过现场实地调研发现，村民的实际户均宅基地面积远远低于４００　ｍ２。

正是由于大量闲置的公共建筑占据了村庄建设用地，造成村庄空间利用高度不集约。

３．３公共设施配套不全
传统的乡村公共设施配套是以行
政村为基础，建设商店、卫生所和小学等基本公共服务设施。

但随着农业生产方式不断进步，农民生活水平不断提高，农民对物质文化生活的需求也日益提高，过去以行政村为单元配套公共服务设施的做法，已不能适应城乡统筹发展背景下的城乡居民基本公共服务均等化的要求。

九村内保留了粮站、电影院、文化站等大量公共建筑。

由于薛城镇政府已经并入淳溪镇，九村内现存的大量公共建筑的职能随之丧失。

现场调研显示，由于缺少一级政府组织管理，这些公共建筑也就因缺乏与一级事权相应的资金而得不到维护。

除了两家商店
由私人经营以外，其余公共建筑都已被村民用于从事家庭作坊式生产。

众多原因交织在一起，使得这些公共建筑质量普遍较差，导致村庄公共设施配套水平极低，从而影响村民日常生活。

４基于城乡统筹发展的新农村
规划工作思考
４．１转变规划理念
历史遗产是不可再生资源，保护
历史遗产是新农村规划与建设需要重点关注的问题。

改善生活则是新农村规划中农民最关注的焦点。

保护历史遗产可以丰富人民的文化生活，改善人民生活环境可以促使遗产保护再上新台阶。

因此，新农村规划工作应树立历史遗产保护与改善生活环境有机统一的主导思想，不应教条地将两者割裂开来。

九村紧邻“薛城遗址”，与西侧遗址所在地的十村、东侧的八村、第七自然村同属于薛城社区。

“薛城遗址”在１９９７年被列为省级历史保护文物，由于规划控制管理到位和村民对历史遗产保护意识较强，在遗址及其周边没有破坏性的新建建筑，遗址保护成果显著。

但由于村民生活水平的提高，以及村民人口构成的变化，村民更新住房的现实需求日益强烈，新建住房与保护历史遗产的矛盾日益尖锐。

规划打破自然村村域界限，实施村域空
间统筹，将现状村委西侧沿街的一些破旧公共建筑予以拆除，新建一些公寓和低层住宅，适时满足了十村村民住房需求。

４．２完善编制方法
基于城乡统筹发展的新农村规划工作应积极引导多方主体参与规划编制，突出规划编制地方特色。

（１）政府组织、农民参与。

新农村规划的编制和实施监督离不开政府的有序组织。

２００７年实施的《城乡规划法》将原有“城乡二元结构”特征明显的“一法一条例”统一起来，在突出城乡统筹一体化发展的同时，也强调基层政府在农村规划建设过程中的宏观调控、领导协调等举足轻重的作用。

新农村规划的编制和实施主体是农民，其目的就是为了改善农村环境面貌、提高农民生活水平，为农村社会经济发展提供服务。

因此，新农村规划应在政府组织的前提下，积极引导农民参与，从规划项目的立
项、现场调研到规划方案的编制、实施监督，都应该做到“尊民意，顺民心”，以确保新农村规划能够切实地为农民改善生活环境，服务于农村发展。

九村村庄规划是高淳县建设局、淳溪镇政府共同组织编制的。

规划编制伊始就注重与薛城村等地方基层社区组织的联系，积极协调基层各部门和组织之间的利益关系。

同时，通过基层社区组织渠道，加强与农民之间的沟通与联系，了解农民对于规划的设想与需求，充分尊重农民意愿，并积极落实到规划编制过程中，确保规划从立项、编制到实施工作的顺利进行。

（２）因地制宜、突出特色。

当前，组织编制规划的村庄都是镇村布局总体规划确定保留的村庄，大多具有一定规模和特色。

虽然这些村庄的空间和人口规模远远小于城市，但它们都具有一定的历史和文化，或体现了地方环境特征。

这就要求村
图３　九村及周边村域空间统筹规划构想
庄规划因地制宜，充分结合地区社会经济发展水平，寻求能够体现地域特色、地方文化特征的规划设计方法，编制富有地方特色的规划，有效引导村庄建设发展。

九村紧邻“新石器时代的薛城遗址”。

根据江苏省及南京市文物保护规定，文物保护范围分为文物实体线、文物保护线和控制范围线３个层级，九村规划在空间布局上充分注重与历史文物保护之间的呼应关系，严格执行文物保护的相关规定。

同时，在住宅选型方面尽量选择适合地方民居特色的建筑色彩和风格，道路铺装材料的选择亦以经济实用为原则，植物配置则以本土经济树种为主……，从多方面体现了高淳农村的地域特色和农耕文明，有效避免了“千村一面”“农村城镇一面化”的现象。

４．３统筹规划内容
统筹规划内容主要包括：集约高效利用空间资源，健全基本公共服务设施配套。

４．３．１统筹规划村域空间、积极引导村庄各类空间综合利用
十七届三中全会要求“进一步健全严格规范的农村土地管理制度，着重提高农村土地使用效率”。

面对九村土地及建设空间利用过度分散的现状，规划对大的村域空间和村庄内部空间分两个层面进行空间整合，积极提高村庄土地使用效率。

（１）统筹规划村域空间。

为有效保护薛城遗址，统筹利用薛城社区村域空间，规划对九村与相邻的八村和十村的村域空间进行统筹考虑（图３）。

规划将村委西侧、沿街的一些职能衰退、质量低下的公共建筑予以拆除，新建一些公寓和低层住宅，配以适宜的环境整治，积极引导附近尤其是遗址空间内的十村村民向规划住宅区集中居住。

通过村域宏观层面的空间统筹综合利用，不仅可满足村民新建住宅的旺盛需求，有效节
约村庄建设空间，而且还可有效解决
在乡镇合并过程中遗留下来的公共建
筑的产权问题。

（２）构筑丰富的村庄空间层次。

在村庄内部空间利用方面，规划
通过环境整治和空间梳理等多种手
段，构建“街巷—院落—宅院”三级
结构的村庄空间布局，形成层次丰富
的多级空间。

规划在解读“遗址空间
风貌保护范围、风貌协调区域”的基
础上，对九村现状的建筑空间进行梳
理，以村庄内部通道为基础，整理出
相互贯通的网络状的街巷空间，与南
部规划公共建筑围合而成的空间共同
构成公共空间序列；利用现有的住宅
围合而成大小不等的院落空间，使之
成为连接街巷和宅院的过渡空间、人
们日常交流最便捷的场所，形成邻里
交往最频繁、最活跃的地方，即半公
共半私密空间；通过对现状建筑质量
的评定，对现状分布密集的低层村民
住宅进行适当的拆除和综合利用，构
建村民独户享用的宅院空间，对于南
部沿路两侧规划新建的多层公寓，则
使其与低层住宅相融合，形成错落有
致的建筑宅院空间，即私密空间。

南
北新旧四个住宅组团由一条绿化景观
带贯穿相连，形成完整的村庄空间系
统，既丰富了村庄的空间层次，也极
大地提高了村庄建设用地使用效率
（图４，图５）。

（３）避免“农村景观城市化”。

城市是人类社会发展到一定阶段
的产物，是生产力水平高度集中的体
现。

乡村则是城市的后花园，是社会
经济发展的重要组成部分。

新农村建
设就是要加大城乡统筹力度，缩小城
图４　九村村庄规划总平面图
图５　“街巷—院落—宅院”空间示意图
的方式有制作海报和连环画。

其中，海报是将所有规划成果浓缩表达在一张一号规划图纸上，简洁而新颖，便于携带，也大大节约了成本，得到了农民和基层规划建设管理人员的一致好评。

连环画是规划师针对一些内容较为简单的村庄平面布局规划制作的“一张图”，内容包括现状图、规划图及内容简介。

“一张图”即可将村庄平面布局规划的内容阐述清楚，又便于携带、节约成本。

［参考文献］
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［９］常州市规划设计院．金坛市指前镇芦家村 芦家居民点平面布局规划［Ｚ］．２００７．［作者简介］
陶德凯，硕士，注册规划师，现任职于南京市城市规划编制研究中心。

彭　阳，硕士，注册规划师，现任职于武汉市城市规划咨询服务中心。

杨纯顺，南京市城市规划编制研究中心规划师。

黄亚平，博士，华中科技大学建筑与城市规划学院教授、副院长。

［收稿日期］２００９－０９－２７
乡差距，将城乡二元结构引向合理化。

所谓“合理化”，就是消除农业与城市产业之间的本质差距，只留下农村生活分散、城市生活集中的形式差别。

九村规划在空间处理上力求从村庄现状出发，以环境整治和空间梳理为主线，不破坏原有村庄机理，通过“街巷—院落—宅院”等多重空间处理手法，积极改善村庄空间环境。

在景观塑造上，规划结合村庄滨水的现状特征，尽量选用多种本地水生植物和经济型树种，努力营造适宜的、具有本土气息的人居环境。

规划正是通过多重特色空间的架构和本土人居环境的营造，有效避免了“农村景观城市化”，切实保护了乡村的风貌特色与环境资源。

４．３．２加大公共设施配套力度，促进城乡基本公共服务均等化
针对九村公共设施配套水平较低的现状，规划以统筹城乡社会事业发展为目标，完善村庄基本公共设施配套。

规划利用村庄现有校舍和广场空间，设置一所小学和一个幼儿园，有效解决九村及附近村民子女的上学问题；在村庄入口处设置农贸市场和文化室，并在建筑设计中充分结合当地建筑风格，融入当地建筑元素，形成村口标志性建筑，优
化了村口景观环境；加大一些城市社区公共服务设施在九村的配套建设力度，如结合村委会，按照城市社区标准配套建设卫生站，使村庄农民能够做到“小病不出村”；设计畅通的村庄对外道路交通系统，满足村民出行公交化的基本要求；设计完善的给排水系统和电力电信系统，整体提升村庄各项服务水平；沿村庄主要街巷设置垃圾收集点和厕所，大大提升村庄的整体环境。

通过在村庄内规划相应的公共
设施，创建高效、均等的基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化，使村民实现“学有所教、劳
有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

４．４创新成果表达
新农村建设规划的规模和性质决定了其与城市规划的差别，两者虽然都是政府为实现一定地域范围内社会经济发展目的的宏观调控手段，但城
市规划在市场行为方面的要求要远远比农村规划复杂。

同时，城市规划更加注重城市发展的战略性要求，具有较高的前瞻性。

这也导致了城市规划的成果内容往往较为复杂，对城市社会经济发展、战略性要求都有详尽的阐述。

新农村建设规划则更注重实施的可操作性，要求规划设计成果对村庄的建设、布局有较强的指导性。

因此，新农村规划内容应以简单、实用、能够科学指导规划实施为主要目的。

在规划阶段成果交流过程中，村民普遍反映规划成果内容过于繁琐冗长，难以理解。

而一些直接参与规划实施的基层工作者则反映，规划内容泛而不精，厚厚的文本却不能直接表明规划的内涵，难以向农民解图释义，从而耽搁了大量的工作时间，浪费人力、财力。

因此，新农村规划成果应“满足要求，有助宣传；便于携带，节约成本”。

可选用。