浅谈乡镇行政管理体制

论文题目浅谈乡镇行政管理体制
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论文提纲
一、乡镇政权组织的概况
二、乡镇行政管理体制的现状
（一）机构设置及管理情况
（二）行政运行模式
三、乡镇行政管理体制存在的问题
（一）上级部门与乡镇关系没有完全理顺
（二）条块管理权责不明确
（三）乡镇政府职能泛化，工作常错位
（四）乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰
四、乡镇行政管理体制改革的具体措施
（一）合理划分职事权和职能
（二）简政放权
（三）科学界定乡镇政府职能
（四）完善乡镇公共财政体制
（五）加快与国际农业、乡镇行政管理接轨, 缩小与发达国家农业的差足巨
浅谈乡镇行政管理研究
【摘要】：乡镇政府是我国行政管理体制中最基层、最微观的行政机关，直接面向基层，直接面对广大人民群众。

乡镇行政管理运行状况的好坏，直接影响到党和国家各项方针、政策、法律、法规在农村的贯彻实施，直接影响到建设社会主义新农村的战略实施。

因此，探讨乡镇行政管理状况具有十分重要的现实意义。

本文试从乡镇行政管理现状、原因剖析、思路对策等方面进行浅述，以期为乡镇行政管理研究提供一点有益的启发。

【关键词】乡镇行政管理对策
引言
乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位。

农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。

过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。

随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会文化生活带来了深刻变化，使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。

对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。

一乡镇政权组织的概况
乡镇政权组织是农村的基层组织，我国实行中央、省、市、县、乡镇五级政权体制，乡镇是我国的最低一级政权。

农村广大农民所要直接面对的就是乡镇政权组织，乡镇组织是国家与农村社会关系的衔接点，是国家政权联系群众的桥梁和纽带。

乡镇政权也是国家各项工作的落脚点，是国家政策在农村的输出终端。

目前，中国的乡镇政权大致以乡镇党委——人大——政府“三位一体”这样的结构。

乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者。

乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。

乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构，其工作的效率直接制约着国家政令在农村基层贯彻落实的实际效果。

现行的乡镇政治制度建设仍然滞后于形势发展的需要，乡镇行政管理体系的条块分割、上级部门与乡镇政权的关系没有完全理顺、行政管理体制下不合理的划分事权、村民自治制度的不完善等都制约着乡镇政府整体施政能力和行政效率的提高，在一定程度上也削弱了乡镇政府能力和行政效能。

二乡镇行政管理体制的现状
（一）机构设置及管理情况
乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；
③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；
⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。

乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。

不过，乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征
收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。

（二）行政运行模式
乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。

同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。

作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。

同时，对村民委员会实施指导（宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。

）这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。

三乡镇行政管理体制存在的主要问题
（一）上级部门与乡镇关系没有完全理顺
县一级部门对乡镇工作干预过多、过细，各县的工作都需要乡镇落实，使乡镇行政管理机关疲于应付、顾此失彼，比较难以根据本地实际有针对性地开展工作。

乡镇行政管理在实际管理过程中往往出现的是权力上收，责任下划，相互不配套，上划部门都听命于上级主管部门，以本部门为中心，甚至强调部门的职能和权力，有的出现各行其是，使乡镇政府在经济社会事务管理过程中难以形成一盘棋，乡镇政府难以对乡镇站所分局进行统一的协调和管理，其结果是政出多门，权力交叉，责任推诿现象时有发生，乡镇政府在管理过程中会难以协调，甚至无所适从。

（二）、条块管理权责不明确
乡镇人民政府是一个乡镇区域内城乡建设、社会稳定、经济社会发展中最基层的权力执行机构，理应从法律上赋予依法行使国家权力，全力维护地方稳定，大力发展地方经济，推动地方事业发展。

然而，现行管理体制中存在的某些弊端，如乡镇政府作为最基层的行政机关，担负着区域内政治、经济和社会各方面的具体管理工作，但分布在乡镇的一些接受垂直管理的职能部门，却很多需要接受上级“条条”领导，基层政府看得见却管不着，这样基层政府的综合管理和协调能力就相应受到削弱。

（三）乡镇政府职能泛化，工作常错位
根据《宪法》和《地方组织法》规定，乡镇政府拥有7项职权，但在实际运作中，乡镇政府这7项职能被泛化，辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业建设无所不包，而且最重份量的工作还是“办理上级人民政府交办的其他事项”，于是安全生产、普高教育、无偿献血、征集兵员、计划生育、社会稳定、民政优抚、社保扩面、文明创建等各项中心工作无一不被交办到乡镇政府去办理、去完成，乡镇政府俨然成了一个全能型的政府。

乡镇政府面对如此繁杂的行政事务，加上一些乡镇领导干部素质有限，仍然沿用计划经济体制下的老办法来施政理政，于是经常出现履职错位或缺位，做了一些不该做、不该管的事，但一些该做、该管的事却没做好、没管好。

(四)乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰
一是由于山区乡镇区位劣势，工业经济基础薄弱，财政税收税源有限，且增长缓慢。

二是分税制抽取了乡镇那本来就少得可怜的税收的大部分，使乡镇本级财政来源和积累更为有限。

三是财政转移支付资金没有足额到位，不能满足山区乡镇的正常运转需要。

基于以上三点，大多数乡镇的财政都是入不敷出，根本不能算是一级独立财政，根本担负不起保运转促发展的重任，乡镇财政运行举步维艰，基础设施建设、公益事业、公共服务根本无钱落实。

四乡镇行政管理体制改革的具体措施
（一）合理划分职事权和职能
实际操作中，由于基层行政管理体制存在“条块分割”不明，上级政府担负的工作，不管乡镇政府有无相应机构、职能，都要承担一些责任，且多以“目标责任书”的形式下发，使基层政府成了农村社会各项工作的最终“落脚点”。

这种情况下，常常使基层工作权责不统一，也造成乡镇政府承担着发展地方经济，促进地方社会事业发展时出现无限的事权和责任。

因此，在改革和完善乡镇行政管理机制上，应合理划分政府行政部门和机关的事权和职能，减轻乡镇政府对经济增长的过重压力，使其从无限的经济责任中解放出来；调整优化综合办事机构，进一步提高乡镇的施政能力和行政效率。

另外，要积极推进农村基层政府职能的转变，建构服务型政府。

政府推进统一领导与管理，或采取乡镇政府领导与业务部门指导相结合的双重领导体制，发展和完善社会化服务体系。

（二）简政放权
在我国，随着中央政府越来越注重宏观管理，地方政府治理能力的提高，可以预见进一步下放权力，特别是分权化的社会管理和公共服务，将成为一种发展趋势。

作为上级政权机关的县政府要以促进农村经济、社会发展为目的，实行简政放权，根据不同部门的不同性质，不同程度地把县直各部门下伸到乡镇的分支机构和派驻乡镇的专业人员按宜统则统、宜放则放的原则，有计划、有步骤、有区别地下放给乡镇。

其次，要理顺条块关系，给予乡镇相应的调控权。

乡镇政府历来是“上面千条线，下面一根针”。

上面各条线作出的决定、布置的工作都要由乡镇来完成。

县级职能部门应简政放权，把该放的权力下放到乡镇，把一些部门分设在乡镇的派出机构的事权、人权、财权下放到所在地的乡镇政府，以便于乡镇政府充分行使管理职能。

(三)科学界定乡镇政府职能
对乡镇政府的改革，目前学者有多种声音，一种是主张撤消乡镇政府，实行乡镇自治;另一种是主张改乡镇政府为县政府的派出机构;还有一种是主张强化乡镇政府职能，优化服务。

笔者认为，在目前《宪法》和《地方组织法》对乡镇政府的设置还未修改的前提下，宜采用强化乡镇政府职能的观点，对乡镇政府在体制内进行改革，科学界定职能。

职能界定除了《地方组织法》所规定的七项外，还应着重在以下五个方面定好位：一是要不折不扣落实中央关于农村的大政方针和一系列惠农政策，把党和政府的温暖送到农民心中，当好亲民惠民的使者;二是激活社会资源和社会力量，加快区域发展，不断增加农民收入，不断提高综合经济实力，当好经济发展的推动者;三是充分关注民生，加快基础设施建设，不断改善人居环境和经济发展环境，当好服务者;四是依法行政，保证计生、殡改、土地等基本国策的落实，当好管理者;五是加强社会治安综合治理，实现人民安居乐业，当好护卫者。

在此基础上，乡镇政府应按依法行政的要求做到有所为，有所不为，不当万能使者。

(四)完善乡镇公共财政体制
进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式，保障乡镇基层基本预算开支，将乡镇从追求经济利益的漩涡中解脱出来。

在兼顾县乡利益的基础上，充分考虑到乡镇财政收入的增长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜，区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。

要逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡镇级国库。

上级政府和财政部门应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府能依法行政的基本财力需要，解决乡镇政府无钱办事的难题。

(五)加快与国际农业、乡镇行政管理接轨, 缩小与发达国家农业的差足巨
在观念上要强调农业产业的综合功能, 提高经济效能的同时, 着重发挥其生态功能与社会功能, 在管理水平及手段, 要以法律手段, 经济手段以及很有限的行政手段为主, 杜绝粗暴、简单化的行政干预和行政强制, 加大农业开放程度, 健全支持、保护农业的各项制度。

!20 1, , 新城镇、新体制”是统一中央政府与地方政府的农村城镇建设指导思想的核心。

解决农村城镇化问题的关键在于改革农村小城镇建设中的一系列政策、体制与制度应该说,中央政府与地方政府进行农村城镇建设的长远目标都是一致的, 即追求农村城镇的可持续发展。

只不过是实现上述目标的行为存在差异, 进行农村要素资源配置和积累资本的方式与方法不一致。

统一中央政府与地方政府农村城镇化发展的指导思想, 有利于农村城镇的健康发展: 一要使农村城镇建设总体上有利于节约利用土地、尤其是耕地资源, 有利于缓解人地紧张的基本国情矛盾; 二要使农村城镇的发展建立在集中发展乡镇企业和大规模转移农业人口的基础上; 三要使地方政府的资本积累建立在农村城镇经济总量的扩大、税收的增加上。

这要求农村小城镇发展必须在严格进行区域规划和区域布局的基础上, 彻底改革与农村城镇建设相关的政策、体制与制度。

严格农村城镇的区域规划与区域布局, 是推进农村城镇化进程的前提。

”以乡建镇”模式已给小城镇区域布局带来严重后果, 出现了”过度城镇化”现象。

过去, 无论是各地推进农村城镇化的实践, 还是有关的研究文献, 对小城镇的发展, 往往比较注重城镇本身的建设规划, 而忽视在更大的范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。

从单个城镇看, 我国有很多小城镇建设的都很漂亮, 也很发达,但是如果将其放到一定区域范围内,用健康、可持续发展的标准来衡量, 就很难说这些城镇的布局是合理的。

因此, 农村城镇的规划, 不能只着眼于单个城镇的发展, 而是要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划; 只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展, 才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构; 否则,即使单个城镇规划设计的再好, 也会限制区域优势的形成和发挥。

在管理水平及手段, 要以法律手段, 经济手段以及很有限的行政手段为主, 杜绝粗暴、简单化的行政干预和行政强制, 加大农业开
放程度, 健全支持、保护农业的各项制度。

结语
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。

根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。

新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。

这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。

乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。

相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

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