陈振明 政策科学 第十一章 政策分析过程各步中常用的方法

巴顿和沙维奇在《政策分析和计划的基本方法》一书中提 出了确定问题边界的所谓简便计算方法（Back-of- the envelope Calculation）。简便计算方法的基本步骤是：第一，使用参考 来源。检查数字推导的细节，使用各种来源，少使用或不使用 那些没有提供操作定义的来源。第二，运用相关调查数据。分 析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查，但有许多全国 性或地方的调查材料可以提供有关的数据。第三，猜测。有各 种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一 个绝对数；可以应用某些学科已建立起来的姆指规则；一个已 知的变项可以用来猜测另一个变项（假如两者的关系为已知的 话）；从相似的现象中借用比率进行测量；因素累加得出估计 总数等。第四，使用专家。向专家请教，但必须保证他们是真 正的专家。有各种由专家使用的估计方法可以用来减少估计所 产生的可能错误。
（３）个人透视（Personal Perspective）。个人透视根据 的是个人的感知、需要和价值来看待问题及其解决办法。它 的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策 及其影响的主要因素。 多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区 域发展等领域发现的社会技术问题都是相关的。为了使用好 多面透视方法，林思顿（Linston）等人提出了如下指导规则： 第一，跨范式的混合；第二，各种透视之间的平衡；第三， 不平衡的可重复性；第四，适当的交流；第五，综合的推迟。 多面透视分析已被人们广泛地应用于技术评估领域及政策 分析领域。在对外政策和知识系统设计基础上发展出来的这 种多面透视分析是处理如下复杂性的有效的方法——它们产 生于社会技术系统的具有高科技内容的缺乏定义的问题。
如下几条规则可以用来保证分类系统既与问题情境相关， 又具有逻辑的一致性：一是实质相关性——应根据分析者的 目的和问题情境的性质提出分类的基础； 二是穷尽性——分 类系统中的子项必须穷尽，也就是说所有分析者感兴趣的主 题或情境必须被包涵无遗； 三是排他性——子项必须相互排 斥； 四是一致性——每个子项应根据同一分类原则，违反这 一规则就会导致子项交叉，出现所谓的“交叉划分”谬误； 五是层次区别性——分类系统中的层次（子项、次子项和次 次子项）的意义必须加以认真区别。 分类分析的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思 维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。在这 里，“集”被定义为一个明确地划定了的事物或因素的集合。 集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助凡恩图来直 观地加以表示。
6．多面透视分析（Multiple Perspective Analysis） 多面透视是一种系统地用对问题的情景的个人的、组织的 和技术的透视以获得关于问题及其解决办法的真知灼见的方法。 作为一种取代在计划、政策分析、技术评估、社会效果评估及 其他领域中被绝对强调了的所谓的理性技术途径的方法，多面 透视分析被明确地设计来处理结构不良的问题。尽管每种透视 都有许多特点，但它们的主要特点如下所述。 （１）技术透视（Technical Perspective）。技术（Ｔ）透视 根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、 损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的种种技术。 （２） 组织透视（Organizational Perspective）。组织（Ｏ） 透视将问题看作从一种组织状态到另一种组织状态有序进展 （带有小的但暂时的危机）的一部分。标准的操作程序、规则、 惯例是组织透视的主要特征，组织透视往往与技术透视相抵触， 它仅以最低限度地关心取得目标和改善绩效。
政策问题不仅仅是一种客观存在的“事实”或状况， 而且也是一咱主观感知及集体行动为的产物。它是一种由 相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相 联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认 为必须加以解决的社会问题。政策问题有如下一些基本构 成要素，即：（１）一种客观条件或情况；（２）它是被 感知的；（３）是大多数人所感知到的一种情况；（４） 价值、利益、要求的冲突；（５）需要、受剥夺、不满足 感； （６）团体活动过程；（７）权威当局认为有必要采取行动 加以解决。
3．层次分析（Hierarchy Analysis） 层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术。层次 分析帮助分析者分清三种原因：可能的原因（possible Causes）、似真的原因（plausible Causes）和活动的原因 （actionable Causes）。可能的原因是指那些不管如何遥远都 可能使一种特定的问题情景出现的事件或行动。与此相对照， 似真的原因是指根据科学研究或直接的经验而被认为是对一 种成问题情景的出现产生重要影响的那些原因。活动的原因 指的是一种受政策制定者的控制和操纵的原因。
进行层次分析的规则与分类分析的规则是相同的，即 实质相关性、穷尽性、排他性、一致性和层次区别性。类似 地，逻辑划分和归类的程序也适应于这种分析。分类分析与 层次分析的主要区别在于：分类分析包含了对一般概念的划 分和归类，而层次分析建立起可能的、似真的和活动原因的 特殊概念。然而，这两种分析都集中于个别的分析者，并以 逻辑一致性作为主要的评估问题被概念化的好坏程度的绩效 标准，并且它们都不能保证发现概念正确的实质基础。因此， 层次分析也可能通过依靠个别的分析者而不是群体作为知识 源泉而预先排除可替代的因果解释的可能性。
4. 综摄法（Synetics） 类比是一种促进对类似问题认识的方法。综摄法表示对类似性的 广泛研究，它帮助分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。 综摄法基于这样的假定，即对于问题之间的相同的或相似关系的认识 将极大地增加分析者解决问题的能力。在构造问题的过程中，分析者 可能进行如下四种类型的类比： （1）个人类比（Personal analogies）。在构造这种类比时，分析 者试图将自己想象为如同政策博弈者（如政策制定者或当事人团体等） 一样经历一个问题情境。个人类比在揭示一个问题情景的政治的方面 是非常重要的，因为“除非我们愿意而且能够进行政治上的思考，否 则我们将无法进入政策制定者的现象世界并了解政策过程。” （2）直接类比（Direct analogies）。在构造这种类比时，分析者 寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系。例如在构造吸毒问 题时，分析者可能从控制传染病的经验中构造直接的类比。
5．头脑风暴法（Brain Storming） 头脑风暴法是一种产生某些有助于查明和概念化问题情景的 思想、目标和战略的方法。它最初是由奥斯本（Alex Osborn）设 计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的 潜在解决办法的建议。头脑风暴法有如下几个简单的程序： （１）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。这实际 上是说，所选择的成员应是那些对特定问题有特别知识的人，即 专家。 （２）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的小组 讨论可能会因不成熟的批评和争议而被禁止。 （３）在思想产生的阶段，头脑风暴法活动的气氛应尽量地保 持开放和随意性。 （４）仅当在第一阶段（思想产生阶段）中所有产生的思想无 经穷尽时，才开始进入第二阶段即思想评估阶段。 （５）在思想评估阶段结束时，小组应优先化有关思想，并将 它们结合到一个包含问题的概念及其潜在解决办法的个复杂的过程，它依赖被研究的具体政 策问题而有所不同，不存在着一个一成不变的程序或图式， 它是一个创造性思维的过程。然而，我们仍然可以从个别 概括出一般，抽象出问题界定过程的各个基本步骤。巴顿 和沙维奇认为， 政策问题的界定过程包括了下列七个步骤： 1. 思考问题。必须构造我们的思维，把我们所知道的 所有的东西弄清楚，并将可利用的数据分门别类（形成目 录）。这个步骤的结果应是尽量形成完全和准确的关于经 验情况的陈述。因为问题意味着不应该如此的东西，所以 必须弄清楚作为问题界定基础的价值（观），弄清当事人、 分析者和被影响的公民和团体的价值是如何形成问题的。
第十一章 政策分析过程各步中常用的方法
本章要点： ●问题界定及其困难 ●问题界定的方法 ●澄清和确立目标的途径与方法 ●备选方案产生的步骤与方法 ●政策分析中的预测 ●外推预测、理论预测和直觉预测的方法 ●方案比较中的绩效标准 ●技术、经济和政治的可行性比较 ●政策效果与评估标准 ●政策评估的方法
§1. 问题界定的方法
三、问题界定的方法 1．边界分析（Boundary Analysis） 一系列的问题规划的相对完全性可以用如下的三步来 加以估计：（１）饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过 程来获得有关政策相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）； （２）问题表述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以 从面对面的交谈或从电话交谈中获得，并从饱和抽样阶段中 的相关者获得所需的文件；（３）边界估计。这个第三步是 要估计元问题的边界。
5．查明政策范围。所谓的政策范围是指一个问题 中所要考虑的变项的范围，它对实际上被检验的备选方案 将会产生影响。有时它是由起作用的脉胳背景所决定的； 有时则是由时间和可利用的资源所决定的。分析者可以从 社区、关注团体和其他行动者中得到关于政策范围大小的 重要线索。 6．展示潜在的利益和成本。可以用报告、图表等形 式来表示有关的活动者或团体的损益情况。如果要解决问 题，就必须弄清楚每个行动者将得到什么或失去什么。 7．对问题的评论。问题被允许有所行动的方式陈述 了吗？有没有足够的关于发现备选方案线索的见解？此外， 要对已有的假定提出挑战。
2．分类分析（Classificational Analysis） 分类分析是一种澄清概念——即那些用来界定和分类问 题情景的概念——的技术。在感知到一种问题的情况下，分 析者必须或多或少地对他们的经验（体验）加以分类，即使 最简单的问题情景的描述方式，也凭借归纳推理的经验分类 作为基础。分类分析有两种基本程序：逻辑划分（logical division）和逻辑归类（logical classification）。 逻辑划分是我们选择一个类，并将它分解成其构成因素； 相反的过程则是逻辑归类，即把许多情况、事物和人组成一 个更大的团体或类别的过程。任何一种分类都依据于分析者 的目的，而分析者的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。
（3）符号类比（Symbolic analogies）。在构造这种类比 时，分析者试图发现一个特定的问题情境与某些符号过程之 间的类似关系。例如，符号类比经常取之于各种伺服机制 （如恒温器和自动驾使）和政策过程之间。在每个案例中， 采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。 （4）幻想类比（Fantasy analogies）。在构成这种类比时， 分析者完全自由地探索问题情景与某些想象的状况之间的相 似性。例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武 器攻击的防卫问题。 综摄法依赖于构造适当类比的个别分析者或群体。评估 一个问题被概念化的好坏程度的主要标准是比较的似真性， 即特定问题情景实际上与另一个被用来类比的情景的相似性 程度。
2．描述问题的边界。查明问题的所在，它已存在了多 久以及形成问题的历史事件；必须弄清被分析问题与其他问 题的联系。因为这些别的问题一旦恶化或被解决都将对我们 所要分析的问题产生影响。 3．发展一个事实基础。问题界定需要一些基本信息。 简便的计算方法（back-of-envelop）帮助产生这些信息。必 须查询各种数据来源并使用几种评估技术对数据加以验证， 并将之与已确定了的数据加以比较，收集的事实可以由问题 的陈述派生出来。 4．列出目标和目的。可能的解决办法依赖于各个行动 所要达成的目标和目的，有些目标或目的必须试探性地加以 陈述并随着分析的进展而加以修改；另一些目标和目的则必 须加以推导。然而，必须准备一般的目标陈述和一系列的目 的，否则，我们便可能面临不能很好界定问题的危险。
一、什么是政策问题界定 问题界定或问题构造是政策分析过程的逻辑起点，也是政策 分析过程中最关键而又困难的一步。所谓的问题界定或问题构造， 就是用来产生关于问题性质及其潜在解决办法的政策分析方法。 关于政策问题的性质、范围和严重性是由使用问题构造的分析 程序提供的。问题界定是一个中央指导系统或影响政策分析过程 所有后面各个阶段的调节机制，它也在政策分析过程的这些后来 阶段中不断重现。问题界定之所以重要，原因之一是，分析的失 败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法，而是解决了错误 的问题。