杭州的政府自身改革

杭州的政府自身改革
作者：蓝蔚青
来源：《杭州（下半月）》 2018年第13期
文蓝蔚青
【编者按】杭州，是中国改革开放的先行地，更是推进全面深化改革的“弄潮儿”。

回首
改革开放 40 年，杭州始终秉持浙江精神，始终坚持把改革贯穿经济社会发展各领域、全过程，始终干在实处、走在前列、勇立潮头。

今年，《杭州》杂志推出纪念杭州改革开放 40 周年专
题报道，回顾杭州改革历程，总结杭州经验，推动杭州在新的起点上实现新跨越，不断为加快
建设独特韵味别样精彩世界名城注入强劲动力。

党的十九大报告再次强调“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推
进国家治理体系和治理能力现代化”。

必须“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政
府作用。

”又指出“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。

发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系
保证人民当家作主。

”治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的具体体现，它
包含经济治理体系、政治治理体系和社会治理体系。

改革开放四十年来，杭州的政府自身改革
就是愈来愈自觉地遵循这一方向，不断调适政府与市场的关系、政府与人民的关系、政府内部
的关系，使政府、市场和企业、公民和社会组织各得其所，各司其职，良性互动，合作共赢，
不断增强经济和社会的活力，破解民生难题，提高生活品质，促进社会和谐稳定，提高政府的
绩效和亲和力，在推进治理现代化的历史性变革中走在前列。

调适政府与企业、市场的关系
在政府与企业、市场的关系上，40 年来，杭州各级政府在实践中逐步厘清和规范政府职责边界，克制过度干预的冲动，减少对企业和市场的微观干预，激发企业活力，降低市场运行成本，降低创业创新的门槛，给市场留下更多配置资源的机会和空间，同时加强规划和引领，积
极为企业提供必要的服务，创造良好的发展环境。

近十多年来，杭州多次获得“中国大陆最佳
商业城市”“中国城市总体投资环境最佳城市”等称号。

1984 年 9 月，杭州就已被国务院确定为经济体制综合改革试点城市。

浙江作为加工能力
较强的资源小省，政府更加注重发挥市场机制的作用。

杭州作为浙江的政治、经济和交通中心，国有企业相对较多，但在与充满活力的乡镇企业和个体私营企业的竞争中，它们较早地进行了
市场取向的改革，以提高自身的效益、素质和活力。

民营企业和专业市场为了发展壮大，也往
往愿意向杭州搬迁。

因此，杭州各级政府较早将自己的经济职能定位于为市场体系发育营造良
好的体制环境上，干预意识较弱而服务意识较强。

凡是市场主体自己能够解决的问题，政府都
尽可能发挥市场机制的作用；而在市场机制容易失灵的领域，政府则及时补位，发挥政府在公
共产品、公共服务供给方面的优势，为市场交易和市场发展提供稳定、规范的制度框架。

20 世纪 90 年代以来，政府的政策导向更多地转向规范各类市场运行，营造公平的竞争环境，杭州
被称为企业与政府打交道最少的城市之一。

进入新世纪以来，杭州市根据十六大提出的“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理
和公共服务的职能”要求，拿捏好有所为有所不为的分寸，更加自觉地从管制型政府向服务型
政府转型，进一步简政放权，提高办事效率，完善政策配套体系，全面优化市场环境，使政府
与市场的定位及相互关系趋于合理化。

杭州在全国率先推行“多证合一”、“证照合一”、就
近登记、一表申请、并联审批、企业简易注销、商事登记“一网通”等多项商事制度便利化改革；率先试点注册资本认缴制，有机融合“容缺受理”“形式审查”“承诺备案”“承诺验
收”等制度，探索试行“告知承诺制”；实行投资项目审批事项流程再造，对经整合的各阶段
审批流程分类优化，大大缩短了审批周期；多举措改善民营企业融资环境，让民间资本在更多
领域发挥更大作用。

围绕构建新型政商关系，搭建平台进一步加强政企沟通，提高政府服务企
业水平，营造亲商重商、安商护商、知商尊商的良好氛围。

建立政府服务专员制度，帮助企业
跑腿牵线搭桥。

周到的服务使杭州的市场主体快速增长，上市公司数量仅次于北上深。

2017 年民营经济增加值占全市 GDP 的60.2%，民间投资占全市投资额的 56.3%。

44 家企业入选
“2017中国民营企业 500 强”，连续第15 年位居全国城市第一位，国有经济大市又成为民营经济强市。

在微观层面能放则放、能退则退、能隐则隐的同时，政府在产业政策层面导向明确，措施
得力有效，在改革领域紧紧抓住关键环节和突出问题精准发力，补齐短板，强势推动经济转型
升级。

新世纪初，市委、市政府作出了加快建设“天堂硅谷”、实施“一号工程”的重大决策，相继出台了一系列配套有效的推进政策，初步奠定了杭州特色的现代产业结构。

2014 年，又作出加快发展信息经济和智慧经济的总体部署。

以国际电子商务中心、全国云计算和大数据产业
中心、物联网产业中心、互联网金融创新中心、智慧物流中心、数字内容产业中心“六大中心”建设为重点，坚持基础建设、产业发展、应用服务“三位一体”，着力在优化规划布局、推进
重大项目、培育产业发展、完善基础设施、加强智慧应用上下功夫，集聚了一批国内国际一流
水平的龙头企业，形成产业链集群发展态势。

2017年信息经济占全市生产总值比重已达 25.6%，对杭州经济增长贡献率超过 50%，使杭州成为享誉全国的“互联网＋”产业高地和电子商务之都、移动支付之城。

围绕打造现代服务业、文化创意产业等战略支柱产业，建设城西科创大走
廊和城东智造大走廊等发展主轴，政府出台发展战略规划和产业支持政策，搭建科技创新服务、产业集聚、交易展示平台，大力培育市场化、专业化、集成化、网络化的众创空间，努力营造
充满生机活力的创新创业生态系统。

设立政府产业扶持资金，以财政资金引导社会资本投向重
点领域，实施差别化用地保障措施，构筑一流人才集聚高地，有效突破要素瓶颈制约，使杭州
走在发展新经济、新模式、新业态的前列。

调适政府与公民、社会组织的关系
在政府与公民、社会组织的关系上，40 年来，杭州逐步形成和发展了社会各界广泛参与的城市治理结构，紧紧围绕人民群众最关心也最有发言权的民生问题发展社会主义民主政治，通
过问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，落实人民群众的知情权、参与权、选择权和监
督权，积极发挥社会组织在公共事务中的作用，以民主的制度和方法更好地解决关系人民群众
切身利益的问题，体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，保证人民当家作主，促
进社会和谐稳定。

拓宽民意征集渠道。

杭州是全国第一个开通市长公开电话的城市，随后又相继开通电子信
箱和短信平台，形成多种方式受理市民意见建议的网络。

市政府每年通过各种媒体向市民征求
意见，从中筛选确定为人民群众兴办的实事项目。

2018 年，杭州在全省率先实行市、区县（市）、乡镇三级全面推行民生实事项目人大代表票决制。

民生实事项目的公开征集网上点击
量超过百万人次，同时组织人大代表深入基层、深入群众广泛征集。

经过几上几下的充分酝酿
协商，最后提交人代会差额表决，并由人大代表分头监督，使人大的重大问题决定权和监督权
得到更好的行使。

市考评办每年广泛征集社会各界考评代表对市直各单位工作的意见建议，并
督促检查每一条的回复情况。

市信访局成立人民建议征集办公室，开展日常征集和专题征集，
将来自各个渠道的人民建议分送相关部门并收集采纳情况，奖励优秀建议者。

市城研中心每年
征集治理城市病的建议，从中评出西湖城市学金奖。

这些制度都保障了政府的公共服务更加贴
近民生需求。

深化民主参与程度。

城市建设重大项目规划事先公布，广泛吸收市民意见；对涉及群众切
身利益的行政规章和公共政策实行通过前公示。

在直接关系广大市民日常生活的“庭院改善”
和“背街小巷”工程中，明确规定市民参与贯穿计划立项、调查设计、进度安排、施工监督、
竣工验收等各个环节，市民意见未整改和市民不满意的工程不得进入验收程序。

这些探索把民
主参与落实到政府对民生工程的管理全过程，强化了城市民主管理的薄弱环节。

树立民主评议权威。

杭州在全国首创对党政群机关的满意度评价，坚持“让人民评判、让
人民满意”的基本原则，积极推动绩效评估的公众参与，不断扩大评价主体的覆盖面和代表性，提高各界代表评价的权重，凸显绩效评估的民意基础。

逐步完善社会评价的内容、方式、方法，提高评价内容的针对性、对象分类的合理性和评价的客观性。

不仅聚焦人民群众普遍关心的热
点难点问题，作为制定公共政策和确定施政重点的依据，而且通过“评价——承诺——整改——反馈”的促进机制，把发现问题和解决问题的全过程置于民主监督之下，进行重点跟踪督办
和整改述评，树立民主评议的权威，不断深化绩效评估中的民意表达。

媒体助推理性协商。

杭州市委、市政府在发挥主流媒体作用，引导民众理性思考、民主协
商方面，也进行了成功的探索。

“我们圆桌会” “民情观察室” “杭网议事厅”等媒体公共
论坛主动邀请党政干部、专家学者、行业企业代表、市民代表和媒体评论员，围绕社会热点话
题进行交流讨论，反映社情民意，沟通各方，促成共识，出谋献策，引发共鸣，十多年来保持
着较高的收视率和点击率，引导受众正确认识和对待社会问题，也为党政决策和部门工作提供
了大量有价值的建议。

社会组织参与治理。

进入新世纪以来，杭州出台了一系列以培育和规范社区社会组织为重
点的政策，积极构建社会组织孵化器和服务平台，提供活动场所，架设供需对接的桥梁，加大
向社会组织购买服务的力度，发展了一大批基层社会组织，积极发挥它们在满足需求、志愿服务、调解纠纷、自我管理等方面的作用。

通过制度供给有序推进社会组织发展健全，把各类社
会组织有序纳入社会治理体系。

为了促进特色行业和文化社会事业发展，推进重大项目建设，
杭州市独创性地组建了一批综合性社会组织。

它们由党政界、企业界、知识界、媒体界积极主
动参与，形成多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。

既具有引导、协调、管理职能，又具有创业、开发、经营职能，常设机构与临时机构相互支撑，专职人员与兼职人
士主动合作，机制灵活讲求实效，激发社会活力，整合各种资源，实现多重效益，引领创新发展，对城市的发展和治理做出了显著贡献，成为社会组织建设的创新亮点。

优化政府内部的关系
1983 年至上世纪末，杭州先后开展四轮机构改革，推动了政府职能转变，为建设服务型政府打下了基础。

世纪之交以来，杭州始终注重政府自身改革与促进经济社会转型发展相结合，
与强化政府社会管理和民生服务职能相结合，与优化政务环境增强发展软实力相结合，不断进行自我革命。

从1999年至2012年，实施了五轮行政审批制度改革，遵循“法无授权不可
为”“法定责任必须为”的原则，围绕削减行政审批事项与优化审批流程，在审批内容与审批
形式上选择重点领域逐个突破，构建行政审批、资源配置、公共服务、效能监察四位一体的综
合性政府服务平台和统一、高效、便民的市、区县（市）、乡（镇）、社区（村）四级行政服
务体系，同时鼓励各区县（市）从实际出发进行差异化创新，注重审批与监管之间的有机平衡，以权力的“减法”换取市场活力的“加法”，不断提高行政效率。

2014 年以来，杭州重点推进“四张清单一张网”改革，在全省率先建立政府权力清单、政府责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单，将政府与市场边界及行为空间做了
清晰的划分，全面清理并大幅度精简和下放了行政审批事项，进一步规范了行政流程。

建设工
程推行“多测合一”制度，提高事项整合程度；积极探索行政许可权相对集中改革试点；在相
对集中行政处罚权的基础上，推进综合执法行政体制改革，形成执法合力，强化属地管理，减少执法层次，解决多头执法、管理和执法部门监管职责边界不清、协调配合不到位、执法扰民
等问题，提升了城市管理和执法效率。

在政务服务方面，优化“代办制”和“管家式”服务，
各级审管办 ( 行政服务中心 ) 利用审批部门集聚、中介技术平台集中和项目代办专业的资源
优势，通过服务主动介入、审批全程掌控、困难及时解决，切实提高投资项目审批效率，为企
业提供精准服务。

将市、区县 ( 市 ) 两级行政审批事项全部纳入政务服务网运行管理，实现
审批信息资源共享。

逐步实现市与区之间、横向部门之间的信息共享、网上联审，进一步提升
审批效能。

浙江省委提出“最多跑一次”的理念和目标后，杭州各级政府本着执政为民的根本宗旨和以人民为中心的发展理念，更加自觉地以政府服务对象的需求来倒逼政府自身改革，优化政府
内部关系，以服务对象的满意度作为评价自身行为和改革成效的依据。

各级各部门普遍公布了“最多跑一次”事项目录清单，梳理优化了办事流程，细化明确了办事指南；按照“中心之外
无权力”的要求，除需要特殊场所驻点办理和基层就近办理的事项外，所有企业和群众到政府
办事事项都进驻行政服务中心；大力推进“一窗受理、集成服务”，按照“投资项目”“商事
登记”“不动产登记”和“社会事务”领域设置综合窗口，推行综合进件，让部门跑代替群众
和企业跑；依托互联网，大力推进网上办事，移动办事，让数据多跑路、群众少跑腿；从服务
对象的视角而不是根据部门职责分工来划分事项，按照“一件事最多跑一次”标准，重点深化
不动产登记、商事登记、固定资产投资联审联评等高频事项领域的改革，通过整合事项、简化
手续、流程再造、信息共享，深挖改革潜力、激发改革红利；按照“双随机、一公开”的要求，积极探索加强事中事后监管，推进以信用为核心的新型监管机制建设。

杭州市创新建立的数据
资源管理局有效推进了数据整合、归集与共享，搭建了可信电子证照库、人口综合库、法人综
合库、城市小脑专题库等4个大数据库，累计归集 59 个部门 379.36 亿条数据，完成 493 项数据接口开发。

打通了户籍、社保、交通等领域的数据共享通道，“城市小脑”累计交换数据
达 329 亿多条，日均交换量 1700 万条 , 为全面启动建设“城市数据大脑”核心平台打好基础。

目前，杭州市已实现“最多跑一次”事项共计 9593 项，其中市本级 771 项，实现比例达97.1%。

不动产登记已跑出全国最快、全流程 60 分钟领证的杭州速度。

实现多证合一、证照联办事项 114 个，85% 的新设企业商事登记可按“一件事”标准在网上办理。

下放审批权限 107 项，实现投资项目总体审批周期再提速 30%。

推行公民个人办事事项“简化办、网上办、就近办”，已精简办事材料 669 件，取消纸质证明材料 174 种，仅凭身份证可办事项已达 296 项，21 项非税收入已纳入统一公共支付平台便捷化支付，手机端移动支付已达总人次的 95%。

作者系杭州市决策咨询委员会委员，浙江省城市治理研究中心首席专家，研究员。