论社保基金追偿权

论社保基金追偿权
梁文莉
【摘要】The legislation on recovery right of social security funds are high-principled which is not conducive to the safe operation .Recovery right of social security funds in different legal relations should have different legal property and different recovery measure during different time .Unification of the organization is the inherent requirement to prevent recovery right recourse of social security funds to use in a negative way .Expanding the scope of recovery is an important mean to ensure the smooth implementation of the social security funds recovery system , thus guarantee the safe operation of the social security funds .%现行立法对社保基金追偿权的规定过于原则，不利于社保基金的安全运行。

不同法律关系中的社保基金追偿权具有不同的法律属性，应当采用不同的追偿方式，分别适用不同的时效期间。

统一社保基金追偿权的行使机构是防止社保基金追偿权被消极怠用的内在要求。

扩大社保基金追偿对象的范围是确保社保基金追偿制度顺利实施进而保障社保基金安全运行的重要手段。

【期刊名称】《广东轻工职业技术学院学报》
【年(卷),期】2014(000)004
【总页数】5页(P20-23,28)
【关键词】社保基金;追偿;时效期间;竞合
【作者】梁文莉
【作者单位】广东开放大学法律与行政管理学院，广东广州510091
【正文语种】中文
【中图分类】D922.182.3
2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)在第30、41、42 条确立了社保基金先行支付制度与社保基金追偿制度。

社保基金先行支付制度旨在确保无法获赔的工伤或第三人侵权案件的受害人及时得到医疗救治，充分彰显了以人为本的立法理念，而社保基金追偿制度重在保障已先行支付的社保基金的安全回收与社保基金先行支付制度的良性运行。

社保基金追偿权是社保基金追偿制度的核心所在，但现行立法对社保基金追偿权的规定过于原则，严重影响了社保基金追偿制度的建立与实施，不利于社会保障制度“社会安全网”和“社会减震器”功能的发挥。

[1]为了增强社保基金先行支付制度与追偿制度的可操作性，人力资源和社会保障部于2011年6月29日颁布了《社会保险基金先行支付暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对社保基金先行支付与追偿的具体实施作了进一步规定，但与社保基金追偿权相关的诸多问题仍然没有明确，亟需在理论与立法上作出回应。

本文拟以我国现行社保基金追偿制度为依据，深入探讨社保基金追偿权的法律属性、时效期间、行使机构等问题，以期促进社保基金追偿制度的进一步完善。

1 社保基金追偿权的法律属性
准确定位社保基金追偿权的法律属性是社保基金追偿权正确、有效行使的前提。

社保基金追偿权产生于具体的法律关系，同时也构成具体法律关系的重要内容，因为法律关系本质上就是权利义务关系。

因此，确定社保基金追偿权的法律属性应当首先分析社保基金追偿权所在的法律关系。

根据《社会保险法》以及《暂行办法》的规定，社保基金追偿权存在于以下四种法律关系之中:(1)参加基本医疗保险的职工或者居民(以下简称个人)由于第三人的侵
权行为造成伤病的，第三人不支付或者无法确定第三人的，经个人向参保地社会保险经办机构书面申请并获同意，由基本医疗保险基金依据《社会保险法》第30 条向个人先行支付并有权向第三人追偿;(2)由于第三人的原因造成伤病被认定为工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，经受害人申请并经社会保险经办机构同意，工伤保险基金依据《社会保险法》第42条规定向受害人先行支付并有权向第三人追偿;(3)未参保单位职工发生工伤事故的，用人单位不支付工伤保险
待遇，经职工申请，社会保险经办机构依据《社会保险法》第41 条从工伤保险基金中向职工先行支付并有权向单位追偿;(4)个人隐瞒已经从第三人或者用人单位处
获得医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇，向社会保险经办机构申请并获得社会保险基金先行支付的，依据《暂行办法》第16 条规定，社会保险行政部门有权责令个人退回骗取的社会保险金，并处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。

社保基金在前述四种法律关系中享有的追偿权在法律性质上并不完全相同。

在前述第(1)、(2)种法律关系中，社保基金追偿权源自于社保基金代替第三人向受害人先
行支付而代位取得，社保基金继受取得受害人对赔偿义务人的赔偿请求权的权利，债权债务关系中的主体即债权人发生了变化，而债务人、客体、内容没有变化，[2]因此社保基金追偿权与受害人对第三人的本位追偿权在法律属性上具有同一性。

受害人对第三人的追偿权因第三人侵权而产生，其法律属性为侵权之债。

相应地，社保基金依据《社会保险法》第30 条、第42 条规定向个人先行支付而取得的追偿
权在法律属性上也属于债权，本文将其称之为社保基金代位追偿权。

《暂行办法》第12 条规定:“第三人逾期不偿还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼。

”该规定进一步肯定了社保基金代位追偿权的私权属性。

在前述第(3)种法
律关系中，用人单位不参加工伤保险、在工伤事故发生且工伤得以认定后不依法支
付工伤保险待遇均违反了法定强制义务，社保基金对用人单位的追偿乃是依法行使行政职权的行为，属于具体行政行为，一经作出即产生特定的法律约束力和强制力[3]。

《社会保险法》关于社保基金在第(3)种法律关系中追偿方式的规定也进一步
肯定了社保基金追偿权的公权属性。

根据《社会保险法》第63 条规定，社保基金追偿权可以通过责令用人单位限期补缴、申请县级以上有关行政部门强制划拨、申请人民法院扣押、查封、拍卖相关财产等方式实现。

在前述第(4)种法律关系下的
社保基金追偿权的公权属性更为明显。

《暂行办法》第16 条规定:“个人隐瞒已经从第三人或者用人单位处获得医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇，向社会保险经办机构申请并获得社会保险基金先行支付的，按照社会保险法第八十八条的规定处理。

”《社会保险法》第88 条规定“由社会保险行政部门责令退回并处以罚款”，明确表明社保基金通过运用法律赋予的行政权力实现追偿目的。

综上所述，在第(3)、(4)种法律关系中社保基金不是通过诉讼手段实现对用人单位或个人的追偿，而是借助行政手段来实现社保基金的追偿，该追偿权的法律属性应当为行政权力，本文将其称之为社保基金行政追偿权。

2 社保基金追偿权的时效期间
社保基金追偿权的行使应当受到时效的规制，因为“社保基金的追偿不能无限期拖延，否则会增加经办机构日后的工作难度和工作量，加大管理成本，而且，无限期也会促使责任人故意拖延支付的时间”。

[4]由于不同法律关系下的社保基金追偿
权具有不同的法律属性，因此不同法律属性的社保基金追偿权应当适用不同时效期间。

2.1 社保基金代位追偿权的时效期间
社保基金依据《社会保险法》第30 条、第42 条规定向个人先行支付而取得的代
位追偿权在法律性质上属于债权，该追偿权应当受到诉讼时效的限制。

我国现行法律规定的诉讼时效期间分为普通诉讼时效期间与特别诉讼时效期间。

有学者认为，
社会保险经办机构的先行支付为代为清偿，则因代为清偿而生的追偿权系第三人代为履行下的求偿权，该请求权应适用《民法通则》规定的2年的普通时效期间[5]。

笔者不同意前述观点。

从法理上来看，社保基金代位追偿权与受害人的本位追偿权法律属性上具有同一性，其诉讼时效期间也应当具有同一性。

根据《民法通则》第136 条规定，身体受到伤害要求赔偿的诉讼时效期间为一年。

因此，个人因第三
人的侵权行为造成伤病，个人对第三人的侵权损害赔偿请求权的诉讼时效期间为一年，社保基金因先行支付而对第三人取得的代位追偿权的诉讼时效期间也应当是一年，该诉讼时效期间自受害人的赔偿请求权产生之日起开始计算。

根据《民法通则》第140 条规定，社保基金代位追偿权的诉讼时效因社保基金提
起诉讼、向被追偿人主张权利或者被追偿人同意履行义务而中断。

其中，通过向被追偿人主张权利来中断诉讼时效对于保护社保基金追偿权最为重要。

直接向被追偿人寄送追偿通知可能是社保基金向被追偿人主张权利的最为简单的诉讼时效中断方式。

但在人口流动速度不断增大的今天，住所地经常与实际居住地不一致已成为司空见惯的现象，甚至某些被追偿人为逃避追偿故意拒绝签收追偿通知。

因此，通过向被追偿人寄送挂号信件的方式实现中断诉讼时效从而保全社保基金追偿权往往很难奏效。

考虑到社保基金追偿权的行使事关整个社保基金的安全运行与全体社会成员的共同利益，为了避免出现因诉讼时效期间届满而无法行使社保基金追偿权的情形，立法应当允许社保基金通过公告追偿的方式向被追偿人主张权利从而达到中断诉讼时效的目的。

在这一点上，立法可以借鉴我国国有银行与四大金融资产管理公司转让债权时所采用的通知形式，即在全国或者省级有影响的报纸上发布催收公告或通知。

根据《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第10 条规定:“债权转让人在全国或者省级有影响的报纸上发布的债权转让公告或通知中，有催收债务内容的，该公告或通知可以作为诉讼时效中断证据。

”因此，在《社会保险法》短
期内不会修改的情况下，国务院或司法机关应当通过行政法规或司法解释对前述做法予以明确，但从长远来看，立法机关在将来修改《社会保险法》时应当对此作出明确规定。

2.2 社保基金行政追偿权的时效期间
社保基金依据《社会保险法》第41 条、《暂行办法》第16 条规定向个人先行支
付而取得的行政追偿权在法律性质上属于行政权，因此其行使应当遵循行政法的相关规定。

社会保险行政部门为行使追偿权而依据《社会保险法》第88 条作出的罚款在法律性质上属于行政处罚，应当遵守《行政处罚法》第29 条规定，即“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。

法律另有规定的除外。

”社会保险费征收机构依据《社会保险法》第63 条规定申请相关行政部门或法院进行划拨、扣押、查封、拍卖等，在法律性质上属于行政强制措施，而“责令其限期缴纳或者补足”、“责令退回骗取的社会保险金”属于行政处罚还是行政强制措施尚未明确，立法对其行使均未作出时效上的限制。

但笔者认为，虽然社保基金与社会保险行政部门行使除行政处罚以外的行政追偿权在理论上不存在时效障碍，但从规范行政权力行使与节约社会资源的角度来看，立法有必要对其作出行使时效限制。

3 社保基金追偿权的行使机构
健全的追偿权行使机构是确保社保基金追偿权不被消极怠用的重要前提。

《社会保险法》对社保基金追偿权行使机构的规定较为混乱。

在前述第(1)、(2)种法律关系下，有权行使追偿权的机构分别为基本医疗保险基金与工伤保险基金。

在前述第(3)种法律关系下，有权行使追偿权的机构为社会保险经办机构。

而在第(4)种法律关
系下，有权行使追偿权的主体为社会保险行政部门。

《社会保险法》对社保基金追偿权行使机构的规定存在以下二方面的缺陷:第一，社保基金追偿权的行使机构缺
乏统一性，将会使社保基金追偿机构在内部重复设置追偿部门，从而导致资源浪费;第二，基本医疗保险基金与工伤保险基金并非民法上的民事主体，也无法以基金的
名义行使追偿权，《社会保险法》将社保基金确立为追偿主体缺乏立法上的严谨性。

鉴于前述原因，《暂行办法》第12 条、第13 条明确将第(1)、(2)种法定情形下的追偿权也赋予了社会保险经办机构，在一定程度上弥补了《社会保险法》的缺陷，但社保基金追偿权仍然分别由社会保险经办机构与社会保险行政部门行使，而社会保险经办机构本身的设置并不统一。

社会保险经办机构既是社保基金的管理者，也是社保基金先行支付的实施者，立法赋予其追偿权具有合理性。

然而，我国目前存在严重的经办机构重复设置现象，各地往往按照不同的社会保险项目或者不同的被保险人群设置不同的保险经办机构，这种机构重复设置导致管理分散，信息不能共享，管理成本增加，被保险人和辅助人重复办理登记、缴费等事务的负担较重，效率较低，[6]也人为地阻碍了社保基金代位追偿权行使部门的统一性。

有的省份依
据社会保险“五险合一”的改革原则，已从省到县区一级设立了统一的社会保险经办机构，统一经办所有社会保险事务。

而有的省份则根据社会保险险种的不同分别设立养老保险、医疗保险、工伤等多个社会保险经办机构，不同的社会保险经办机构经办不同的社会保险事务。

[7]社会保险经办机构的不统一必然导致各社会保险
经办机构各自设立追偿部门，从而大大增加了社保基金追偿的经济成本。

因此，从长远角度来看，应当通过立法规范地方社会保险经办机构的设置，同级政府只能设立一个社会保险经办机构统一经办辖区内的保险事务，[8]只有统一的地方社会保
险经办机构才能统一行使社保基金追偿权。

此外，《社会保险法》还应当将第(4)
种法律关系下的社保基金追偿权统一赋予地方社会保险经办机构，否则社会保险经办机构在行使追偿权时只能通过协调、借助社会保险行政部门的力量完成追偿。

4 社保基金先行支付制度竞合下的追偿权行使
如果同一事实构成可以同时适用不同的法律规范，就会产生法律规范的竞合问题。

法律规范竞合的产生，源自于不同法律规范所调整的事实构成之间存在全部或部分的交叉。

《社会保险法》第41、42 条规定的社保基金先行支付制度在特定情形下
也产生了竞合，即单位职工由于第三人的原因造成工伤，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，且受害职工不能从用人单位与侵权第三人处获得相应赔偿的，受害职工既可以根据《社会保险法》第41 条申请工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，也可以根据《社会保险法》第42 条申请工伤保险基金先行支付工伤医疗费。

在社保基金先行支付制度竞合情况下，社保基金应当以用人单位还是第三人作为追偿对象呢?《社会保险法》并未明确规定。

《暂行办法》第5 条、第12 条与第13 条以用人单位是否为受害职工缴纳了工伤保险费为依据确立了竞合状态下先行支付的程序与追偿对象。

该法第5 条第(1)、(2)项规定，如果用人单位已经为受害职工缴纳了工伤保险费，应当由工伤保险基金先行支付工伤医疗费用。

同时，该法第5 条第(3)、(4)项规定，如果用人单位没有为受害职工缴纳工伤保险费，由社会保险
经办机构催告通知用人单位支付全部工伤医疗费用，用人单位在规定时间内不支付的，社会保险经办机构应当用工伤保险基金先行支付工伤医疗费用。

《暂行办法》的前述规定暗含着二个逻辑前提:第一，在先行支付制度竞合状态下，受害职工并不享有求偿方式的选择权，只能根据《社会保险法》第42 条申请工伤保险基金先行支付工伤医疗费，不能根据《社会保险法》第41 条申请工伤保险基金先行支付工伤保险待遇;第二，在先行支付制度竞合状态下，工伤保险基金不负
有工伤医疗费的最终支付义务，如果用人单位为受害职工缴纳了工伤保险费，侵权第三人负有工伤医疗费的赔偿义务，如果用人单位没有为受害职工缴纳工伤保险费，用人单位负有工伤医疗费的赔偿义务。

依此逻辑前提，《暂行办法》在第12 条、第13 条展开了社保基金追偿对象的逻辑推理，即:用人单位为受害职工缴纳了工伤保险费而工伤保险基金先行支付的，社保基金应当以第三人为追偿对象行使代位追偿权;用人单位没有为受害职工缴纳工伤保险费而工伤保险基金先行支付的，社保
基金应当以用人单位为追偿对象行使行政追偿权。

笔者认为，《暂行办法》确立的逻辑前提存在以下二个方面的问题:第一，在先行支付制度竞合状态下，如果用人
单位已履行了参保义务，即便侵权第三人对受害职工负有包括工伤医疗费在内的赔偿义务，工伤保险基金均向受害职工负有支付义务，工伤保险基金向受害职工所做出的支付应当为正常支付而非先行支付，其支付范围应当为工伤保险待遇而非工伤医疗费，《暂行办法》第5 条第(1)、(2)项否定受害职工对工伤保险基金的工伤保险待遇支付请求权缺乏法理依据;第二，单位职工由于第三人的原因造成工伤，由
于侵权第三人对受害职工负有最终损害赔偿义务，工伤保险基金因用人单位未履行工伤保险参保义务而向受害职工先行支付工伤医疗费后，既有权行使行政追偿权向用人单位追偿，也有权行使代位追偿权向侵权第三人追偿。

鉴于前述理由，笔者建议对《暂行办法》作出以下修改:第一，将《暂行办法》第
5 条第(1)、(2)项中的“先行支付”修改为“支付”，同时将工伤保险基金的支付
范围由“工伤医疗费”修改为“工伤保险待遇”;第二，修改《暂行办法》第13 条，扩大工伤保险基金追偿对象的范围，即工伤保险基金无法从用人单位处追偿全部先行支付的工伤医疗费的，还有权向侵权第三人进一步追偿。

同时，为了保护用人单位的合法权益，让侵权第三人因侵权行为得到惩罚，用人单位在向工伤保险基金偿还全部先行支付的工伤医疗费用后有权向第三人进行追偿。

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