“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究

收稿日期：2015-03-15
基金项目：国家社会科学基金项目(08XZZ007)；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(13JJD630014)；贵州大学特色学科重大科研项目(GDZT2010007)
作者简介：任敏（1968-），女，贵州大学公共管理学院副教授，管理学博士，中山大学中国公共管理研究中心研究成员。

中图分类号：D63-3
文献标识码：A
文章编号：1008-7621（2015）03-0025-07
“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究
□任敏
（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025）
摘
要：流域治理的跨域特征所带来的问题超过了涉水部门单个主体的能力，从而带来了流域治理的协同失灵和碎片
化问题。

对“河长制”的观察表明，“河长制”跨部门协同可以较好地解决协同机制中责任机制的“权威缺漏”问题，短期内成效明显。

通过横向层面和纵向层面的协调机制，大大提高了协同效率。

这是一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式。

但是，以权威为依托的等级制纵向协同的基本特征没有改变，将会面临着“能力困境”、“组织逻辑困境”和“责任困境”的挑战。

最后采用菲利普斯分析框架分析了影响“河长制”跨部门协同效率的因素。

关键词：“河长制”；跨部门协同机制；流域治理
不同的组织怎样才能相互配合，而不是相互掣肘？这是管理学一个经久不衰而令人着迷的话题。

现代管理的基础就是专业分工，管理目标和任务在日益精细化的管理实践中体现为职能和地域分工的精细化。

这种精细化的结果也使得组织日益形成了自己的“边界”。

不幸的是，大量的公共事务并不能恰好完美地被这些边界化了的组织职能所覆盖。

在管理实践中，我们常常看到一些未能被覆盖的空缺以及大量重复交叉的浪费。

在跨域公共事务中，这种现象尤其突出。

流域治理是跨界特性最为典型的领域之一，通过水这条联结不同公共组织的纽带，不同涉水机构产生了无法分离的关系。

而位于流域上中下游隶属于不同行政区域的政府也不得不应对与水相关的利益纷扰。

另外，作为行动者之一的政府主体的类型也复杂多样。

正因为如此，管理的碎片化和机构之间的协同失灵被视为我国流域治理问题的主要症结。

症结源自于我国流域公共治理在制度安排上的特点，即水资源和水环境管理的条块分
割，流域管理和区域行政管理之间以及地区和地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区和影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突。

这导致我国的流域治理出现了价值整合的碎片化、资源和权力结构性分布的碎片化以及政策制定和执行过程的碎片化现象[1]。

其中，涉水部门之间的协同失灵，也就是“九龙治水”，尤为人们所诟病。

在这样的背景下，流域治理中的跨部门协同问题就成为理论和实践两个方面均需亟待研究和突破的领域。

一、问题的提出
2007年太湖蓝藻爆发并引起供水危机后，无锡市于当年8月开始了流域治理机制上的创新尝试，这就是“河长制”。

即各级政府的主要负责人担任辖区内重要河流的河长，以负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护。

这一流域治理的地方创新迅速被各省市所效仿，成为地方政府环境保护和生态文明建设的一个“热词”。

2014年3月21日，国务院新闻发布会上水利部副部长矫勇谈及
“河长制”，他认为“河长制”是地方创新的一条经验，水利部准备把这一套成功的做法向全国进行推广①。

尽管“河长制”从出现伊始就在学术界引发争议，但从目前的文献来看，关于它的研究却非常少。

为数不多的论文也大多是地方政府官方话语的简单复制。

从学术研究的角度进行探讨的文献就更少，相对突出的是王书明和蔡萌萌的《基于新制度经济学视角的“河长制”评析》一文[2]及张玉林的《承包制能否拯救中国的河流》一文[3]。

这种一方面是地方政府和大众媒体对这一流域治理创新机制的一片叫好，另一方面是一直对流域治理机制诟病不断的学术界对此却几乎没有跟进的现象，使笔者希望弄清楚的基本问题是：“河长制”真的能够改进流域治理的碎片化现状吗？如果能的话，它是通过怎样的机制来发挥作用以加强流域治理的跨部门协同的？又有哪些因素影响这种协同？为此，笔者选择了贵州省实施“河长制”最早的三岔河进行案例研究。

二、“河长制”：跨部门协同的缘起
“河长制”缘起于跨部门协同问题。

跨部门协同可以简单界定为“多元行动主体超越组织边界的制度化的合作行为”，这种合作发生在不同的政策领域和行政区域，体现在决策、执行、服务供给等不同的层次。

行动主体之所以要合作，直接原因是所面临的任务或要解决的问题超越了单个主体的能力[4]。

流域治理就是这种新型现代治理的最佳“试验场”，围绕水环境和水资源这个多元利益相关者的共同的“区域公共产品”，单个的行动者主导甚至垄断行动方案和行动过程的时代已经一去不返。

从当前的流域管理体制上看，我国的涉水机构主要是以环境保护和水污染治理为主要任务的环保部门和以水资源管理和保护为主要任务的水行政主管部门——
—水利部门，另外，住建、农业、林业、发改、交通、渔业、海洋等部门也在相应领域内承担着与水有关的行业分类管理职能。

正因为水的典型的跨界特征，行动主体的多元性似乎成为不可避免的现实。

由于“零碎化的威权体制”，在我国，政策制定权被分散到了各个“政策领地”，即所谓的副职“分管”体制，形成了以“职务权威”为依托的权威等级制。

以职务权威为依托的协同的结构载体是各级各部门大量的副职岗位及副职间的分口管理：跨部门事项如果发生在同一个“职能口”，共同权威基本上能较快实现部门间的协调配合；如果发生在不同的“职能口”，不同职能口主管领导需要以特定形式进行协调[5]。

理解这种副职分管体制并分清围绕着这些政策领地而形成的形形色色的官僚部门是我们认识中国政府部门间关系的基本起点。

总体来看，流域治理中的科层式政府协同机制主要包括来自上级机关的协同、流域机构的专门协同以及地区及部门间的横向协同三大类。

在部门协同上，联席会议制度是最为常见的协同方式，有的地方政府还会成立类似的委员会或者指挥部。

例如广东，成立了广东省流域管理委员会；广州市则为了进一步促进多部门协同治水，成立了广州市水系建设指挥部，成员包括建委、环保局、规划局、市政园林局等单位负责人以及各区区长、各县级市市长。

此外，部门之间建立信息通报制度也是各地加强部门协同的常见举措。

总体来看，这种以“部际联席会议”为代表的横向协调机制更多是一种工作机制，既不是一个领导岗位，也不是一个实体组织。

这些横向协调机制试图通过组织间网络的方式，以建立初步的信息通报制度和一定的协作机制来加强部门合作。

这些协同的努力在一定程度上改善了流域公共治理的碎片化现状。

但是研究表明，这类协作网络目前还属于典型的弱关系状态，从关系强度和关系密度上看还很不令人如意。

协同过程只有通过关系网络的强度和密度的强化才会对凝聚力和集体行动产生影响，只有达到一定的强度和密度后，信息才能够顺畅流通，信任也才可能在成员之间真正产生，潜在的冲突可以得到缓解，主动的合作也自然可以达成。

从我国流域的情况来看，这种弱的横向联系目前在改善碎片化现象的问题上作用甚微，所以目前
①参见2014年3月21日国务院新闻办公室举行关于加强河湖管理建设水生态文明新闻发布会视频。

对治理碎片化的作用也是有限的[6]。

根据笔者的调研走访，流域治理实际部门的官员们对于解决治理的碎片化现状，更多地寄希望于依托权威，即来自上级机关的协调。

在当前“官僚制不足”和“官僚制”过盛并存的我国[5]，跨部门协同的主导模式通常表现为以权威为特征的纵向等级制协同。

这种机制强调权力的高度集中和统一，其协调机制相应具有两个明显特征:一是对权威的高度依赖，二是信息的纵向流动[5]。

正是在这样的背景下，中国特色的“河长制”应运而生了。

它完美地契合了这两个基本特点，思路并非奇特，却有效地解决了流域治理部门协同的责任和效率困境，但同时也带来了一些困惑，那就是协同的组织逻辑困境和“人治”与“法治”之争。

三、“河长制”：跨部门协同的责任机制
责任的本质体现控制的问题，因此明确责任是跨部门协同的难题。

由于西方政治生态和管理体制的特点，单个组织是否执行上级权威的指令和政策偏好可能因为代议民主而成为一个两难问题。

这就是西方国家部门协同中表现突出的“权威缺漏”问题[7]。

这一难题在我国的政治制度和行政体制下却能够迎刃而解。

“河长制”的首要任务就是明确责任。

2009年6月17号，贵州省人民政府办公厅下发《关于在三岔河流域实施环境保护河长制的通知》，正式明确三岔河实行综合环境治理目标河长负责制，严格实行分段治理，分段管理，分段考核，分段问责。

河长要组织制定并实施所负责河流的年度水环境综合整治工作计划，确保计划、项目、资金、责任四落实，省环保厅、监察厅、水利厅每年初联合对各个河长的情况进行检查和考核。

我们以六盘水市钟山区为例。

钟山区成立了年度境内三岔河流域环境保护河长制领导小组，由区政府区长任组长，分管领导任副组长，区直有关部门领导为成员。

领导小组下设办公室在区环境保护局。

先后印发了《关于印发钟山区境内三岔河流域环境综合整治专项行动工作方案的通知》、《关于印发钟山区境内三岔河流域环境保护河长制实施方案的通知》和《关于印发钟山区境内三岔河流域环境保护河长制考核办法（试行）的通知》等相关文件，将河长制主要目标及任务分解到区直相关部门和各镇乡街道，并实施“一票否决制”和问责制。

在实施方案中，细化和量化了整治的总体目标和工作任务，明确了由区监察、财政、审计、环保、发改、经信、住建、城管、农业、水利、工商、供电、林业和卫生和食品药品监督管理局以及各镇乡街道，并做了详尽的工作任务分解。

钟山区人民政府与以上所有部门和镇乡街道以及驻区国有大中型企业签订了目标责任书，详细列出了目标任务和工作要求。

全区9个镇乡街道的行政“一把手”担任各自辖区内河流的“河长”，实行领导包推进、镇乡包总量、部门包责任的“三包”政策，实现了对区域内河流的“无缝覆盖”，强化了对河流水质达标的责任落实。

“河长制”责任机制的实质就是领导干部的“包干制”。

包干制的最大优越性在于从制度上解决了激励的问题。

在这种制度下，责任不仅非常明确，而且完全落实到人。

由于河长的加薪、晋升和评优都与流域的治理成效挂钩，工作效率高，执行力度大，容易在短期内出成绩。

毕节市就针对环境治理不利的负责人实施“一票否决”制。

规定在环境治理中没有完成任务的，没有达标的党政领导实行“一票否决”。

毕节市针对三岔河治理中行动不积极的、成果不显著的、任务没有按期完成的、质量不过关的责任人，对其考核直接为不合格，直接影响到责任人的职业生涯。

此外，安顺市在下达给各地方政府部门的节能环保目标责任书中，强调了三岔河流经的各地方对管辖流域实施分段管理，分段考核和分段问责，必须在规定期限内完成治理任务，如果其没有按时保质地完成任务，责任人的所有政绩都将被“一票否决”，不得再提拔。

四、“河长制”：跨部门协同的协作机制及
成效
流域治理中的一个普遍现象就是：各个涉水部门一方面抱怨职责分工不够明晰，出了事情没有明确的责任边界，另一方面又批评“管水量的不管水质、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”，批评“环保
不下水，水利不上岸”的传统观点给工作带来的不便，也批评信息分散化、碎片化和部门间的相互封锁。

还有一个共同特点就是，大家都认为自己部门的权威不足。

对此，唐斯在分析官僚组织领域的概念时引入的政策空间和领域带的概念和理论，可以较好地解释如上官僚机构和其他官僚机构以及社会机构之间的复杂关系。

根据官僚组织的特定职能区域，政策空间可以被分割为各个领域带，具体包括：官僚组织的内部领域、无人地带、官僚组织的外部领域。

他认为，每一个官僚组织领域的最重要的特性之一，就是其组织的界限模糊，这种模糊性来自于现代社会本身复杂的相互依赖性。

唐斯认为，争夺这种政策空间位置的斗争是一种从来就没有停止过的常态行为，每一个官僚组织对于内部地带的“入侵”和发生在无人地区和外围空间及附近的事件会特别敏感。

大多数的官僚组织对管辖权表现得极端敏感，往往会从每个官僚组织的立场出发对自己的部门保护主义做出解释。

在流域公共治理中，各涉水机构实际上很多职能边界也是模糊的，换句话说，其他涉水机构的行政行为极有可能构成了对其他机构的内部领域的“入侵性”。

在这样的情况下，各涉水机构就彼此戒备，保持着拒绝这种入侵的强烈的主观动因[8]。

但是对于官僚组织的内部边缘性领域来说，虽然特定的官僚组织在该领域内是具有支配性作用的，但是其他机构也有一定的影响。

例如，在流域公共治理中，水环境保护可以看成是环保部门具有支配性影响力的领域，但是，水利部门由于其水资源保护职能也会涉及到水环境的问题，林业部门涵养水源的部分职能也会触及水环境保护的问题。

在实际的流域公共治理过程中，这些领域往往是矛盾重重。

而对于无人地带来说，由于没有单独的官僚组织是支配性的，群龙无首，最容易发生有利的时候大家争着管，无利的时候互相推诿的情况。

因此，对于这样的领域特别需要建立起相对正式的有约束力的协调机制。

部门协同的动因分析中，必须厘清一个基本问题，那就是尽管我国流域治理存在着“九龙治水”、职能交叉、元制度冲突等现实问题，但是全球化的背景以及流域公共事务的“外溢性”导致越来越多的问题没有办法由专门的部门和专门化的方式去进行解决。

“河长治河”在本质上体现了一种流域水环境资源整合的方案。

在“河长治河”模式中，“河长”作为当地的党政主要负责人，能对水污染治理中相关职能部门的资源进行整合，并有效缓解政府各个职能部门之间的利益之争，实现集中管理，使流域水资源保护和水环境治理得到改善。

这种制度设计可以把各级政府的执行权力最大程度地整合，通过对各级政府力量的协调分配，强有力地对流域水环境各个层面进行管理，有效降低分散管理布局所可能产生的管理成本和难度，能够有力协调和整合涉及流域水资源管理的多个部门的资源，并按照流域水资源自然生态规律(流动不可分割性)实行统一协调管理，增强管理效率。

在横向协同层面上，“河长制”搭建起左右互动的“桥梁”。

以前，河流水污染的治理和管理，沿岸企业的居民以及环保部门都无法确定谁来管和听谁管的问题，“河长制”确立以后，河长对本河流的治理最具发言权，其下达的任务指标对整个流域都有作用。

这就避免了以前多部门管理无人沟通，多地方政府共同管理无人协调的问题。

“河长制”的确立，有利于解决类似于这样的问题，专人专职，既担任管理者，也是责任人，这无疑是政府间横向协同的一剂良药。

除了以往涉水管理中的关键部门，如水利、环保、交通、农林、国土资源、住建等，财政、发改等核心部门和监察等监督部门在流域治理的过程中也有了相应的分工和任务。

在纵向协同层面上，“河长制”分派给了河长艰巨的任务，其任务的实施当然是凭一己之力所无法完成的。

为此，三岔河流域的“河长制”实际上有明确的组织机构，设立了地级市、县级市和乡镇三级管理的模式，其工作人员由这三级的领导小组和领导小组办公室组成。

其机制本身所体现出的就是一个纵向的、上下联动的机制。

上至省级单位、下至乡镇领导，流域治理的情况可以迅速有效地在各部门之间传递。

一旦出现应急情况，河长可以迅速做出反应，并向上级领导汇报，从而在第一时间处理河流问题。

这种对人力、物力的整合，让“河长
制”变成了真正统一部署、共同实施的系统协同。

对于“河长制”的成效，目前从全国范围来看，高层环保官员、行业媒体以及推行该项制度的地区的官方媒体纷纷加以肯定和支持。

环保官员表示，将治污责任明确到具体官员，效果明显；地方的官方媒体则强调这项举措的创新意义，认为它“抓住了牛鼻子”，因此也取得了明显成效，所谓“河长上岗，水质变样”[3]。

当然，怀疑这项制度创新无非是“新瓶装旧酒”，难免流于形式的声音也有。

但是，这些判断没有用更多的实证材料来加以佐证。

三岔河流域实施“河长制”以来，流域内的河长们在履行职责以及确保流域内的环境保护和生态建设等工作中，确实提高了责任意识，在治污强度、资金投入、水质达标率，老百姓满意度等方面都有了明显改善。

“河长制”为切实保护和改善黔中水利枢纽工程水源地水质发挥了很好的作用。

从监测结果来看，流域水质得到明显改善，监测断面水质综合达标率2010年为55.3%，2011年为76.8%，2012年为90.9%，2013年为95%，2014年为96%。

实施河长制五年来，综合达标率提升了40.7%。

三岔河流域水质得到明显改善，为整体推进流域环境保护发挥了很好的作用1。

从目前的研究来看，“河长制”的跨部门协同至少在短期效应方面是明显的，它确实在很大程度上克服了我国目前流域治理中的碎片化问题，大大促进了相关治水部门的合作。

五、“河长制”：跨部门协同的模式特征及
影响因素
（一）混合型权威依托的等级制协同模式
整体来看，“河长制”这种跨部门协同的模式依然属于在我国居于主导地位的以权威为依托的等级制纵向协同模式。

从协同模式的特征上看，它属于混合型权威依托的等级制协同模式。

首先，不同于一般的依托于职务和依托于组织的权威等级制模式，这种模式将两种模式予以混合，形成了一种新型的混合型权威依托的等级制模式。

它通过将最高权威落实到政府主要领导的方式，打破了形成部门间掣肘的政策空间和领域分割，明晰了政策空间的模糊地带，填补了部门领域的“无人地带”，通过政绩考核这种强制方式，建立起相对正式的有约束力的协调机制。

其次，它吸收了以组织权威为依托的权威等级模式的构建协调组织架构的优势，在明确职责分工、领导体制和运作方式，或者可以进一步说在协调的制度化、规范化方面大大迈进了一步。

三岔河“河长制”协同机制在机构设置、人员配备、信息交流和管理的规范性等方面都积累了很多宝贵的经验。

这的确大大克服了传统的部门间联席会议制度在协同方面流于形式的缺陷，同时使得“河长”这一角色不仅仅是一个“挂名首脑”，而且有助于摆脱“以职务权威为依托”的协同模式对领导者个人观念和个人能力的过度依赖。

这种混合型协同模式尽管有了创新，但是，以权威为依托的等级制纵向协同的基本特征没有改变，即沿袭了权威的高度依赖和信息的纵向流动，因此，在官僚制典型的强制性协调特征上没有根本突破。

这样，它也无法克服以权威为依托的等级制纵向协同存在的逻辑悖反，即用官僚制的看家武器突破官僚制，用过时机制解决今天面临的问题[5]。

简单说，这种协同机制生存的大环境依然是强调分工和专业化的传统官僚制。

当跨域管理的矛盾尚未达到临界点，当官僚制层级节制和横向分工尚能适应当前的管理需求时，“强制性协调格局”基本胜任工作需要且能达到良好的效果。

但是，当今社会，越来越多的社会公共问题具有跨界限、跨领域的特征，前瞻型的政府必须考虑“后工业社会”和信息时代带来的影响，越来越多的复杂性公共事务将难以有效结构化，“河长制”这种目前暂时有效的混合型权威依托的等级制模式也很有可能越来越力不从心，难以应对严峻的考验和挑战。

这些挑战表现在：第一，协同的“能力困境”。

基于能力和知识的有限性，政府主要领导人如果在很多的公共事务上都要承担“河长”之类的具体职责的
①数据由贵州省环境保护厅提供。

话，即便具有高超的知识、信息、精力、能力的领导人也会力不从心，若还要承担推动、指导、监督等多重责任，这种要求就变得不现实。

第二，协同的“组织逻辑困境”。

当前各地运用的“河长制”，已经发展成为一个二级甚至三级的网络体系，即随着任务的分解，河长们各自下面还有若干“河段长”。

组织逻辑困境因此就表现为：随着协调者的不断增加，协调者之间的协调又成为制约协同效果的额外变量。

当协调者的协调问题日益突出时，部门间协同反而退居其次。

第三，协同的“责任困境”。

尽管“河长制”跨部门协同较好地解决了责任问题，但主要领导人的责任意识和协同的主动性压力主要来自外部，而且可能是与其承担的其他责任（如本地经济发展）相冲突的，这种责任机制无法解决责任意识不足和内在动力缺乏时的根本问题，外力强迫下的协同有可能缺乏持久的动力机制而流于形式。

于是可能出现有的河长比较尽责，有的河长则比较松懈的现象。

我们在三岔河的调研中就发现，不同市县的河长的工作尽责情况还是存在明显差异性，上下游之间的河长也会因为分时段偷排等问题暗自产生矛盾。

（二）影响“河长制”跨部门协同效率的因素
菲利普斯于20世纪60年代提出了影响公司之间合作的4个要素：①介入合作行动的组织数量；②是否存在一个主导性组织及其发挥领导作用的程度；③组织之间价值观和态度的相近程度；④其他组织合作行动产生的影响[5]。

这为本文分析“河长制”跨部门协同的效率问题提供了一个分析框架。

第一，介入合作行动的组织数量影响着协同的效果。

在三岔河的案例中可以发现，从河长制的任务分解对象和目标责任签订对象来看，几乎涵盖了所有政府主要部门，可以说，为实现流域公共利益最大化，地方政府几乎动员了所有的人财物资源整合能力。

三岔河是贵州省“河长制”搞得最好的典型单位，地方政府之所以如此重视，除了生态文明建设的大环境外，还有一个非常重要的外在因素的约束，就是黔中水利枢纽工程，这个决不能让它成为黔中大地污水库的战略工程给当地政府套上了一个“紧箍咒”，迫使“河长制”在地方化的过程中必须做到资源配置的最大化。

第二，主导性组织及其发挥领导作用的程度也影响着协同的效果。

主导性组织和跨界型领导是“河长制”跨部门协调的运行基础。

主导性组织在不同地方的河长制中由不同的组织来承担，有的地方是水利（水务）部门，有的地方是环保部门。

笔者认为，水质矛盾较为突出的应由环保部门承担，水量和水资源矛盾比较突出的则可以由水利部门来承担。

三岔河的案例中则是由环保部门来承担。

环保部门对“河长制”工作的认知程度和投入程度也影响着“河长制”是真抓实干还是流于形式。

在钟山区调研中笔者感到，其环保局负责三岔河“河长制”主要工作的领导对“河长制”的工作确实极为投入1。

从学术研究的角度来看，主导组织即环保局官员的个性化特征会影响着主导性组织的工作效率，这在我国也是事实。

这种现象从一定程度上也暴露出上文所说的我国政府组织同时存在的另一个问题：官僚制不足的问题，即官僚组织中规则、制度的不足和人治问题的存在。

也许这正是各地“河长制”实践中存在效果差异的一个重要原因。

第三，组织之间价值观和态度的相近程度的影响。

组织之间价值观和态度的相近程度决定着组织的一致性程度。

从某种意义上来说，流域治理的部门协同都是在一个大的一致的组织领域内进行的，或者共同的公共事务，或者共同的涉水机构，但是在大的一致性的范围内，不同的协调机构和不同的协同模式在组织领域的一致性方面显然也是存在很大差别的。

例如，横向协同模式中，不同部门间的协调就存在着组织领域的一致性程度较低的现象，虽然互补性较强，但是兼容性也较差，目标的共同性和问题的共识性程度较低，在一些大的原则和观点上可能出现较大的分歧。

这也是横向
①限于文体和篇幅，此处不展开，有兴趣的读者可以搜索《河长制下的守望记贵州省六盘水市钟山区环保局副局长李鸿》等新闻报道。