非均衡发展与政府关注_关于中国发展战略的思考9329字投稿：陶晈晉

非均衡发展与政府关注_关于中国发展战略的思考9329字投稿：陶晈晉
关于中国发展战略的思考
房德良
摘要:选择均衡发展战略还是非均衡发展战略,是发展中国家经济社会发展中的一个宏大问题。

当代中国国情决定了非均衡发展战略仍将是中国政府现阶段的战略选择,经济发展仍将是发展的首要任务。

与此同时,也应看到非均衡发展战略加剧了社会关系的非均衡程度,甚至有失衡的危险。

在社会转型过程中,中国政府应当对中国社会关系的主导问题及其变化趋势给予特别关注,引导社会朝向均衡发展。

关键词:非均衡发展战略;社会问题;均衡思维;政府关注中图分类号:C931.2
文献标识码:A
文章编号:1001-5019(2010)05-0136-06
作者简介:房德良,江苏赣榆人,北京大学政府管理学院博士研究生(北京100871)。

事物的发展有均衡、非均衡和失衡三种状态,均衡是相对的,非均衡是绝对的,而失衡则是极端的。

当非均衡度低于一定程度时,事物处于均衡状态;当非均衡度高于一定程度时,事物处于失衡状态。

对于中国这样一个发展中大国来说,发展战略的抉择既是一个复杂的经济问题,也是一个复杂的政治问题,更是一个复杂的社会问题,本文从政府关注的角度对我国的均衡发展战略问题进行分析和判断,并探讨相关问题的修正理路。

经济社会发展过程中, 均衡只是特例,是人们所追求的一种∀理想状况#,是由一种非均衡状态向另一种非均衡状态过渡的短暂瞬间。

均衡
∃
是暂时的,非均衡是永恒的!。

美国在经历了
百余年的东西经济发展不平衡后,到20世纪初才开始以大量的投资开发落后地区。

日本也是在经历了数十年的沿海与腹地经济发展的不平衡后,到20世纪70年代才开始对落后地区进行开发。

改革开放以来,我国开始迈上非均衡发展之路,这是由经济发展规律的客观性和我国现实国情决定的。

(一)经济非均衡发展的规律性
在经济发展过程中,由于自然资源条件、人口的数量和质量、社会制度等方面存在差异或差距,不同国家、不同地区的经济发展速度、实际效果和基本效用普遍存在着差异或差距,这种非均衡发展的现象广泛存在于国家之间、区
%域之间。

以赫希曼和缪尔达尔为代表的非均
一、非均衡发展战略:经济规律与现实选择
经济发展的均衡或非均衡以及与之紧密联系的发展战略选择一直都是经济学家研究的核心议题之一,也是世界各国政府普遍关注的宏
大问题。

在具体实践中,世界各国经济发展总是沿着非均衡低水平均衡非均衡高水平均衡!这样一个螺旋上升的曲线进行的,这是一个辩证的否定之否定过程。

在
∃%
衡学派特别强调经济发展过程中的非均衡状
黄玉妹:&现代化视野下的非均衡经济发展∋,&东南学术∋2008年第2期,第81~88页。

石建勋、刘灿香:&经济非均衡发展规律与构建和谐社会的战略选择∋,&广州大学学报∋2008年第1期,第25~28页。

房德良:非均衡发展与政府关注关于中国发展战略的思考
态,并且尤其关注发展中国家的社会经济结构问题。

在他们看来,发展中国家普遍存在的不是自我均衡的体系,而是持续的不均衡状态。

缪尔达尔指出,由于结构刚性,由经济增长而提高的国民收入不可能自然地、自动地、均等地普及各个地
区和各个阶层,以缩小地区间和阶层间的贫富差距。

相反,经济的不均衡必然伴随着分配不均,使富者更富,贫者更贫,这才是经济发展固有的特点。

从国际经验来看,有很多国家成功地运用了非均衡发展手段,顺利实现了经济的进步和综合国力的增强。

1965年,美国经济学家威廉姆森在&地区不平等和国家发展过程∋一文中利用实证资料证明了非均衡发展的必然性。

在这篇文章中,威廉姆森以各地区人均收入的加权变异系数作为地区差距的主要评价指标,对24个国家1940~1961年间的有关统计数据进行研究后得出结论:随着经济增长和收入水平的提高,地区间不平等程度大体上呈现先扩大
%
后缩小的倒U!型变化。

换言之,在经济发展的总体过程中,区域之间的差异在时间坐标轴
∃
大,经济发展很不平衡!的国情判断,邓小平提出要从实际出发,走中国特色社会主义的新道路和实行以不平衡带动发展,
以发展带动不发展,最终实现平衡发展的非均衡发展模式。

具体来说是: 沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题,内地要顾全这个大局。

反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展,这也是大局,那时也要服从这个大局。

!(中国的非均衡发展体现在诸多方面,在经济发展与社会发展关系上,表现为把经济发展排在前列;在经济发展本身上,表现为产业结构的非均衡、财政政策的非均衡、地域布局的非均衡等;在收入分配上,表现为鼓励一部分企业、一部分人先富起来;在区域发展上,表现为从沿海到内地的梯度形态。

实践证明,非均衡发展模式为改革开放后的中国经济社会发展提供了强大的政策基础和物质动力,并仍是未来相当长时期内中国经济社会发展的战略选择和价值取向,这具有现实必要性和历史必然性。

从国家全局层面看,中国与发达国家发展程度的巨大差距深深触动国内各个阶层。

多数阶层尤其是政府决策阶层达成了基本共识,即发展经济是解决一切社会问题的根本基础,必须集中力量和精力搞经济建设,提高经济总量,提升经济质量,追求小康和富足的社会生活,并以经济发展促动民主政治进程与和谐社会建设;从经济发展层面看,必须集中有限财力,用于优势地区发展优势产业,培育工业基
础、打牢基础设施,形成区域性拉动和产业性拉动局面,逐步朝着区域均衡和产业均衡的经济发展模式演进;从个人需求层面看,对于先富裕阶层,优越的经济条件使他们能够效仿或者创造消费,或引进异域化的生活方式,或创造本土化的生活方式,或形成本土化的新需求,或产生本土化的新市场。

从经济学意义上
上的变化呈现为倒U!。

之所以出现这种状况,是因为在经济发展初始的某个时间点上,在
各种可用资源一定的情况下,为了实现经济快速增长,就必须把有效的资源分配给某些相对条件比较好的区域,如沿海地带或交通便利地带等,这就导致了不同区域发展水平的差距不断拉大;随着国家对这种非均衡的逐步修正以及培育更多的新的经济增长点,区域之间的差距开始缩小,并慢慢趋于相对均衡。

一般来说,这种伴随经济发展过程的区域经济差异变动的倒U!趋势在许多国家发展过程中都会出现,只不过倒U!曲线的形状以及达到转折点的时间不同而已。

(二)我国实行非均衡发展战略的现实性
中国作为一个发展中的大国,人口众多,国情复杂。

基于对建
国初期所采取的均衡发展道路的反思和中国地域广阔,各地条件差异很
∃%(
参见刘明君&经济发展理论与政策∋,北京:经济科学出版社,2004年,第32~33页。

Jeffery)G)Williamson,RegionalInequalityandtheProcessofNati onalDevelopment:ADescriptionofthePatterns,Economics&邓小平文选∋第3卷,北京:人民出版社,1993年,第277~278页。

DevelopmentandCultureChange,no.4,part2,July1965.
安徽大学学报(哲学社会科学版)2010年第5期
讲,先富裕阶层生活方式的选择,对全社会具有示范效应,使人们的消费动机普遍被激发或被激活。

总之,从中国社会当前所处的发展阶段(社会主义初级阶段)、经济的发达程度(后发展的最大发展中国家)、政府的行为特征(政府主导的强政府治理模式)、国民的个性特征(浓重
的儒家忍让思想)等多种因素综合来看,中国社会仍将且有必要处于广泛的非均衡发展状态。

(二)区域发展水平的差别不断拉大由于在自然条件和文化历史等方面存在一定差异,内陆地区与沿海、沿江地区(统称近水区域!),不但存在生存与生活条件的差别,可用资源、开发条件和开发成本同样存在很大差别。

在国家区域非均衡发展战略的引导和市场化开发政策的驱动下,近水区域首先得到快速发展,使得近水区域的基础设施、人文环境得到进一步改善,投资环境因此更加优良,良性互动的发展格局得以形成并不断巩固,这将进一步加大内陆地区与近水区域发展的不协调性,内陆地区几乎成为社会落后的代名词,近水区域也相应地成为经济发达的代名词。

从广义的角度看,城乡差别也属于区域差别的范畴。

由于中国长期存在的城乡二元结构,以及城乡之间在基础设施、智力资源、货币资本、社会保障等方面的差别,随着政府推动市场化进程不断深入,资源进一步向大中城市集中,城市发展得到加速,农村发展则更显迟缓,城乡差别进一步拉大。

在笔者看来,如果任由这种差别不断拉大,发达地区将更发达,而落后地区将更落后;由经济发展程度决定的大区性人口分布将出现不均匀,跨大区人口流动引起的区域性矛盾将不断加深;狭隘
的区域文化和地方保护意识会被强化,不同文化传统和不同民族背景的利益集团就会产生;社会的不安定因素也会随之产生。

当上述不安定因素积聚到一定程度时,就可能导致失衡状态的出现。

(三)经济社会发展的脱节不断加剧从发展的本质来看,经济与社会发展应该保持适度均衡,即经济发展了,生活于其中的人们也相应地感到生活更富裕、保障更到位、精神更轻松。

反之,如果经济水平表面上发展了,但却有更多的人感受到更大的生活压力、精神压力甚至更加缺乏保障,那么经济与社会的发展关系就是非均衡的了。

从中国经济社会发展情况来看,在非均衡发展战略的整体环境中,社会事业尤其是农村社会事业并没有随着经济的发展而发展,相反却出现了严重滞后的趋势。

社会学家陆学艺撰文指出: 当前中国的经济结
二、非均衡发展与当代中国的社会问题
对于中国现代化发展进程来说,非均衡发展战略起到了财富积累、观念积累、制度积累的基本作用,其战略价值和历史功绩不容低估。

从全球视角来看,非均衡发展战略的有效实施使得中国成为世界上近三十年来发展最好的国家之一。

但是,非均衡发展带来的过度分化、严重失衡的利益格局也导致了
经济繁荣与社会矛盾突出并存的不和谐格局,产生了一系列的社会问题和矛盾。

(一)居民收入的差距不断扩大
在允许一部分人先富起来!的理念指导下,中国政府的公共政策体系在一定程度上是向一部分人倾斜的,这直接导致居民收入差距的不断扩大。

据&中国居民收入分配年度报告(2006)∋统计,2005年,东部、中部、西部和东北地区城镇居民人均可支配收入分别为13375元、8809元、8783元和8730元,东部分别是中部、西部和东北地区的1.52倍、1.52倍和1.53
∃倍。

收入差距的扩大使得社会出现阶层分化,并且随着生活方式和质量的日趋差别化,阶层之间的矛盾也逐步加剧。

对于因管理缺位、制度缺失和体制缺陷而先富起来的部分富有阶层,贫困阶层的心理更是日趋不平衡。

在这种不平衡心理的作用下,以社会为报复对象、以富有阶层为攻击目标的社会冲突现象时有发生,而一旦这样的情形严重到一定程度或波及一定范围,社会的稳定局面将遭到破坏,经济与社会持续健康发展的条件也将受到严重威胁。

∃
张东生:&中国居民收入分配年度报告(2006)∋,北京:中国财政经济出版社,2006年,第36页。

房德良:非均衡发展与政府关注关于中国发展战略的思考
构已经达到工业化的中期水平,但是,社会结构还处于工业化的初期阶段,这是当前中国最大的结构性矛盾。

据测算,中国现在的社会结构大约滞后于经济结构15年。

∗∗目前,中国经济社会发展面临的问题既有经济因素、经济结构的制约,也有社会因素特别是社会结构滞后的制约。

所以,单纯运用经济手段,已经不能完全奏效。

在新阶段新形势下,要解决当前的发展难题,就必须进行社会体制改革,加强社会建设,调整社会结构。

!∃
(四)人与自然发展的和谐不断打破生态文明是人类文明的核心意涵之一,是人类社会进步的重要标志。

生态文明的本质或中心思想,就是人与自然和谐,讲的是人与自然的动态平衡与良性循环关系,即在一种相互影响、对立统一、不断发展变化的矛盾关系中,追求人类与自然共生的稳定平衡状态。

中国
经过30多年的跨越式发展已经进入高消耗、高污染的风险社会,人与自然的和谐不断被打破,主要表现为对自然资源的无度开发和使用以及对自然环境的肆意改变和污染。

自然界的演进有其固有规律,人类对自然资源的开发和利用必须有所节制,不能完全基于单纯经济目的而不计环境代价,否则将造成生态环境破坏、生物链条断裂、生活环境污染、自然资源枯竭等严重后果。

现阶段,中国普遍存在着自然资源超采严重、利用低效、环境污染和生态环境恶化的问题。

实际上, 环境问题在中国已不是单一的经济问题。

随着民众环境意识的觉醒,生态环境问题正在变成严重的社会问题,并且很可能演化为有损社会和谐的社会危机。

更为严重的是,如果环境污染在中国造成的危害过大,很可能全面颠覆中国多年改革获得的小康成果,而成为一个具有爆炸性的政治问题!,%将影响到国家、社会的可持续发展,进而影响民族未来的生存竞争力。

非均衡战略背后的均衡思维,即一种从非均衡到均衡再到非均衡的辩证法。

我们陈述非均衡发展规律和非均衡发展的事实,只是为了使人们理解区域差距的必然性和非均衡战略的现实性。

但是,我国非均衡发展战略引发的失衡问题已经波及社会多个领域,程度已经相当严重。

因此,政府在改革领域和发展内涵上不得不进行理性思考。

在我们看来,政府应当强化政府关注,通过积极调整国家宏观公共政策和发展战略,有
效地控制经济社会发展失衡问题。

政府关注是指政府应充分认识非均衡发展战略的不利影响,树立均衡辩证思维,理性分析均衡发展战略的可行时机,积极思索均衡发展战略的实现路径。

在未来较长一段时间内,中国政府需要秉持均衡思维,把修正非均衡发展战略所造成的一系列问题作为主导经济社会发展的基本内容。

(一)进一步完善有效的社会保障体系作为一个国家和社会的减震阀!与缓冲器!,社会保障不仅承担着为全体国民解决生存保障的社会功能,还承担着调节社会财富的再分配以及社会稳定和谐的重要经济政治功能。

改革开放以来,中国社会保障制度得以快速发展,城乡社会保障制度初显雏形,社会保险、社会救助和社会福利的服务功能正在得到不断加强和改善。

同时,我国社会保障建设中仍然需要着重在以下几个方面进一步完善:
第一,进一步增加对社会保障的投入。

现阶段,中国社会保障的供给与需求严重不适应,与国家财力的持续高速增长也明显不成正比。

目前我国社会保障投入资金占财政支出的比重约为11%,这是一个相当低的比率,仍需要政府财力的倾斜。

第二,亟须实现城乡社会保障制度的均衡化。

一是要强化城
乡统筹的整体构划理念,
(
三、均衡思维与政府关注
纵观世界各国的发展实践,都蕴含了一种
∃%(
统筹城乡社会保障制度,对现行社会保障体系进行梳理、分类、整合,建立有张力的整合型的社会保障体系;二是结束各种保障体制之间的
陆学艺:&调整社会结构才能真正解决当前的发展问题∋,&中国党政干部论坛∋2010年第2期,第1页。

思源:&中国环境保护的现状与前景∋,&炎黄春秋∋2008年第11期,第46~52页。

吴国华:&论社会保障与城乡统筹的对接(上篇)∋,&中国劳动保障∋2006年第5期,第39~40页。

安徽大学学报(哲学社会科学版)2010年第5期
碎片化分裂状态,确定最不可或缺的基础性保障制度,包括最低生活保障制度、大病统筹基本医疗保障制度和基本养老保障制度,这些基本保障制度应体现公民权利的一致性,凸显公平,需要政府确保实施,呈现其刚性特征。

第三,加强弱势群体的社会保障。

目前,城市失业人员、农民工、失地农民是典型的弱势群体,要将他们纳入社会保障体系的覆盖范围,充分享受社会保障待遇,并建立相应的扶贫机制,完善最低社会保障制度。

(二)更加注重改善民生,发展社会事业民生问题,不仅关乎广大人民群众的根本利益,而且事关和谐社会建设成败与改革发展稳定的大局。

实际上,中国特色社会主义理论体系蕴含着丰富深刻的关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的基本理念。

党的十七大报告中明确指出: 必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生。

!着力保障和改善民生应该从大力发展与民生关系最为密切、最为直接、最为接近的社会事业入手。

社会事业是为确保社会团结、维护社会安定、促进社会发展、保障社会可持续发展,进而为促进人的全面发展所提供的各种公益性支持与服
∃
务活动的总和!。

第一,加大社会事业的财政投入力度。

要完善公共财政体制,优化财政支出结构,将财政支出的重点转向优先满足城乡居民的长期公共服务需要,确保社会事业财政投入逐年增长,增长幅度不低于财政支出增长幅度,并稳步提高占财政支出的比例。

进一步引导地方政府将更多的财政支出用于发展社会事业。

同时,加快实行有利于推进社会事业发展的财税、金融政策,提高社会事业投资的效率。

不仅如此,还要优先满足教育、卫生等对人力资本形成作用最大领域的投资,加大财政性教育经费支出和政府投资占医疗卫生总费用的比重。

第二,推进社会管理体制改革创新。

推进社会管理体制改革创新,就是要正确处理好政府、市场和社会在社会事业发展中的关系。

具
体来说,就是要以最大限度激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素和减少不和谐因素为准则,创新社会管理理念和管理方式。

一方面,要把那些适合或可以通过市场、社会提供
的公共服务,以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担,引进竞争激励机制以扩大公共服务供给,降低服务成本,提高服务效率和质量;另一方面,政府要把那些本应由政府履行但还没有履行好的社会事业发展责任切实履行好。

第三,促进城乡社会事业协调发展。

促进城乡社会事业协调发展,要以农村基本公共服务普及化和均等化为目标,着力构建以农村国民教育体系、农村基本卫生服务体系、农村公共文化服务体系、农村社会救助体系为主体的新型农村公共服务体系,并以公共财政扩大覆盖范围为保障,以农民参与和城市支援为基础,增加投入与加强资源整合相结合,创新管理体制和运行机制。

加快改善县、乡、村三级公共服务设施条件,着力增强农村公共服务体系的服务能力和持续发展能力,稳步提高人人享有的基本公共服务水平,促进农村经济、政治、文化建设和社会建设协调发展。

(三)推动生态政治化,建设生态文明人与自然本来同处于一个自然进化的生物圈。

但是随着人类主体能动性的增强,逐步高扬自己的主体性,将自然界放在了任意支配的状态,忽略了人(和动物一样)靠无机自然界生活,而人比动物越有普遍性,人赖以生活的无机界的范围就越广阔∗∗人在肉体上只有靠
这些自然产品才能生活,不管这些产品是以食物、燃料、衣着的形式还是以住房等等的形式表现出来!,%从而引起了生态环境退化和生态系统的严重失衡。

生态文明建设的目标是要克服人与自然的不和谐状态,建立经济、社会、人与自然和谐共进的可持续发展的关系。

为了建设生态文明,人类社会必须进行深刻的变革,变革的起因在于生态,但变革本身在于社会和经济,而
∃%
洪大用:&关于加快社会事业发展若干问题的思考∋,&教学与研究∋2006年第2期,第5~11页。

马克思:&马克思恩格斯选集∋第1卷,北京:人民出版社,1995年,第45页。

房德良:非均衡发展与政府关注关于中国发展战略的思考
完成变革的过程则在于政治,∃即推行生态政治化。

生态政治化,就是把生态环境保护提到党和政府政治战略的高度,上升为党和国家的政治意志,并成为全社会的共同行动,从而使生态环境保护与政治的发展一体化,把政治与生态
环境保护有机地统一起来,最终促进生态环境与政治的持续、健康和稳定发展。

生态政治化在中国的发展主要是通过我国党和政府在生态环境保护方面的执政理念、重大战略以及一系列重要的法律制度、政策举措、政府权力结构的
%变化体现出来的。

一方面,要完善政府的生态责任体系及其追究机制,不仅要引导政府树
党纪、政纪处分,对违反环保法规的要依法追究法律责任;另一方面,要大力推行绿色新政。

2009年4月,联合国环境规划署公布了&全球绿色新政政策概要∋,启动了全球绿色新政及绿色经济计划!。

在中国推行绿色新政,对于转变经济增长方式以及建设生态文明都具有十分重要的现实意义。

在战略上,中国绿色新政要坚持节约资源和保护环境的基本国策,实现民主政治建设、市场经济建设、先进文化建设、和谐社会建设和生态文明建设五位一体!的全面协调可持续发展。

在战术上,中国绿色新政要从政策上鼓励绿色投资,加大绿色科技创新力度,发展绿色产业和绿色经济,因地制宜、科学合理地做好各项措施的配套衔接和整体推进。

立科学的生态政绩观,更要强力推行环境保护一票否决制!,对因工作失职、渎职导致辖区内发生重大环境污染和生态破。