依法履职 扎实推进自然资源法治建设——嘉兴市秀洲区自然资源法治建设的实践和探索

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近年来，嘉兴市自然资源
和规划局秀洲分局全面推进自然资源法治建设，规范行政权力运行，严格规范行政执法，强化事中事后监管，预防和有效化解自然资源争议，营造良好法治环境，充分发挥法治对自然资源管理改革的引领和保障作用，取得了明显成效，群众满意率大幅上升。

在系统总结经验的同时，该局深入查找不足和问题，分析原因，有针对性地研究改进措施，不断提高法治建设和依法行政工作水平，形成良性循环。

一、主要做法
（一）规范行政权力运行
1.依法制定政策性文件。

为深入推进依法行政，嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局制定一系列制度加以规范。

为规范日常监管行为，提高事中事后执法监管效能，印发《开展随机抽查规范事中事后监管工作实施方案》；为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权益，印发《政府信息依申请公开办法》；为进一步加强全区农村宅基地管理，妥善处理农民建房历史遗留问题，推动农房登记发证工作，印发《进一步规范农村宅基地及住
房确权登记相关问题的处理意见》；
为全面推进全域土地综合整治与生
态修复工程，出台《秀洲区全域土
地综合整治与生态修复工程三年行
动计划（2018—2020年）》。

2.切实加强规范性文件管理。

按照《浙江省行政规范性管理文件》，
加强对行政规范性文件的监督管理，
对涉及自然资源管理的规范性文件
进行合法性审查、备案登记和监督
管理。

按照需求导向和问题导向，
加强调查研究，做好规范性文件“立、
改、废、释”工作。

经与秀洲区司
法局共同梳理，为了更好地保障民
生，该局出台实施了一批加强宅基
地和农民建房管理的规范性文件，
包括农房申请、审核、审批、竣工
验收、发证等全流程。

同时，协助
区政府对《基本农田保护补偿资金
使用管理办法（试行）》进行修改，
印发《进一步加强耕地保护补偿机
制建设的实施意见》。

3.加大法制审核力度。

建立健
全行政执法制度，为保护公民、法
人和其他组织合法权益，促进行政
机关依法行政，结合机构改革和工
作实际，嘉兴市自然资源和规划局
秀洲分局印发了《重大行政执法决
定法制审核办法》，对重大行政执
法决定的范围重新进行明确。

为加
强对行政权力的制约和监督，促进
严格、规范、文明执法，维护当事
人和自然资源执法人员合法权益，
该局印发了《自然资源执法全过程
记录制度实施办法（试行）》。

（二）依法公正行政执法
1.统筹推进重点执法工作。

2017年，开展以农村违法用地突出
问题为重点的亮剑行动。

2018年，
开展“大棚房”问题专项清理整治
工作。

2019年，开展违建别墅清理
整治工作。

2020年，开展农村乱占
耕地清理整治工作。

各项执法工作
相互融合，相互促进，共同推进。

一是加强摸底调查，做好底数清、
情况明，为后续整治工作打下基础。

二是严控新增乱占耕地问题，依靠
乡镇“四个平台”，做到早发现、
早制止、早处置。

三是保障农民建
房、公共设施、重点工程等合理用
地需求，落实用地空间、用地指标，
疏堵结合。

2.严格公正规范办理案件。

严
格按照《浙江省行政程序办法》《浙
江省行政执法全过程记录工作办法
依法履职 扎实推进自然资源法治建设——嘉兴市秀洲区自然资源法治建设的实践和探索
□嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局 韩 超
（试行）》《浙江省综合行政执法全过程记录规定》等规定，积极配合综合行政执法部门，主动联系住建、农业农村等部门，对土地、规划、农民建房违法行为依法进行立案、调查、处理，强化执法全过程记录，完善证据收集制度，为依法查处奠定基础。

2020年，该局加强野生动物管控，开展疫源疫病防控涉野生动物违法打击专项行动，严厉打击非法猎捕违法行为。

3.创新建立综合监管机制。

健全完善下放审批事项的综合评估制度，按照“减权、公开、制衡”的原则，建立“双随机”抽查制度，规范事中事后监督管理，全面应用“双随机”抽查管理系统。

突出问题导向，通过案卷书面核查为主、实地核查方式为辅的方式进行检查。

重点审查审批程序、审批条件、审批主体是否符合法律、法规及相关政策规定，审批材料是否齐全，档案及台账资料是否规范等方面。

该局对纳入“双随机”事项的行政执法进行监督检查，共涉及自然资源管理13类行政审批（核）类项目，整改完成率100%。

（三）保障群众依法维权
1.完善自然资源信访机制。

畅通群众利益表达、权利救济渠道，落实自然资源信访工作职责，加强信访与行政复议、行政诉讼、行政裁决的衔接，切实把信访纳入法治化轨道。

嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局梳理并公开自然资源信访法定途径分类处理投诉请求清单，加快构建信访工作大格局。

近三年来，该局共受理群众信访400余件，按照要求接待群众来访，办理网上信访和各类来电咨询，做到件件有答复，件件有着落，结案率达100%，均录入浙江省统一政务咨询投诉举报平台。

2.依法履行应复应诉职责。

对
提起的行政复议和行政诉讼案件，
加强与法院、司法部门、嘉兴市自
然资源和规划局、法律顾问的联系，
及时作出复议答复和诉讼答辩并提
供证据材料。

按照“谁主管、谁应
诉”“谁主办、谁出庭”的原则，
明确行政应诉工作职责。

落实行政
机关负责人出庭应诉制度，扎实有
效做好各项工作。

通过行政复议和
诉讼，及时纠正不当的行政行为，
并举一反三，优化和完善行政程序，
依法履行职责，保护公民、法人和
其他组织的合法权益。

3.及时全面准确公开信息。

坚
持以公开为常态、不公开为例外的
原则，推进自然资源管理决策公开、
执行公开、管理公开、服务公开、
结果公开。

推进自然资源“阳光工
程”建设，加大土地规划、征地信
息等政务信息主动公开力度，依法
规范办理依申请公开。

近三年来，
该局共受理信息公开申请140余件，
每一件均按照《政府信息公开条例》
的要求，谨慎答复，妥善处理。

二、取得的成效
（一）群众满意率大幅上升
依法行政是自然资源管理的基
础，贯彻于自然资源管理全过程。

嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局
将法治建设融入日常各项工作中。

一是在点滴工作中普法，执法人员
在工作中积极宣传法律法规，以“双
随机”工作规范事中事后监管，在
行政复议和应诉工作中做好“以案
释法”。

二是牢固树立“执法过程
就是法治实践”的思想，规范各业
务条线的工作流程、推动“最多跑
一次”，群众满意率大幅上升。

三
是大力推动改革创新。

2019年，嘉
兴市自然资源和规划局秀洲分局荣
获“浙江嘉兴运河湾国家湿地公园
晋升国家湿地公园”国家级荣誉；
该局打造的用地规划审批“秀洲样
本”获评2020年度全省自然资源
系统改革创新优秀案例；秀洲区新
塍镇火炬村全域土地综合整治与生
态修复工程被评为“2020年度优质
工程”。

（二）自然资源管理秩序明
显好转
近年来，嘉兴市秀洲区积极开
展新时期自然资源执法监察体制、
机制创新工作，努力促进土地执法
监察工作方式的转变。

自2014年实
行国土资源领域综合行政执法改革
以来，嘉兴市自然资源和规划局秀
州分局通过土地执法共同责任机制、
“两网化”巡查机制、“裁执分离”、
综合执法改革等一系列体制、机制
的创新，有效遏制了违法用地行为，
提高了违法用地处置率，提升了执
法效能。

2018—2020年，该局连续
三年土地卫片检查违法用地耕占比
逐年下降，且控制在1%以内，个体
工矿类违法用地基本消除。

三、存在的困难和问题
（一）行政复议、诉讼形势
不容乐观
行政复议和行政诉讼是法治建
设的集中体现。

秀洲分局既是嘉兴
市自然资源和规划局的派出机构，
又是秀洲区政府的职能部门，因此
在应复应诉中该局的主要职责是：
积极配合市局、区政府开展工作，
依法履行答复、答辩等法定职责，
严格遵守法定时限，及时、全面、
完整地提供作出行政行为的证据，
有针对性地提出意见。

近三年来，
该局配合市局、区政府处理行政复
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议案件16件，配合处理行政诉讼案件17件。

对近三年的相关案件进行分析，嘉兴市秀洲区的行政复议、诉讼形势不容乐观。

一是案件总量持续增长。

2018年以来，该区自然资源办理行政争议案件数量逐年持续增长，持续呈现“双高”态势，案件量居高不下。

二是案件类型集中突出。

全区办理的争议案件以信息公开、征地补偿、不动产登记类纠纷为主，这三类案件约占新收案件总量的90% 。

三是复议诉讼倾向明显。

申请人的申请内容繁琐复杂，申请后大部分有复议、诉讼跟进现象。

实践中出现同一申请人针对同类事项多角度反复提起复议诉讼或大量申请人针对同一事项提起复议诉讼的情况，甚至出现抱团式、组团式提起。

（二）机构改革、职能划分带来的困难和问题
2019年，政府机构改革，原嘉兴市国土资源局秀洲区分局、嘉兴市规划管理局秀洲区分局和秀洲区农业经济局的林业管理的职能合并新组建了嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局，其中的规划、林业、测绘的执法职能也一起并入了自然资源执法中。

目前，嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局除将非法占地等非法占用土地等4大类18项行政处罚职能移交给综合执法局外，其他类型的权限还保留在本系统。

目前在执法过程中主要困难有三方面。

一是农民建房处罚职能还未移交。

2020年1月1日新《土地管理法》实施后，农村宅基地监督职能由农业农村部门行使，需尽快做好交接过渡工作。

二是林业、测绘执法要求高、政策性强。

林业执法特别是滥伐林木案件明显增多，老百姓对砍伐自家树木的违法认定不理解，对林业执法带来一定难度。

随着《测绘法》的修订和综合测绘
的实施，工作要求越来越高。

三是
规划业务要求高、综合性强。

规划
类信访工作压力大，主要有反映改
变房屋规划用途、车位、车库的尺寸、
布局等规划设计和施工建设问题，
反映利用设备平台搭建“偷面积”，
改变室内房屋结构，涉及规划、建
筑工程、室内装修等多个问题。

四、下一步工作方向
（一）聚焦依法行政，加强
监管，规范各项行政行为
围绕中心、服务大局，做好法
律服务，全面规范各项行政行为。

突出法规政策研究，推动法治建设，
善于从问题和不足中研究和总结规
律。

一是要树立依法行政的观念和
意识。

加强自然资源和规划法律法
规的宣传力度，提高执法人员素质，
严格执行自然资源法律、法规，加
大自然资源执法力度。

二是进一步
规范各项行政行为。

狠抓制度建设，
优化建设用地审报、土地登记发证
审批等工作流程、工作程序和时限，
共享申报资料、压缩办理时限。

三
是加大事中事后监管力度，深化“双
随机”抽查监管系统运行，强化行
政权力运行的监督和检查；加强行
政审批权力下放事项实施情况的抽
查和评估，加大监管力度。

（二）聚焦行政争议化解，
加强复议诉讼制度建设
梳理自然资源行政争议主要问
题和类型，加强研究，争取从源头
上预防和减少同类案件多发高发的
势头；完善行政许可、行政征收、
行政处罚等行政行为的救济权利告
知制度，充分保障行政相对人的知
情权、申辩权、陈述权，通过举行
听证会，防止和纠正不当的具体行
政行为；履行行政复议、诉讼工作
职责，加强与法院、司法局的协调
沟通，加强法律适用突出问题的研
究；支持检察机关依法开展法律监
督工作，主动履职，配合做好公益
诉讼、落实检察建议，维护自然资
源领域的国家利益和社会公共利益；
加强对行政复议决定书和行政诉讼
裁判执行的监督，抓好复议意见书、
司法建议书跟踪落实。

（三）聚焦群众维权，做好
信访，多元高效化解矛盾纠纷
认真做好自然资源信访与维稳
工作，推行阳光信访、法治信访、
责任信访。

一是落实信访首接首办
责任制，依法依规开展信访事项的
法定途径分类处理，进一步厘清信
访与诉讼、仲裁、复议等救济途径
的边界，提高办理效率和公信力。

二是矛盾纠纷多元化解决。

认真梳
理信访事项，充分发挥法定途径分
类处理、调解和解、律师参与在信
访工作中的作用，促进矛盾纠纷的
多元化解决。

三是结合社会治理综
合指挥服务中心（信访超市）建设，
畅通群众诉求表达和调解渠道，优
化完善工作机制。

落实“信访代办”
工作机制，打通“绿色通道”，让
群众少跑腿，及时、快捷、依法解
决群众诉求。

（四）聚焦执法改革，加强
与住建、农业等部门的联系
2019年机构改革新增加的规划、
林业、测绘等职责，相互交叉，极
具综合性，土地和规划融合集中反
映房地产开发利用问题；土地、规
划、执法融合集中反映违法用地（建
筑）的认定和处理。

一是定期召开
多部门参加的座谈会、学习会，交
流工作经验，分析执法工作中遇到
的难点和存在的问题，在综合执法改革的同时注重对新《土地管理法》的运用。

二是学好学透《城乡规划法》《森林法》《野生动物保护法》《测绘法》等法律法规，加强与住建、农业农村、综合执法等兄弟部门的沟通联系，齐抓共管新处理好新类型问题。

（五）聚焦法治宣传，提高
吸引力、有效性、针对性
在“植树节”、“爱鸟周”、
全国“土地日”、“防灾减灾日”
等重要时间节点，开展创意新、形
式活、影响大的宣传活动，提高法
治宣传的吸引力；将法治宣传主动
融入中心工作，加强政策解读，主
动释法释疑，健全和完善突发事件
应急处置引导机制，提高法治宣传
的有效性；进一步落实“谁主管谁
普法”“谁执法谁普法”的普法责
任制，将执法主体责任和普法主体
责任有机结合，使行政执法和纠纷
解决过程成为向社会弘扬法治精神
的过程，提高法治宣传的针对性。

多措并举 杭州市富阳区“两高一低”
整治出成效
□杭州市规划和自然资源局富阳分局 王双钢 冯 颖杭州市规划和自然资源局
富阳分局坚持以习近
平新时代中国特色社会主义思想为
指导，深入贯彻落实党的十九大和
十九届二中、三中、四中、五中全
会精神，牢固树立社会主义法治理
念。

针对行政复议和诉讼“发案量高、
败诉率高、负责人出庭率低”的问题，
积极探索诉源治理多元调解纠纷机
制，持续开展行政复议行政诉讼“两
高一低”专项整治行动，努力将各
类矛盾纠纷防范化解在源头。

在案件
减量以及行政争议化解方面取得了阶
段性成果，促进了规划和自然资源领
域社会治理体系和治理能力现代化。

一、提高法治建设重视
程度
针对法治富阳建设考核失分、负责人出庭等情况，杭州市规划和自然资源局富阳分局主要领导专题
研究应复应诉工作情况，第一时间
明确整治措施，落实法治人员配备。

为进一步落实法治建设工作，该局
做到“两个作”。

一是“以身作则”，
局领导积极到现场开展个案调解，
▲杭州市富阳区黄公望村横山区块“拔钉清零”项目推进会。