养老并轨：社会保险替代财政支付
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虽然，这 13 万亿以上的年度财政 收入水平相比并不算很大的负担，但是 对于那些属财政差额拨款，并且连工资 水平都难以维持的事业单位来说，这一 部分缴费将成为很大负担。
另外，中国社会保险实行统筹和个 人账户相结合模式，“中人”们将有很
中国经济报告 2015年第2期
经济全局
ECONOMY OUTLOOK
.单位A的l双l 规R”i将gh走t向s全R部e参s加e社rv会e保d险.
的并轨，公务员和机关事业单位职工将 也和企业职工一样缴纳社会养老保险， 并且按照养老保险的计发办法领取养老 保险。很多人都视此政策为促进社会公 平、消除收入差距的重要举措。笔者认 为，养老金并轨是大势所趋，但须审慎 操作，否则会造成一系列新的不公平和 其他社会问题。
机关事业单位养老保险并轨 的成本
必 须 看 到， 养 老 金 并 轨 很 大 程 度 上是出于社会对待遇公平的呼声，但是 笔者不赞成简单地把高收入养老金降低 或者低收入养老金提高，我们需要的是 过程公平而不是简单的结果公平，也就 是社会保险原则、权利和义务匹配必须 在新的改革中得到贯彻。这样理解养老 金并轨，其实就是一种财政责任的转换。 所谓养老保险其实就是提前的缴费以及 与缴费相对应的待遇匹配，以前的机关 事业单位退休金是一种财政在职工退休 后发生的延期支付。未来进行并轨改革
“新人”指工作较短时间内（也需 要规定一个时间限制或年龄范围）就将 开 始 并 轨 的 群 体。 相 对 来 说， 这 个 群 体的转制成本极低，也没有什么权益损 失，完全可以按照社会保险方法缴费和 领取。对他们来说，不需要给予待遇保 护和补贴。
考 虑 到 老 中 新 三 类 群 体， 并 轨 初
期的成本将比较高。如果 2015 年开始 实行并轨，那么现在已经退休的“老人” 待遇将保持不变，这一部分成本将没有 增加，但是“中人”和“新人”的缴费 将是转轨时期新增加的成本。这一部分 成本在第一年具体有多少呢？我们可以 对比企业职工养老保险，从 2014 年统 计数据看，养老保险基金缴费收入 2.14 万亿，实际缴费的职工人数有 2 亿多， 中国机关事业单位就职人员大约是 800 万公务员和 3000 万事业单位工作人员， 也就是总数在 3800 万左右，如果缴费 工 资 水 平 接 近， 缴 费 费 率 一 样， 那 么 2015 年机关事业单位缴费额度大约是企 业的五分之一（3800 万 /2 亿），也就是 4000 亿。这部分是财政在近期内需要考 虑的成本，其中大部分需要财政支付， 机关是全额支付，事业单位还有拨款比 例的问题。
经济全局
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养老并轨：社会保险替代财政支付
养老金并轨政策的执行需要深入和仔细的顶层设计，并非简单地让机关事业 单位工作人员参照企业缴费那么简单，必须在缴费、管理、待遇设计、财政 替代和责任等方面制定细致的政策
□胡乃军
2014年 12 月 23 日， 国务院副总理马 凯向全国人大常 委会作关于统筹推进城乡社会保障体系 建设工作情况的报告时透露，机关事业 单位与城镇职工统一的养老保险制度改 革方案已获通过。这标志着职工退休后 养老金待遇由目前的“企业—机关事业
051
大的个人账户空账，也就是隐性负债问 题，这都将增加未来财政和部分事业单 位的负担。对于这些成本，必须在这次 并轨改革中给予充分考虑。
养老金并轨可能造成新的权 利义务不匹配
从短期看，养老金并轨的设计和 实践应当特别注意规避出现新的不 公平。
新 的 不 公 平 来 自 哪 里 呢？ 社 会 保 险本身就是遵循风险互济和代际分担的 原则，所有人的待遇来自他人的缴费和 自己缴费的积累（在中国现行社会统筹 和个人账户结合的模式下），如果没有 缴费而获得待遇，显然是一种不公平。 在养老金并轨之前，机关事业单位养老 金直接来自财政支付，而企业职工参加 的养老保险从内部看还是相对公平的。
另 外， 从 机 关 事 业 单 位 内 部 看， 也是冷暖不一。机关事业单位中，机关 公务员的待遇相对比较统一，但是事业 单位差距很大，收入水平、市场化程度、 财政补贴比例差别也很大，原来按照财 政统一拨款模式解决退休后生活问题， 养老金待遇差距相对较小，现在并轨后， 财政在养老金缴费这一部分是一视同仁 还是与工资一样差别化对待？如果差别
养老金并轨后，财政在养老金缴费这 一部分是一视同仁还是与工资一样差 别化对待
后，为了保证过程公平，要区分“老人”、 “中人”和“新人”。
“老人”指在新政出台后即将退休 的群体（需要政策规定一个保护期限或 者年龄范围等），让他们参加社会保险 并缴费显然不经济也不现实，所以必然 有一个年龄上的保护期，这一部分“老 人”将依然按照现有政策领取财政负责 的退休金，而不参加当前的并轨改革。
. 养A老l金l 并R轨i后gh，t从s中短Re期s看e，rv机d事.业 单位将有很多人在缴费年限很短和额度 很小的情况下，却占有很大一部分养老 保险基金的支出。这一部分群体从领取
和缴费对比看，自身是有高收益的（缴 费相对少，领取相对多），但是对已经 参加社会保险的职工来说，这是相对不 公平的，相当于在已有参保群体中加入 了一部分“高风险”群体（由于之前实 行双轨制，这部分群体缴费严重不足）。 这部分高风险群体在一定时期内必然是 要用相对较低的缴费领取保险，从参保 缴费职工的角度来看，相当于自身缴费 供养的群体在无形中增大。这种短期带 来的不公平只能通过时间去解决，就是 由“中人”向“新人”逐步过渡，当未 来机关事业单位参保人员通过自己缴费 逐步能支付自己的养老保险，并且高缴 费还能互济之后，这种实际上的不公平 才能消除。
“中人”是指已经工作了一段时间， 但没有缴纳养老保险，将来退休后会按 并轨后的新政策领取养老保险的人。这 一部分群体比较复杂，如果完全按照保 险原则即多缴多得，这部分群体待遇将 受损，而且受损的原因不是自身造成而 是政策转轨，这种成本和损失必须有政 策给予弥补。所以，需要对“中人”给 予保护和补贴等措施。
另外，中国社会保险实行统筹和个 人账户相结合模式，“中人”们将有很
中国经济报告 2015年第2期
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.单位A的l双l 规R”i将gh走t向s全R部e参s加e社rv会e保d险.
的并轨，公务员和机关事业单位职工将 也和企业职工一样缴纳社会养老保险， 并且按照养老保险的计发办法领取养老 保险。很多人都视此政策为促进社会公 平、消除收入差距的重要举措。笔者认 为，养老金并轨是大势所趋，但须审慎 操作，否则会造成一系列新的不公平和 其他社会问题。
机关事业单位养老保险并轨 的成本
必 须 看 到， 养 老 金 并 轨 很 大 程 度 上是出于社会对待遇公平的呼声，但是 笔者不赞成简单地把高收入养老金降低 或者低收入养老金提高，我们需要的是 过程公平而不是简单的结果公平，也就 是社会保险原则、权利和义务匹配必须 在新的改革中得到贯彻。这样理解养老 金并轨，其实就是一种财政责任的转换。 所谓养老保险其实就是提前的缴费以及 与缴费相对应的待遇匹配，以前的机关 事业单位退休金是一种财政在职工退休 后发生的延期支付。未来进行并轨改革
“新人”指工作较短时间内（也需 要规定一个时间限制或年龄范围）就将 开 始 并 轨 的 群 体。 相 对 来 说， 这 个 群 体的转制成本极低，也没有什么权益损 失，完全可以按照社会保险方法缴费和 领取。对他们来说，不需要给予待遇保 护和补贴。
考 虑 到 老 中 新 三 类 群 体， 并 轨 初
期的成本将比较高。如果 2015 年开始 实行并轨，那么现在已经退休的“老人” 待遇将保持不变，这一部分成本将没有 增加，但是“中人”和“新人”的缴费 将是转轨时期新增加的成本。这一部分 成本在第一年具体有多少呢？我们可以 对比企业职工养老保险，从 2014 年统 计数据看，养老保险基金缴费收入 2.14 万亿，实际缴费的职工人数有 2 亿多， 中国机关事业单位就职人员大约是 800 万公务员和 3000 万事业单位工作人员， 也就是总数在 3800 万左右，如果缴费 工 资 水 平 接 近， 缴 费 费 率 一 样， 那 么 2015 年机关事业单位缴费额度大约是企 业的五分之一（3800 万 /2 亿），也就是 4000 亿。这部分是财政在近期内需要考 虑的成本，其中大部分需要财政支付， 机关是全额支付，事业单位还有拨款比 例的问题。
经济全局
050
ECONOMY OUTLOOK
公域
养老并轨：社会保险替代财政支付
养老金并轨政策的执行需要深入和仔细的顶层设计，并非简单地让机关事业 单位工作人员参照企业缴费那么简单，必须在缴费、管理、待遇设计、财政 替代和责任等方面制定细致的政策
□胡乃军
2014年 12 月 23 日， 国务院副总理马 凯向全国人大常 委会作关于统筹推进城乡社会保障体系 建设工作情况的报告时透露，机关事业 单位与城镇职工统一的养老保险制度改 革方案已获通过。这标志着职工退休后 养老金待遇由目前的“企业—机关事业
051
大的个人账户空账，也就是隐性负债问 题，这都将增加未来财政和部分事业单 位的负担。对于这些成本，必须在这次 并轨改革中给予充分考虑。
养老金并轨可能造成新的权 利义务不匹配
从短期看，养老金并轨的设计和 实践应当特别注意规避出现新的不 公平。
新 的 不 公 平 来 自 哪 里 呢？ 社 会 保 险本身就是遵循风险互济和代际分担的 原则，所有人的待遇来自他人的缴费和 自己缴费的积累（在中国现行社会统筹 和个人账户结合的模式下），如果没有 缴费而获得待遇，显然是一种不公平。 在养老金并轨之前，机关事业单位养老 金直接来自财政支付，而企业职工参加 的养老保险从内部看还是相对公平的。
另 外， 从 机 关 事 业 单 位 内 部 看， 也是冷暖不一。机关事业单位中，机关 公务员的待遇相对比较统一，但是事业 单位差距很大，收入水平、市场化程度、 财政补贴比例差别也很大，原来按照财 政统一拨款模式解决退休后生活问题， 养老金待遇差距相对较小，现在并轨后， 财政在养老金缴费这一部分是一视同仁 还是与工资一样差别化对待？如果差别
养老金并轨后，财政在养老金缴费这 一部分是一视同仁还是与工资一样差 别化对待
后，为了保证过程公平，要区分“老人”、 “中人”和“新人”。
“老人”指在新政出台后即将退休 的群体（需要政策规定一个保护期限或 者年龄范围等），让他们参加社会保险 并缴费显然不经济也不现实，所以必然 有一个年龄上的保护期，这一部分“老 人”将依然按照现有政策领取财政负责 的退休金，而不参加当前的并轨改革。
. 养A老l金l 并R轨i后gh，t从s中短Re期s看e，rv机d事.业 单位将有很多人在缴费年限很短和额度 很小的情况下，却占有很大一部分养老 保险基金的支出。这一部分群体从领取
和缴费对比看，自身是有高收益的（缴 费相对少，领取相对多），但是对已经 参加社会保险的职工来说，这是相对不 公平的，相当于在已有参保群体中加入 了一部分“高风险”群体（由于之前实 行双轨制，这部分群体缴费严重不足）。 这部分高风险群体在一定时期内必然是 要用相对较低的缴费领取保险，从参保 缴费职工的角度来看，相当于自身缴费 供养的群体在无形中增大。这种短期带 来的不公平只能通过时间去解决，就是 由“中人”向“新人”逐步过渡，当未 来机关事业单位参保人员通过自己缴费 逐步能支付自己的养老保险，并且高缴 费还能互济之后，这种实际上的不公平 才能消除。
“中人”是指已经工作了一段时间， 但没有缴纳养老保险，将来退休后会按 并轨后的新政策领取养老保险的人。这 一部分群体比较复杂，如果完全按照保 险原则即多缴多得，这部分群体待遇将 受损，而且受损的原因不是自身造成而 是政策转轨，这种成本和损失必须有政 策给予弥补。所以，需要对“中人”给 予保护和补贴等措施。