审查起诉阶段办案风险评估预警机制初探

审查起诉阶段办案风险评估预警机制初探
【摘要】在我国社会转型、矛盾凸显的背景下,检察机关公诉案件在审查起诉阶段的风险评估和预警成为必要。

风险课题在社会学领域和经济学领域已有比较成熟的成果,将风险在社会学和经济学的研究方法引入审查起诉阶段的办案风险研究是当前的一个重要课题。

审查起诉阶段的风险评估和预警,就是公诉部门及其人员对办案过程中可能产生的风险进行的评估和预警。

对这一风险的研究,包括三项内容,即:风险识别、风险评估、风险预警。

风险识别是风险评估和风险预警的基础,风险评估的核心是根据风险指标确定风险等级,风险预警是对风险评估的结果做出的反应。

【关键词】审查起诉阶段风险识别风险评估风险预警
【课题组成员】耿磊孙玉明王玲
当前我国正处于社会转型时期,社会矛盾凸显,涉众型、敏感性犯罪案件的高发态势就是一个集中表现。

面对这一形势,2010年2月5日最高人民检察院《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》提出建立健全执法办案风险评估预警机制的明确要求。

检察机关必须在执法环节进行风险评估,并及时预警,化解风险,其中,审查起诉阶段的风险评估预警是一个重要的环节。

一、审查起诉阶段办案风险评估预警概述
“风险(risk)”,代表着一种不确定性,具有一定的盖然性。

在关于风险的众多研究中,德国社会学家贝克的“风险社会”理论备受推崇,这一理论拓展了人们对风险的认识视角,表达了对现实社会和人类未来的强烈关怀。

贝克认为,“风险,与早期的危险相比,是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。

” [1]可见,贝克将风险社会的风险范畴,限定在与全球化相关的如核泄漏、生态危机等对人类整体造成威胁的问题上,是全球性、社会性的风险。

由于对这一概念下的风险进行量化计算的难度很大,涉及的因素繁多,目前国外学者对于这种风险能否预见并预防尚存争议。

经济学领域对风险的研究更具体。

统计学、精算学、保险学等学科把风险定义为一件事件造成破坏或伤害的可能性或概率。

通用的公式是:风险(R)=伤害的程度(H)×发生的可能性(P),这个定义有明显的经济学色彩。

[2]经济学领域对风险的研究侧重于用数字进行量化,常被应用于企业的投资和项目风险评估中,风险管理学已经形成一个学科分支。

本文受社会学和经济学对风险的研究成果的启发,将风险的评估和预警方法引入公诉案件的办案风险中。

办案风险的概念不同于贝克所定义的对人类整体的“风险”,也不同于经
济学领域的主要用于计算损失可能性的“风险”,是指办案过程和办案结果对社会可能产生的不良影响,包括引发信访、群体性事件或者突发性事件等。

相应的,审查起诉阶段的风险评估和预警,就是公诉部门及其人员对办案过程中可能产生的风险进行的评估和预警。

他山之石,可以攻玉。

社会学和经济学对风险的研究可以给办案风险的研究带来新的思路。

二、办案风险识别
风险识别是进行风险管理的首要环节,是风险预警的基础。

只有认识风险,才能进行预警。

风险识别不是一次性的,应有规律的贯穿于整个执法办案中。

风险管理学认为,风险识别包括了两个基本过程:第一,风险识别要发现有哪些风险;第二,要对这些风险的来源或者原因加以分析。

[3]风险识别的具体内容包括识别潜在的风险及其特征、风险的主要来源、预测风险可能引起的后果。

[4]
公诉部门在执法办案中的风险评估预警应遵循风险管理的认识规律,在进行风险评估预警前要进行风险识别。

按照风险管理学的原理,风险识别的内容有以下几项:
(一)风险及其特征
刑事案件的风险是,容易引发缠访缠诉甚至群体性事件或者存在其他的不稳定因素。

其特征是涉案金额大,涉及的被害人众多,案情复杂重大,社会公众和媒体的关注度高。

例如,在李某等五人非法吸收公众存款案中,任天安投资公司法人的李某伙同何某、程某、陈某、魏某等人,在未取得金融许可证的情况下,于2007年7月至2010年6月间,通过参加北京国际金融博览会、随机拨打手机等途径向社会公开宣传,承诺通过天安投资公司投资项目,向投资人高额还本付息,先后从北京、河北、辽宁等地区的五百余人次社会投资者非法吸收存款人民币近一亿元。

该案涉及金额巨大,给投资人造成的损失很大,投资人多为五十岁以上的老年人,其中不乏八十岁高龄老年人,且投资人多处于同一个社交圈。

在案件进入审查起诉阶段以后,出现了群体访和多次访现象。

虽然承办人及部门领导耐心细致的做释法说理工作,赢得了投资人的理解和信任,没有给检察机关正常工作和社会秩序造成不良影响。

但犯罪分子在案发前经营失败,账目不健全,案发后冻结的资产有限,导致投资人的损失得不到补偿,而投资人多把毕生积蓄及养老金全部投进该公司,因此不安、不满情绪强烈,迫切希望通过上访来寻求自己合法权益的保障,但是其中很多诉求仅靠检察机关的职能难以有效解决,犯罪后果难以完全弥补,给社会带来了不稳定隐患和潜在风险。

(二)风险的主要来源
要进行风险预警和管理,必须找出风险的来源,对症下药才能从根本上预防潜在风险转化为现实危险。

按照是否与案件本身有关,执法办案中的风险来源可以分为案件本身的风险来源与案件外的风险来源,前者我们称之为内生源,后者称之为外生源。

内生源主要来自案件的实体方面和程序方面。

实体方面常见的有当事人对案件的性质存在异议、受害人物质求偿权以及精神补偿的诉求不能实现等;程序方面常见的有办案机关未能严格按照刑事诉讼法的规定维护当事人的诉讼权利,致使相关人员表达权、知情权未能得到实现所引起的风险。

外生源常见的是案件当事人及其他人员对司法的不信任。

司法信任问题与我国的整个司法制度现状有关,对司法的不信任常常是执法办案风险的主要来源。

英国社会学家吉登斯将信任分为“人对人的信任”和“人对物的信任”,即“人格信任”与“系统信任”,前者是指个人之间建立在熟悉基础上以及品行等个人特质上的信任,后者指对于抽象系统(各种制度体系、象征标志、专家系统)的信任。

司法信任中也存在这两种信任,对于刑事司法制度而言,主要是系统信任,而对于刑事司法专门机关来讲,则系统信任与人格信任兼而有之。

[5]人格信任主要是办案人员自身的阅历与专业水平给当事人形成的信赖感,系统信任则与整个司法制度和法治环境有关,另外也和具体的办案机关对外树立的形象有关。

(三)风险可能引起的后果
进行风险管理的根本目的就是消除或减少风险。

在识别出潜在的风险及风险的主要来源后,必须全面分析执法办案风险可能带来的后果及后果的严重程度。

预测风险可能引起的后果,可以提醒执法办案人员及机关注意某一执法办案行为可能引起的后果以及对未来过程的影响,要密切注意风险的发展趋势。

三、办案风险评估
风险评估是对风险识别结果的一个加工分析环节,在这个环节,风险评估要确定风险评估的范围、指标体系,并通过一定的工具进行风险等级划分。

(一)审查起诉阶段公诉案件风险评估的范围
审查起诉阶段,公诉部门应当侧重对以下案件进行风险评估:一是拟做出不起诉决定的或建议侦查机关撤回移送审查起诉的案件;二是拟不予抗诉(不予提请抗诉)的案件;三是其他可能引发执法办案风险的影响重大、与民生关系密切、涉众型或敏感案件。

(二)风险评估的指标体系
风险评估的指标体系,是指潜在的风险源清单。

每一个公诉案件的风险都有各种特殊情况,而评估工作应该首先按照精当、有效的原则建立基础性的指标体系,随后根据具体案件的具体情况运用于具体案件的评估工作中。

风险评估指标体系的设计要求区分层次,逐层深入细致地表述问题,揭示风险的各类信息。

根据风险识别阶段的潜在风险源,审查起诉阶段公诉案件的风险指标体系构建如下表:
一级指标二级指标
案件案件性质
涉案金额大小
涉案人数多少
案件影响范围
诉讼程序有无违法
当事人年龄、性格、文化程度
以往的诉讼行为
是否已经发生上访和群体性事件等
办案人员及部门办案人员的专业水平
办案人员的工作经验、阅历
办案部门的风险控制能力
环境社会舆论
媒体报道
案件本身的风险指标中,案件的涉案金额、涉案人数的多少、案件的影响范围通常与风险发生的可能性成正相关的关系;有些案件的性质本身就决定了风险发生的可能性高,例如涉众型的非法集资罪、非法吸收公众存款罪等罪名;诉讼程序出现违法或其他瑕疵,例如对被害人告权不及时或者方式、态度不恰当,也都有可能引发被害人的不满情绪从而造成潜在的风险隐患。

当事人是公诉案件中的主要风险来源。

霍布斯曾经说过:所谓公与不公、义与不义云云,皆属模棱两可暧昧不明。

[6]基于不同的立场,就会有不同的正义观。

再加上当事人的年龄、性格、文化程度等个性特征以及法治意识的薄弱,常常导致其对案件的处理有认识偏差,这是公诉案件风险来源的主要根源。

例如,李某等非法吸收公众存款案中,被害人认为政府应当赔偿其损失,这是社会传统的朴素逻辑思维与法律规范的逻辑思维之间的冲突。

办案人员的能力水平关系到办案风险的初步处理,尤其是其工作经验和阅历直接决定着其释法说理能力。

司法实践中有些矛盾产生仅仅是由于一个小小的误解或者与当事人之间的沟通不畅,最终发展成为深刻的感情对立,难以化解。

办案机关的风险控制能力事关预警和管理风险的水平,及时评估本部门和机关控制风险的能力,有利于在风险超出本部门的控制能力范围时,及时联动其他相关部门。

社会舆论和媒体报道也是风险指标体系中的重要内容,一方面,新闻媒体增强对司法活动的关注和报道是一种可喜的趋向,体现了大众传媒和公众舆论对司法的监督,并进而体现了公民对政府权力的监督和制约,可以起到促进司法公正的积极效果。

另一方面,大量的新闻报道、偏颇的公众舆论,可能对司法机关的工作产生负面的不良影响。

何况刑事案件往往是矛盾尖锐化的产物,而媒体所具有的主观的和煽动的倾向,极易调动社会和公众的情绪。

[7]这种偏颇的报道和舆论有时甚至成为办案风险的主要来源。

但是如果能够正确的引导社会舆论和媒体,二者也能够转化为化解矛盾和风险的强大动力。

(三)风险评估工具
风险评估根据对各要素的指标量化以及计算方法不同,分为定性和定量的风险分析工具。

[8]目前还没有完全定量的风险评估工具,因为对于执法办案风险信息的数据进行量化还存在困难。

因此,司法实践中办案风险的评估一般采用定性分析。

定性分析,就是对风险产生的可能性和风险产生的后果采用“高”、“中”、“低”这种表达方式,而不是准确地可能性和概率。

高度风险案件,是指案情重大、社会公众和媒体高度关注、涉及被害人较多;极有可能出现当事人及其近亲属自杀、自残、实施暴力等极端行为,前一诉讼环节或者本诉讼环节已经发生了群体性事件、突发性事件,或者存在其他重大不稳定因素;需要党政机关多个部门共同解决的案件。

中度风险案件,是指案情相对复杂、矛盾持续时间较长、处理有一定难度,极有可能引发涉检上访问题;有发生群体性事件或突发性事件的苗头,网络等新闻媒体已经开始关注,有炒作苗头;需要上下级检察机关或本院各部门相互协作、共同化解的案件。

低度风险案件,是指当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑,对处理结果不理解,存在风险苗头,但公诉部门、承办人通过释法说理、协调疏导能够化解的案件。

当然,对一个案件进行风险等级评估,其结果不是一成不变的,要综合案件的进展情况进行动态的分析判断。

四、办案风险预警
“预警”一词的本意是“事先警告,提醒被告知人警惕”。

[9]风险预警是指在风险识别和风险评估后,根据评估结果进行预先警告和处理。

风险预警机制主要包括以下内容:
(一)预警主体
司法实践中,办案风险评估预警工作领导体系的构成,一般是由各级检察院检察长对本单位执法办案风险评估预警工作负总责,分管副检察长和办案部门主要负责人具体领导所辖部门的风险评估预警工作。

相应的,公诉案件的风险评估预警工作由分管公诉工作的副检察长和公诉部门的主要负责人具体领导。

同时,坚持谁承办、谁评估的原则,由公诉案件的承办人对案件的风险进行具体的初步评估。

(二)预警程序
承办人在收到公诉案件后进行风险预警的程序是:
1.案件承办人应当首先进行风险识别,并根据风险指标体系进行风险评估。

在这个过程中,要注意听取当事人及其家属对案件的具体看法和要求,全面收集案件的风险信息,并初步认定风险等级。

承办人应在案件审查报告“需要说明的问题”部分详细说明并提出风险评估等级和风险防范化解的措施等具体意见。

2.如初步认定该案件为中度以上风险,公诉部门通过召开座谈会等形式听取侦查机关、案发地基层组织或有关单位对案件事实和处理的意见。

在案件为高度风险等级时,还应通报同级党委,并听取其意见。

3.检委会讨论并最终决定该案的最终风险等级,并制定相应的风险防范措施。

在案件为高度风险等级时,应向上级检察机关备案。

(三)预警措施
1.做好当事人的释法说理工作
给予决定的理由是一个正常人的正义感所要求的。

[10]同时,说明理由也是正当程序的一个要求。

公诉人在办案中不能只求严格执法,更应考虑到当事人对处理结果能否理解和接受,以达到法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

执法办案中的很多风险是由于当事人与办案人员沟通不畅、有误解造成的。

毕竟,法律规范的逻辑不同于社会传统的逻辑思维习惯,社会大众从传统社会思维习惯的角度出发而对建立在法律逻辑基础之上的司法裁判结果产生抵触。

这就要求办案人员在办案过程中做好释法说理工作。

做好释法说理工作要求办案人员在接待当事人时,要耐心倾听当事人反映的情况和提出的意见。

对其中实体法、程序法等“规范性因素”产生的法律争议及形成的意见分歧,要向当事人解释法律的规定,将法律争议以及意见分歧控制在诉讼程序的范围内,这样才不致导致当事人采取法律之外的其他手段表达自己的诉求。

对其他的争议应尽可能引导入法律框架及诉讼渠道中予以表达和化解,因为可诉矛盾比不可诉矛盾相对较易化解。

[11]在释法说理的形式上,一般宜采取与当事人面对面的方式,必要时,例如当事人比较多、涉及的领域广泛、涉及的专业知识较多时,可以邀请有关专业人员举行听证会,更充分的听取当事人意见,并提高释法说理的可信度。

2.构建风险评估预警信息平台
2009年8月,最高人民检察院颁布了《2009-2013年全国检察信息化发展规划纲要》,检察系统的信息化步伐加快。

目前北京市检察系统已经有专门的公诉检察信息管理系统,办案流程及办案信息实现数字化。

然而,办案风险评估预警信息并没有纳入该系统,风险信息的传递仍然依靠电话通知以及纸质介质,这样不利于办案风险评估预警的制度化发展。

应当建立风险评估预警信息平台,该平台应根据案件的进程由承办人录入案件的风险评估信息。

只有这样,才能有利于各个诉讼阶段对风险信息的及时获取,科学地对风险进行评估。

例如,公诉部门在收案后,可以查看批准逮捕阶段该案的风险情况,作为审查起诉阶段风险评估指标的参考信息,及时评定风险等级并进行预警。

3.相关部门联合预警
风险的发生是错综复杂的,风险预警也是全社会的系统工程。

审查起诉阶段的风险评估预警仅是风险预警的一个重要环节,切实有效的控制风险需要社会的合力,仅凭公诉部门或者检察机关的力量控制风险既不现实也不可能。

在检察机关内部,办案部门认为案件的风险等级为中度以上时,应与控申部门、侦查监督部门、宣教部门等进行联合预警。

在检察系统外部,办案部门在必要时要积极寻求党委、政府、人大以及其他有关组织等的支持。

参考文献:
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[1] [德]贝克:《风险社会》,何博闻译,凤凰出版传媒集团、译林出版社2003年版,第19页。

[2] 陈秋玲:《社会风险预警研究》,经济管理出版社,2010年版,第63页。

[3] 何湘玲、郭红霞:“企业风险及风险识别研究综述”,载《现代经济信息》,2009年第20期,第122页。

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[5] 张华强:“刑事司法信任的概念”,载《金卡工程?经济与法》,2011年第4期,第41-43页。

[6] [英]霍布斯:《法律要义》,张书友译,中国法制出版社,2010年版,第89页。

转引自李贵阳:“论被害人的表达权”,载《当代法学》,2011年第2期,第102页。

[7] 张红林:“以司法理性化解强势媒体对司法独立的不利影响”,载《全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集》,2011年,最高人民法院主办。

[8] 王丽平:“信息安全风险评估技术手段”,载《吉林公安高等专科学校学报》,2004年第6期,第74页。

[9] 陈秋玲:《社会风险预警研究》,经济管理出版社,2010年版,第20页。

[10] [英]威廉?韦德:《行政法》,徐炳译,中国大百科全书出版社,1997年版,第192页。

[11] 陆辉、甘丽娜:“刑事司法化解矛盾的策略与模式”,载《中国检察官》2011年第1期,23页。