关于农村环境连片整治示范工作的调查思考———以山东省菏泽市为例

关于农村环境连片整治示范工作的调查思考———以山东省菏泽市为例
作者：贾纪磊
来源：《新疆农垦科技》 2014年第3期
贾纪磊
（中共菏泽市委党校山东菏泽274000）
[摘要]农村环境连片整治是为了不断深化巩固农村环境综合整治“以奖促治”政策，国务
院制定的又一项加快农村区域环境治理的重大措施。

通过“抓点、带线、促面”，集中资金投
入一批，见效一批，分批分片滚动推进，确保和扩大“以奖促治”惠民政策效果，着力解决危
害农民群众身体健康和影响区域可持续发展的突出农村环境问题，切实改善农村环境质量。

从
菏泽市农村环境连片整治示范工作进展来看，在资金、管理、机制等方面还存在诸多问题。

推
进农村环境连片整治示范工作，要进一步强化责任意识、拓宽投融资渠道、加强科学规划，充
实农村环保队伍，健全完善管理机制和运行机制，及时总结经验，确保这一重大工程取得成效。

[关键词]农村环境连片整治示范工作菏泽市对策建议
农村环境连片整治是以解决区域性突出环境问题为目的，对地域空间上相对聚集在一起的
多个村庄（受益人口原则上不低于2万人）实施同步、集中整治，使环境问题得到有效解决的
治理方式。

2010年12月，环保部制定下发了《全国农村环境连片整治工作指南（试行）》。

2011年6月，山东省财政厅、环保厅在济南召开全省农村环境连片整治示范启动会议，并举行2011年重点示范市、县示范协议签字仪式。

按照规划，2011～2013年示范期内，全省共有20
示范市、县（市、区）开展农村环境连片整治。

菏泽市东明县、鄄城县被列入全省农村环境连
片整治示范县，并与省政府签订了农村环境连片整治示范协议。

本文在对东明县、鄄城县农村
环境连片整治示范工作调研的基础上，对菏泽市农村环境连片整治示范工作的做法进行了总结，对存在的问题进行了分析，并有针对性的提出了对策建议。

一、开展工作的总体思路
菏泽市农村环境连片整治示范工作以省政府与市政府签订的《农村环境连片整治示范责任状》为核心，全力抓好项目建设。

制定了一些具体的工作思路。

（一）统一思想，认清形势
农村环保事关菏泽市人民群众的菜篮子与米袋子的安全，事关广大农民的切身利益，也关
系到全市新农村和生态菏泽建设的进程，要求各地政府务必要珍惜这次来之不易的机会，以高
度的政治责任感和历史使命感，扎实推动农村环境连片整治示范工作。

（二）统筹规划，突出重点
农村环境连片整治示范项目的实施历时3年，为保证农村环境连片整治工作有目标、有计划、有步骤的顺利推进，要求试点县区政府及环保、财政部门务必要突出重点、注重实效，组
织编制好农村环境连片整治示范工程实施方案。

示范县要按照《责任状》中承诺的配套资金规模，及时、足额筹措配套资金，确保落实到位。

（三）加强监管，确保达标
为使专项资金切实落到实处，起到成效。

建立健全各项资金管理办法和财务管理制度，坚
持预算管理，坚持国库集中支付，坚持专人负责、专账核算和专款专用，杜绝以任何理由挤占、截留和挪用项目资金的行为，确保项目资金高效和安全运行。

（四）注重调查，总结经验
要求试点县区要对项目实施过程中有关情况、问题切实开展调查研究，及时分析、研究并
完善项目实施和资金监管中的有关措施，总结深入推进农村环境连片整治示范工作中的经验，
为全省乃至全国的农村环境连片整治以及新农村建设工作，探索新思路、积累好经验。

二、东明县、鄄城县农村环境连片整治示范工作进展情况
（一）东明县农村环境连片整治示范工作进展情况
2011年东明县投入农村环境连片整治资金共1300万元，其中中央财政500万元，省级财
政500万元，县级财政配套资金300万元。

内容包括两个垃圾中转站和两个污水处理厂，一个
养殖小区粪便综合治理工程和一个历史遗留的农村工矿污染治理项目。

涵盖四个乡镇，辖20个行政村，42个自然村，一个社区，一所中学，受益人口6万多人，治理面积8万余亩。

1．污水处理站两座。

设计建设了陆圈镇和武胜桥镇两处污水处理站，建设规模分别是
2000吨/日、1000吨/日。

采用同步脱氮除磷A/A/O工艺+BAF处理工艺，计划配套建设9公里
污水管网。

工程建成后每年可减排COD270吨、氨氮2.7吨。

目前，主体工程已完工，污水管网正在建设。

2．垃圾中转站两个。

设计建设了陆圈镇和武胜桥镇两个垃圾中转站，日转运垃圾能力均为22.5吨。

共配备垃圾收集桶480个，垃圾保洁车102辆，中型垃圾运输车2辆，大型垃圾运输
车2辆。

目前均已建成投运。

3．赵官营养殖小区粪便综合治理工程。

建设规模为800立方米沼气工程，总投资130万元，利用集水池、格栅、调节池、厌氧反应器、固液分离器、沼渣储存池、沼气柜等设施厌氧发酵
处理，每年减排COD6.04吨、氨氮0.38吨，彻底解决了赵官营养殖小区粪便污染问题。

目前，该工程已建成投运。

4．油区土壤污染修复工程。

该项目位于城关镇五里铺行政村，面积约50亩。

拟采用原位
生物耕作法为主、异位生物堆积法为辅的技术方案，使污染土壤达到耕种条件。

总投资100万元。

目前，该项目正在招标。

（二）鄄城县农村环境连片整治示范工作的进展情况
鄄城县农村环境连片整治项目包括箕山镇、红船镇2处污水处理站、在线设备及配套管网10800米和箕山镇、红船镇2处垃圾中转站，建设总投资1300万元，其中：中央资金500万元，省级配套资金500万元，县级配套300万元，目前资金已全部到位，资金实行财政专户管理，
资金专款专用，资金使用时由环保、财政、城建三家监督管理，根据工程进度拨付资金，目前
已支付资金1126万元，现在项目正进入收尾阶段。

1．两处污水处理厂。

箕山镇污水处理厂设在箕山河河畔、箕山村西南角，涉及村庄箕山、谷庄、后寨、王顾庄、仪楼等5个行政村、9个自然村，受益人口11000多人；红船镇污水处
理厂设在红船镇济董路路南、苗庄村东，涉及村庄红船村、苗庄、李庄、孟庄、宋庄、马庙等
6个行政村、11个自然村，受益人口10600多人。

目前两处污水处理站建设已完工，现在已调
试运行，管网建设由乡镇主持正在招标中。

2．两座垃圾处理站。

箕山镇垃圾中转站建在镇政府驻地箕山村，受益村庄27个行政村、
73个自然村，受益人口5.4万人。

红船镇垃圾中转站建在镇政府驻地红船村，受益村庄25个
行政村、58个自然村，受益人口3.8万人。

两处垃圾中转站建设已完工，现在已调试运行，垃
圾处理设备正在采购中。

项目基本完成，目前正在收尾阶段，准备申请验收。

三、菏泽市农村环境连片整治示范工作的主要做法
（一）强化领导，健全机构
自从和省政府签订了农村环境连片整治示范协议以后，菏泽市成立了以分管环保工作的副
市长为组长的农村环境保护整治工作领导小组，下设办公室。

试点县区也迅速成立了以分管县
长任组长，县财政局、环保局、农业局、住建局、水务局、国土局等有关部门负责同志为成员
的领导小组，具体负责全县农村环境连片整治工作，定期调度，不定期组织检查，并把该项工
作作为全县的一项重点工作来抓，在人力、物力、财力等方面给予有力支持。

各乡镇也都成立
了以分管领导任组长，有关负责人为成员的组织机构，具体负责乡镇农村环境整治工作的开展，并定期向县领导小组书面汇报工作开展情况。

县、乡、村分别明确了责任人，层层签订了目标
责任书，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作机制。

（二）加强督导，严格考核
全省农村环境连片整治示范启动会议召开后，菏泽市东明县、鄄城县迅速召开了农村环境
连片整治动员大会，县政府与有关乡镇和部门签订了《示范协议书》，制定了《项目管理暂行
办法》《考核验收暂行办法》。

县领导小组每周召开两次调度会议，听取工作进展情况汇报，
研究存在问题并及时协调解决。

由县委督查室、政府督查室、环保、财政、住建等部门组成联
合督导组，对乡镇环境连片整治工作一周一检查，一月一排名，每季度进行一次总结。

对按时
完成任务的乡镇给予奖励，全县通报表扬；对工作落后的电视曝光，乡镇主要负责人向领导小
组说明情况，并签订完成任务目标责任书。

同时，审计、纪检监察等部门定期进行跟踪检查，
确保资金及时足额用到项目上。

（三）严格程序，确保实施
2011年，菏泽市农村环境连片整治项目主要包括东明县陆圈镇、武胜桥乡两个乡镇的污水
处理站、垃圾中转站和配套污水管网工程。

鄄城县红船镇、箕山镇两个乡镇的污水处理站、垃
圾中转站和配套污水管网工程，总投资2600万元。

为确保污水处理工艺的先进性、科学性，两示范县按照环保部制定下发的《全国农村环境连片整治工作指南（试行）》和省环保、财政部
门的统一要求．严格示范项目工作程序，所有项目均实行公开招标，一案一档。

确保项目实施
的科学性、先进性、公平性、合理性。

针对两县实际情况，污水处理工艺主要采用厌氧+缺氧+
好氧的（A/A/O）工艺，该工艺不仅具有良好的去除有机污染效果，而且具有良好的脱氮除磷作用。

两县四个乡镇污水处理站和垃圾中转站主体工程均已建成并投入试运营，管网建设也已接
近尾声，以基本验收条件。

（四）加强监管，落实资金
对示范管理资金实行“示范先行、公平公开、专款专用”的原则，及时落实配套资金，加
强管理，监督考核。

2011年，中央、省到位资金各500万元，按照资金配套比例，示范县应该
配套资金300万元。

两县政府高度重视，克服各种困难，保证了资金及时全额到位。

县领导小
组对项目经费的落实情况和使用情况进行定期和不定期检查，并建立通报制度，项目所在村庄
对项目实施及资金使用情况进行了公示，让当地群众了解有关情况，保障了当地群众的知情权、参与权和监督权。

（五）强化管理，配齐人员
为加强农村环境监管能力，示范乡镇均设立了环保机构，配备了专职环保管理人员，配备
了微机、摄像机、照相机、采样器、执法车辆等环境监察设备。

环保所具体负责所在乡镇项目
环境监管，组织开展执法检查活动，指导乡镇生态示范区建设和生态农业建设。

连片整治示范
区涉及行政村均配备了环保监督员，负责本村的环保监督工作。

为使基层环保工作人员提高业
务素质，每年对乡镇环保工作人员、村庄环保监督员进行两次培训。

通过制定完善的环保管理
制度，农村环境监管能力大大提高。

四、菏泽市农村环境连片整治示范工作存在的问题
农村环境连片综合整治示范项目的启动，有效改变了菏泽市农村村容村貌，大大提高了农
民的生活质量，但仍然存在着一些问题，主要体现以下几点。

（一）乡镇基础设施差，缺乏统一规划
尽管菏泽市农村环境连片整治示范工作的选点大多是各县经济较发达乡镇，但仍然普遍存
在基础设施落后、缺少统一规划。

污水和雨水管网不配套，污水管网投资不足，管网长度不够，覆盖面积小，污水收集率低，收集困难，污水处理站处在“吃不饱”状态，无法正常运转，再
加上运营经费不足，甚至处于停产半停产状态。

（二）群众环保意识差，对环境整治认识不足
由于长期的农村生活习惯，农民普遍缺乏环保意识，垃圾乱放、乱丢，农村生活垃圾污染
普遍严重。

且这种传统陋习一时难以改变，给农村环境连片整治带来一定困难。

目前农村环境
连片综合整治还处在示范阶段，加之政府宣传不到位，群众对农村环境连片整治示范的重要性
认识不足，参与示范工程建设的积极性不高，个别地方甚至还出现阻碍施工的现象，没有起到
很好的示范带动作用。

（三）连片整治资金投入不足，配套资金筹措困难
环境整治工作是一个系统工程，涉及到方方面面，需要很大的投入，而菏泽市是欠发达地区，经济基础比较差，财政收入少，财力非常困难，难以按照国家要求落实配套整治资金，农
村环境治理资金远不能满足建设要求。

很多需要解决的突出问题得不到解决，心有余而力不足。

菏泽市农村环境连片整治的资金中央、省、县配套比例为：1:1:0.6。

2011年，中央投资500万，省配套资金500万，县级配套资金300万，由于第一年，配套资金较少，东明县、鄄城县
均已配齐。

但2012年，中央、省配套资金各为2500万，按照资金配套比例，两县各应配套资
金1500万，对两县特别是作为山东省财政贫困县的鄄城县来说，十分困难。

（四）连片整治内容单一，项目覆盖面小
农村环境连片整治示范工作内容主要包括农村饮用水水源地保护、农村生活污水处理、农
村生活垃圾处理、农村畜禽养殖污染治理、历史遗留工矿污染治理五项内容。

而目前菏泽市开
展的只有生活污水、生活垃圾处理这两项。

饮用水水源地保护、畜禽养殖污染治理、历史遗留
的工矿污染三个方面的问题几乎没有解决。

特别是农村饮用水水源地保护能力较弱，菏泽市地
处黄河冲积平原，农村饮用水水源地主要是地下浅层水源及地表水，容易受到污染，目前，菏
泽市还没有完善的饮用水水源地保护规划和措施。

（五）缺乏科学有效的运行管理机制，运行费用没有保障
农村环境连片整治工作，资金量大，涉及的村庄多，各县以前没有开展过同样的工作，而且在省内也没有可供学习的成功经验。

对建成的示范工程，还没有探索出科学有效的运行管理机制，工程建成后如何维护，运行经费如何筹措，都没有保障，一时难以发挥出应有的社会效益和环境效益。

（六）环保力量薄弱，技术人才缺乏
农村环境保护技术支持不能满足连片整治任务的要求也是面临的问题之一。

农村环境连片整治是一项跨学科的综合系统工程，涉及到规划、设计、建设和管理等各个方面。

而往往在农村缺乏这样的技术人才。

从目前实施情况来看，由于县、乡、村三级环保力量还很薄弱，技术支持跟不上，影响到了连片整治的最终效果。

（七）缺少农村环境连片整治领导机构，工作关系难协调
农村环境连片整治示范工作各县虽然成立了领导小组，但政府并没有设置领导机构，工作关系难协调。

单靠环保、财政部门的力量是不够的，需要政府其他部门、有关乡镇政府的密切配合。

五、加快菏泽市农村环境连片整治示范工作的对策建议
农村环境连片整治量大面广，工作要求高，示范意义重大。

菏泽市要在省财政、环保部门的关心指导下和市委市政府的正确领导下，进一步强化责任，加大措施，加快项目建设进度，积极建设生态菏泽，全力促进打造鲁苏豫皖交界地区生态发展高地建设。

（一）加强组织领导，高度重视农村环境连片整治示范工作
农村环境连片整治示范工作时间紧、任务重、要求高，具有典型示范的带动作用。

连片整治比农村环境整治更为复杂，涉及到垃圾处理、污水处理、畜禽养殖污染治理、饮用水水源地保护等诸多方面，并且要求“以点带线、以线带面”。

实践证明，连片整治工作要想出特色、出亮点、出成效、出经验，首先要领导，尤其“一把手”高度重视，这是连片整治工作推行的关键。

根据其他示范省份经验来看，农村环境连片整治应建立县长负责制，有县长任工作领导小组组长。

在县政府设置农村环境连片整治工作办公室，统筹组织、调度全县农村环境连片整治示范工作，明确各乡镇、各部门的职责任务，组织协调各相关部门密切配合，形成合力，以避免单靠财政、环保部门组织缺乏号召力、关系难协调的问题。

进一步完善考核和督察机制，将农村环境综合整治工作列为村干部、乡镇和县直部门领导干部的绩效考核内容，年初定标、季度检标、定期督查、综合评比，对抓得好的、验收合格的，给予精神和资金奖励，并作为评先评优的重要条件。

（二）加大宣传力度，充分调动广大农民群众的积极性和主动性
农村环境连片整治，主导是政府，主体是农民。

应充分利用宣传栏、广播、电视、报刊、网络等媒体手段开展多层次、多形式的宣传，扩大“以奖促治”政策影响面，引导广大农民积极参与连片村庄环境综合整治行动，发动农民群众对直接受益的环境基础设施建设投工投劳，同时大力宣传农村环保科普知识，加强环保法制教育，使环保教育成为培养造就新型农民的重要内容，切实增强广大农民的环保意识。

加强乡村文明建设，克服传统生活陋习，倡导绿色消费，低碳生活。

（三）明确责任分工，强化制度监管
农村环境连片整治是一个系统工程，随着2012年菏泽市东明、鄄城两县农村环境连片整治示范工作的全覆盖，工作量更大，涉及的项目工程更多，涉及的资金投入更大。

因此要明确责任，细化分工。

实行县、乡、村逐级负责的农村环境连片整治项目实施和管理体制，县环保局负责项目统一监管，实行全程跟踪管理，建立健全项目管理制度。

县财政局规范项目资金管理和按期拨付，项目实施和资金监管纳入审计。

乡、村要组织实施好项目建设，项目法人对建设质量负终身责任，确保工程质量和进度达到规范要求。

严格执行农村环境整治示范项目管理工作制度和要求，所有项目均要公开招标，一案一档，严禁违规操作。

强化资金管理，落实县级报帐制，专款专用，专项核算，公开信息，严格考核，接受群众监督，严禁资金截留挪用。

加强责任追究，对项目建设、资金使用、资金管理等方面存在的违法违纪现象进行严肃处理。

（四）加强整体规划，注重基础设施建设
科学的规划设计是农村环境连片整治示范工程确保实效的前提。

菏泽市各县区新型农村社区建设已启动，2015年将实行全覆盖，农村环境连片整治2015年也将实行全覆盖。

因此，农村环境连片整治示范工作一定要和新农村和新型农村社区建设结合起来，搞好统一规划，这样可以起到事半功倍的效果。

各乡镇要科学制定小城镇和村级规划，将农村环境综合整治统筹考虑。

重点要加大基础设施建设，科学规划建设雨水、污水管网，提高污水收集率。

同时，要积极启动农村生活饮用水水源地保护、畜禽养殖污染治理示范工程建设，全面加强菏泽市农村环境综合治理，努力营造更加舒适、适宜的农村居住环境。

（五）创新拓宽融资渠道，建立资金投入长效机制
菏泽市农村环境连片整治的资金投入规模与资金需求差距较大。

资金如果跟不上，不但连片整治设施配套不全，直接影响到连片整治的示范效果，还会造成后续维护困难，面临“建而不管、建而失管”的不良局面。

因此，亟需拓宽资金投入渠道，建立资金投入长效机制。

一是积极寻求省财政支持，减少配套资金。

针对菏泽经济基础差、地方财政基数小的现实，建议省财政实施农村环境连片整治资金财政倾斜政策，降低东明县、鄄城县农村环境连片整治示范工程配套资金比例。

特别是鄄城县作为省财政直管县，省财政更应支持。

二是整合打捆项目，创新资金投入方式。

充分发挥项目资金在新农村建设中的重要作用，整合涉农项目资金进行“打捆”，实现农村环境连片整治项目与基本农田改造项目相结合，与农村新能源开发相结合，与农业结构调整和农业现代化相结合，整合项目、聚集资金、集中成片、整体推进，充分发挥资金的集聚效应。

三是按照“谁投资、谁收益”的原则，广泛吸纳社会资金，参与农村环境连片整治项目工程和项目设施运转。

（六）因地制宜，积极探索示范项目设施运行和管理机制
通过制订村规民约、召开村民代表大会等方式，组织村民参与项目运行和管理，探索建立村民自治与政府支持相结合的示范项目设施运行和管理机制。

菏泽市根据自身实际情况，可选取以下四种模式对农村污染治理设施进行维护：一是县人民政府按市场化要求，组建或委托具有环境污染治理设施运营资质的专业公司统一负责治污设施的运行维护。

二是县环保部门和有关乡镇培训专职管理人员统一负责辖区内治污设施的运行维护。

三是污水处理设施委托乡镇污水处理厂代为管理。

四是受益村庄负责治污设施的运行维护，县环保部门和有关乡镇加强技术指导。

各示范县及乡镇要因地制宜，注重成本和成效，选择最适合本县及乡镇的运行模式。

建立日常保洁机制。

一方面，示范村要及时成立专业清扫小分队，聘请保洁人员，保洁人员定时对村主要干路进行卫生清扫，做到了日清扫，周清理。

另一方面，示范治理村要召开村民代表会修改完善《村规民约》，签订联户保洁公约，制定日常保洁制度，严格杜绝垃圾乱倒、粪肥乱堆、污水乱泼现象，并要求生活垃圾做到日产日清、门前三包。

要及时解决环保设施运行经费，积极探索完善地方政府补助、社会集资、农民自筹“三位一体”的资金筹集模式。

采取向受益农户收一点，村委会从工作经费中挤一点，县政府投入一点“三个一点”的办法，确保环保设施运行经费和保洁人员基本工资的到位。

（七）加强技术支持，健全基层环保队伍
目前，菏泽市基层环保力量还比较薄弱，与农村环保形势发展不适应，基层机构设置也不够健全。

一般情况下，县设有环保局负责环境整治工作，部分乡镇设有环保站，而村级单位却基本没有专人来管，应建立健全乡镇环保机构，充实专业的技术和环境管理人员。

不同地区应根据当地的条件选择适用的技术，国家和省市应组织有关专家提供技术指导，对环保人员加强技术培训，不断提高农村基层环保队伍的技能和战斗力。

（八）注重示范带动效应，及时总结积累经验
农村环境连片整治工作不是一朝一夕就能完成的，在实际工作中，各示范县要注重示范带动效应，在克服困难中前行。

及时总结积累经验，在总结经验中提升，逐步探索出一条符合菏泽市市情的农村环保新道路。

为菏泽市和我省农村环境连片整治的全面展开提供经验借鉴。

国家要加强宏观管理，制定相应的政策、法规和管理条例，保证各项任务的落实，实现农村环境连片整治示范工作的预定目标。

（责任编辑：黄海涛）。