市场准入(七)：中国建筑业市场准入

• 第四．完善了监督办法和处罚规定。在晋级、增项等资质申请条款中， 将建筑业企业的一系列违规行为设为否决条件．并实行资质年检制度。 实现了建筑业企业资质的动态监管。对违反《施工企业资质管理规定》 的行为作出处罚规定，转让、出借资质证书、转包或违法分包、工程 存在质量问题的企业必须接受罚款、和降低资质的处罚 • （3）新一轮资质管理制度改革 • 加入wro以后．受国际建筑市场的影响日益增加．我国建筑业的产业 结构和市场竞争环境也发生了巨大变化．原有的资质等级规定和管理 办法面临新的挑战 2006年底建设部出台了新的《建筑业企业资质管 理规定》(建设部令第159号)．根据行政许可法减少了审批环节．取 消了对企业资质的年检。2007年3月发布了《施工总承包企业特级资 质标准》．改变了原来单一的财务指标．增加了银行授信额度和营业 税指标．完善了对资信能力的考核：提高了对专业技术人员的执业资 格和对设计能力的要求：提出了对科技进步和自主创新能力的要求： 调整了企业的承包范围．在一定程度上打破行业壁垒． 同时设定了单 项合同额的下限。目前，新的《建筑业企业资质等级标准》尚未出 台．深入研究建筑业的现状和发展趋势．使新出台的标准更符合实际 情况，更有影响力．是对建设行政主管部门提出的新的命题。
• 其次，专业类别的划分经历了由粗到细再到趋于合理三个阶段 首轮资 质管理仅将建筑企业按专业性质分为两类，1989年的《施工企业资 质等级标准》进一步细化，将施工企业分为20类41个专业。1995年 增加了工程施工总承包和专项分包类施工企业两个资质等级序列．提 高了资质管理的导向性作用，明确了企业的发展目标．但专业类别划 分过细提高了行业业壁垒．限制了建筑企业跨行业施工的能力。 2001年重新修订了《建筑企业资质等级标准》和《建筑业企业资质 管理规定》，将建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务承 包三大序列．将施工总承包企业划分了12个专业类别．专业分包企业 划分为60个资质类别．并且允许企业申请主项以外的资质．更加符合 市场的竞争争结构．有利于企业竞争能力的提高。 • 第三．从资质条件的设置上看。逐步提高了对建筑业企业综合实力的 要求 随着国家经济发展和政府管理方式的转变．原来的等级标准对建 筑业的导向作用会逐渐下降．重新修订资质条件是历次调整的重点。 对建筑业企业的建设业绩、人员素质、管理水平、资产和承保能力等 要求与以前相比有了很大提高 2001年的资质条件还增加了对专业技 术人员执业资格的考核．提高了个人执业资格管理的地位。
• 前面提到建设行业各类企业的资质认定和审批权力都集中在各级建设 主管部门，为政府和政府官员“寻租”、产生腐败提供了条件。随着 我国行政体制的改革。“小政府，大社会”必然成为建设行业管理方 向。企业资质认定和管理工作应由建设主管部门委托中介机构进行， 建设主管部门只负责企业资质的最后审批，防止出现监守自盗，逐渐 实现市场化管理。中介机构应与被认定企权利义务具有制衡作用，目 前能担起重任的中介机构有两个：工程担保公司和工程保险公司。担 保公司和保险公司为了追求利益最大化和风险最小化，在提供担保和 保险前必定对企业资质进行全面审查。但目前无论是工程担保公司， 还是工程保险公司都不具备企业资质认定和审查条件，需要政府进行 政策扶持，积极培育，使其尽快成长。个人执业资格的管理可借鉴发 达国家的经验，由行业协会或学会进行管理，即行业协会或学会对执 业人员进行培训和考核。政府部门主要负责执业资格政策的制定、执 业资格管理制度的监督和指导、注册结果的审批。在建筑市场准入制 度中，充分发挥社会第三方的作用，有利于政府职能的转变和市场准 入制度的健康发展。 • （4）强化个人执业责任。弱化企业资质制度 • 欧美发达国家的市场准人制度仅对个人执业资格进行管理，没有企业
• 的合同归于无效合同。现有资质制度给建设市场人为设定了过高的行 业准入门槛，而且它又直接决定了合同效力，致使大量的建筑施工和 咨询企业，虽然有能力但被排除在合法的市场之外，被迫采取违法手 段进入建筑市场。可见现行的资质制度作为行政管理手段，受到了市 场的严重挑战。弱化资质法律效力，强化合同法律地位是市场发展的 必然。实际上最高人民法院在处理合同纠纷时已经倾向于淡化资质的 作用，而将建设工程质量是否合格作为处理施工合同是否有效的一个 衡量标准。因此，政府应当顺应市场发展要求，简化资质管理程序， 降低企业资质的级别标准，资质分级宜粗不官细，给企业发展留有余 地．把施工合同的效力与资质的法律效力区分开，最终实行在确定施 工合同的效力时，不再依据资质进行认定，而以合同所约定的实现目 标作为认证依据。同时政府应加强信用建设，尽快建立一个具有“统 一的信用信息平台、统一的信用评价标准、统一的信用法律体系、统 一的信用奖罚机制”的信用体系，以诚信约束企业的市场行为，从而 弱化资质管理效力。 • （3）强化第三方在资质管理中的地位。弱化政府行政管理权利
（1）1强化政府投资工程的资质管理。弱化非政府投资工程的资质管理 • 现行建筑业企业资质管理制度，没有区分政府和非政府投资工程。政 府投资工程虽然在整个固定资产投资中只占四分之一强，但其社会效 应远远超过其它投资项目。这是因为政府投资的项目主要是一些公益 性和基础性的公共项目，关系到国计民生、社会公共利益和公共安全 等。强化政府投资项目的资质管理就是对国家、对人民负责任的表现。 目前资质管理部门由于种种原因只能对资质进行静态管理，而实践证 明企业资质管理必须实行动态管理，才能收到应有的效果。因此，政 府主管部门对企业资质管理应抓住重点，对政府投资工程实施动态管 理，对非政府投资T程，政府应修改法规，适当弱化非政府投资项目 的资质管理，降低准入门槛，从而使社会资源自由合理配置，弱化 “马太效应”。 (2)强化合同法律地位．弱化资质法律效力 • 《建筑法》和《建设工程质量管理条例》中都明确规定，建筑施工单 位、勘察设计单位、监理单位等应当持有依法取得的资质证书，并在 其资质等级许可的业务范围内承揽工程。这就将企业的资质等级上升 到了法律层面，获得资质等级成为企业进入市场竞争必须逾越的鸿沟。 无论施工企业，还是咨询单位，如果企业承担。这种制度的安排不合理地 减轻了执业者个人应负的法律义务。由于执业人员承担的风险较少， 致使从业者的业务水平提高缓慢、工作责任心不强，小错误不断，大 错误不怕，导致企业内执业人员的能动性、创造性不足，最后企业遭 受损失，甚至影响整个行业的发展活力。
（四）相关建议
（三）我国建筑业市场准入出现的 问题
• （1）企业违规挂靠，破坏了建设市场的正常秩序
• 我国依据建筑市场准入制度的要求，颁布了一系列法律法 规，对从事工程建设的主体资格做出了严格规定。进入市 场的企业在具备法人资格和营业执照的同时，还必须具备 建设行政主管部门核准的资质等级，这无疑设置了建筑业 的进入壁垒，将大量想进入该领域获利的无资质或低资质 的企业排除到市场之外，这是引发企业违规挂靠的政策原 因。经政府主管部门认定的企业资质等级，应随市场供需 变化及时地进行动态调整。但现实中，主管部门往往只注 重资质审查的结果管理，而忽略操作过程的监控管理，企 业升级难，降级亦不易，从而引发企业违规挂靠的行政原 因。资质标准只是市场准人的最低门槛，不能等同于企业 的综合竞争实力。但在市场上，由于资质是政府认定的， 政府的权威性，使得业主在选择企业时往往过分看重资质 等级。从而导致了出卖、出借和挂靠资质的产生旧。这是
• （3）导致政府“寻租”、腐败的产生 • 建筑业市场准人制度的产生和发展，具有浓厚的计划经济时代的行政 控制特征。企业资质申报、审批都是由政府部门或由政府部门指定的 机构负责实施，对于资质的审查、监督管理、市场违规行为的处理等 整个管理环节，政府主管部门都发挥着绝勋主导作用，拥有很大的权 利。对于个人执业资格准人制度，从考试、注册、执业、继续教育到 监督管理等都是由政府建设主管部门组织实施。资质管理权高度集中 在政府手中，加之透明度不高。政府暗箱操作现象严重。有的企业在 不具备条件的情况下，为了获得资质等级。借用非单位人员的注册资 格证书，骗取资质；有的企业甚至采用腐蚀政府工作人员的办法获取 资质。有些政府人员将资质审批、监督管理权作为“寻租”的一种手 段，导致建筑市场上行贿受贿、以权谋私腐败现象盛行，严重损害了 政府的信誉和形象。 • （4）减轻了注册执业人员的法律责任 • 我国现行的资质制度规定，企业是市场行为的主体，执业人员只能作 为企业内部人员进行工作。目前建设领域的法律规定了企业的行政和 民事责任，对实际负责的执业人员(除注册建筑师外)未规定任何责任。 这意味着，企业内部的执业人员由于个人的失误或过错造成工程质量
浅谈市场准入制度
我国建筑业市场准入制度
简介
• 本课件主要以建筑业为视角介绍中国的市 场准入制度。主要有以下几个方面的内容： • （1）建筑业设立市场准入的理论依据； • （2）我国建筑业市场准入的发展历程； • （3）我国建筑业市场准入出现的问题； • （4）相关建议。
• 建设行业市场准入制度是对进入建筑市场 提供产品和服务的主体资格进行限制和管 理的制度。我国建设行业，如项目决策咨 询、勘察设计、招标代理、施工、工程监 理、造价咨询等，实行企业资质管理和个 人执业资格管理并行的双轨制管理模式。 并且实行以企业资质为主，个人执业资格 必须隶属于企业的市场准入制度。
• 这是我国对建筑企业资质管理的初步尝试．尽管此次资质管理的范围 仅包括全民所有制和集体所有制的建筑企业．仍然初步形成了建筑业 的层次结构。到1985年底，共有45550家企业被审定了等级．其中 一级企业488家． 占1．07％ ： 二级企业占1．56％；三级企业占 8．62％；四级企业占30％ ；四级以下企业占58．7％。 • （2）扩大与深化阶段 • 在1984年资质管理的基础上．建设部分别于1989年、1995年和 2001年．又对建筑业企业资质等级和管理规定进行了三次调整．从 覆盖范围和影响力上看．资质管理的水平和深度逐步提高首先。 • 首先,扩大了资质管理的范围。首轮资质管理的对象是全民所有制和集 体所有制建筑企业．经过调整后放开了申请资质企业的所有制限 制．扩大到一切从事土木工程、建筑工、线路管道设备安装工程、装 修工程的新建、扩建、改建活动的企业。扩大了资质管理的覆盖面， 提高了对建筑业结构的引导能力。增强了对建筑市场场的监管能力。
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引发企业违规挂靠的市场原因。另外高资质的大型企业在利益的驱使下．允 许其他企业挂靠获得管理费，使挂靠者和被挂靠者各取所需。以上种种原因 导致大量的企业违规挂靠，扰乱了建设市场的正常秩序。 （2）人为地分割建筑市场。制约了企业发展 纵观我国建筑市场的准入制度，无论是企业资质管理规定，还是个人执业资 质管理制度，都不同程度地限制了企业的发展。以建筑企业资质管理为例， 现行建筑业企业的资质分为35种，每种资质又分为几个级别。不同种的资质 业务范围和内容不同，不得相互逾越。这在一定程度上维护了高级别资质企 业的利益，限制了低级别资质企业的业务范围。取得高级别资质的大型企业， 很容易获得大型项目的建设权，他们便会养尊处优，增加了企业惰性，而不 再重视通过提高管理和技术水平谋取更大发展。低级别资质的企业无法取得 平等竞争的机会，所施工的代表工程无法作为企业的业绩获得资质升级。这 导致了高级别资质建筑企业与低级别资质建筑企业出现“马太效应”。可见 由于资质管理制度的限制，同种资质的企业只能在一个狭小的业务范围内进 行选择，而不能凭借自己的能力在整个建筑市场上自由选择，这不利于市场 主体的充分竞争．严重制约了有活力企业的发展，缩小了企业的竞争范围。
（一）建筑业设立市场准入的理论依据
• （1）政府与市场关系理论
• （2）市场经济反垄断 理论
• （3）公共选择理论
（二）我国建筑业市场准入的发展历程
• （1）初步建立阶段 • 1984年以前我国对施工企业实行注册管理”．只是履行 注册手续确定业经营的合法性．对企业自身的资历、业绩、 技术水平及经营实力等没有要求。在建筑业被确定为重要 的物质生产部门以后．国家开始对建筑业实行一系列的经 济体制改革．其中一项主要内容就是实行企业资质和营业 等级管理。 • 1984年城乡建设部颁发了《建筑业营业管理条例》，对 建筑企业的登级、变更、等级和营业范围作出了明确的规 定．并设立了监督管理和奖惩办法。按照专业性质．建筑 企业被划分为从事房屋建筑、土木工程的企业和从事设备 安装、机械化施工的企业两大类：按照企业技术资质和规 模．两类企业又被分~lJ2U分为不同的等级条例规定各等 级企业必须按规定范围营业，不得越级承担任务。