访中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究中心副主任向立云 洪水风险图为我国科学管理洪水提供基础支撑

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2018年10月第10期第28卷
中国防汛抗旱：我国洪水风险图编制最早起步于20世纪80年代中期，经历了起步探索和试点研究阶段之后，从2013年开始，正式进入了生产和推广应用阶段，请您谈谈我国洪水风险图编制与应用历程。

向立云：1984年，中国水利水电科学研究院（以下简称中国水科院）与海河水利委员会合作开发了永定河泛区二维非恒定流洪水数值模拟模型，进行了永定河泛区洪水演进计算和分析，并据此绘制了我国第一张洪水风险图。

此后随着计算方法和洪水模拟技术的不断改进和完善，在水利部和地方政府的支持下，有关流域机构和研究单位，开展了防洪保护区、洪泛区、城市、溃坝等各种类型的洪水风险图编制的研究和探索。

1997年，国家防汛抗旱总指挥部办公室（以下简称国
家防办）提出了编制中国洪水风险图的路线图：首先根据历史洪水（主要是20世纪发生的最大洪水）资料勾画出各
流域洪水风险（淹没）区域，该工作在当年即告完成，其次进行洪水数值模拟计算，据此绘制我国防洪区相对精细的洪水风险图，在此基础上，针对各类洪水建立不同尺度的洪水仿真模型，以便针对变化的情况随时更新信息，对洪水风险信息进行动态管理，并为防汛决策提供实时洪水分析和洪水演进动态展示服务。

为给全国洪水风险图制作提供范本，作为路线图第二阶段工作的组成部分之一，1997年，国家防办选择了两个典型区域：北江大堤保护区和荆江分洪区，开展试点研究，以形成洪水风险图制作的成套技术，包括建立基础数据库，研制数据前后处理模型、规范的洪水分析模型、损失评估模型，开发洪水风险的电子展示技术，设计避难方案，研建避难系统等。

两个试点首次引入了地理信息系统（GIS ）技术，使得洪水风险信息的处理和展示更为便捷、直观和灵活。

这种基于GIS 的洪水风险图制作系统的建立，使我国风险图表达方式实现了与国际先进水平同步。

与此同时，为规范全国洪水风险图的制作，国家防办于1997年发布了《洪水风险图制作纲要》，并下发通知，要求各地在洪水风险图制作工作中参照执行。

1999年，又组织编写了《洪水风险图推广计划大纲》，明确了编制范围，组织形式，经费预算，推广步骤，审查、颁布与更新、管理和使用等事项。

但因根据初步测算，全国洪水风险图制作的总成本约20亿元，在当时条件下难以筹措，使得该推广计划暂时搁浅。

1998年大水后开始的新一轮防洪规划正式将洪水风险
图概念用于防洪工作实际。

规划中，各流域都不同程度地进行了现状和规划水平年的洪水风险估算，一些流域还粗略
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我国的基本国情、水情意味着我们要与洪水长期共处，多年的探索实践证明，防洪工程建设是制约水旱灾害的必要手段，非工程防洪减灾措施不可或缺。

洪水风险图不仅是推进防洪非工程措施的基石，也是防洪工程措施合理布局及确定其适应标准的科学依据。

中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究中心（以下简称减灾中心）在全国重点地区洪水风险图编制项目中负责组织开展技术标准制定、技术指导培训、成果协调与集成，并进行通用软件和系统的开发，开展洪水模拟和风险分析，全力推动项目实施。

为此，本刊专访了减灾中心副主任、全国重点地区洪水风险图编制项目负责人向立云，具体介绍我国的洪水风险图编制与应用情况。

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勾画了以淹没频率表征的现状和未来的洪水淹没范围图。

进入21世纪以来，随着洪水风险管理理念的确立，国家防办在总结我国20年洪水风险图制作经验的基础上，于2004年发布了《洪水风险图编制导则》，用于指导全国洪水风险图的编制工作。

2004—2013年，国家防办先后利用防汛资金和水利基建前期经费在全国范围内开展了3次洪水风险图编制试点，与此同时部分省（直辖市），例如浙江省、福建省、湖北省、北京市、上海市等，也陆续开展了洪水风险图编制的探索和应用实践，取得了如下成果：①建立了以水利部、流域和省（自治区、直辖市）防办为主体的洪水风险图编制组织管理体系；②基本形成了以《洪水风险图编制导则》（SL 483—2010）、《洪水风险图编制技术细则》《洪水风险图编制费用测算方法》《洪水风险图管理办法》等为主体的规范制度体系；③建立了以洪水分析模型、洪水损失评估模型、洪水风险图绘制系统和管理系统为核心的标准化的技术体系；④开展了防洪（潮）保护区、蓄滞洪区、洪泛区、城市、山丘区、水库等可种类型洪水风险图的编制实践，探索了适合我国国情和实际需要的洪水风险图编制方法、程序、表现形式和具体应用，为全面开展洪水风险图编制和应用工作积累了丰富经验；⑤初步形成了洪水风险图编制技术力量。

2011年国务院常务会议通过《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合整治总体规划》，明确要求“选择基础条件较好的防洪保护区、蓄滞洪区及重点防洪城市，编制不同量级洪水的洪水风险图，开展洪水风险区划；编制洪水避难转移图，开展洪水风险意识宣传和培训”。

按照上述《总体规划》，2013年，水利部、财政部下发《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013—2015年）》，要求进一步完善洪水风险图编制与应用的技术、规范和制度，编制防洪重点地区洪水风险图及避洪转移图，开展洪水风险区划图试点，标志着我国洪水风险图编制工作正式开始。

截至2016年，通过全国重点地区洪水风险图编制项目的实施，编制修订了《洪水风险图编制技术细则》《避洪转移图编制技术要求》《洪水风险图地图数据分类、编码与数据表结构》《洪水风险图制图技术要求》《洪水风险图成果提交要求》《洪水风险图成果汇总集成规范》《流域、省级洪水风险图管理与应用系统技术要求》《洪水风险图地图服务接口规范》《洪水风险图编制费用测算方法（试行）》和《洪水风险图应用与管理办法》等规范性技术及管理文件，形成了涵盖河道洪水、溃坝洪水、内涝和风暴潮等多种洪涝类型的通用化洪水分析软件，开发了洪水影响分析与洪水损失评估模型和基于GIS数据模型驱动的洪水风险图绘制通用系统，编制了重点地区洪水风险图，覆盖面积约50万km2，初步具备了在上述区域推行洪水风险管理的风险信息条件。

在洪水风险图编制的同时，我国的一些政府部门和科研单位结合实际工作，积极探索洪水风险图的应用。

1999年美国FM保险公司与中国水科院合作，针对洪水保险需求，编制了上海市洪水风险图，截至目前，FM保险公司除为5000多家国外企业提供洪水保险外，还为许多企业的防洪自保措施（如抬高厂房基础、设备及产品安放位置选取、临时防洪挡板设置等）的采取提供洪水风险信息支持。

在最新一轮全国防洪规划中，各流域根据历史洪水淹没资料，结合现状洪水特性和防洪能力，编制了防御对象洪水的淹没状况图，在此基础上水规总院编制了洪水淹没区单位面积洪水期望损失图，以此支撑防洪工程措施和非工程措施的选择、布局和安排。

上海市在洪水风险信息公示方面进行了积极探索，在2010年世博会期间，上海市公示了世博园区的洪水风险图，为世博会的管理者和观众了解该区域可能的洪水风险，以及一旦发生洪水，如何采取合理的应急行动提供了依据。

我国洪水风险图在防汛抢险和洪水应急管理中的应用也日趋广泛，如2010年唱凯堤溃决后应急编制的洪水风险图，为管理人员和有关部门了解洪水情况，部署救灾工作提供了支持；2010年温泉水库发生险情后应急编制的洪水风险图，给出了水库下游的洪水淹没情况，为可能的危险区采取应急抢护和群众转移提供了依据；2013年黑龙江干流溃堤后应急编制的洪水风险图，成为灾民安置和返迁计划的制定的基础之一；北京市、上海市、武汉市、宁波市等利用重点地区洪水风险图编制项目建立的模型和相关图件成果，开展暴雨内涝实时分析，公示内涝淹没信息，为内涝应急处置及防御提供信息；各省级和流域机构防汛指挥机构根据洪水风险图成果修编应急预案等。

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中国防汛抗旱：请您谈谈目前我国重点地区洪水风险
图建设内容及主要成果。

向立云：2013—2015年，财政部安排中央财政专项经
费13.02亿元，编制全国重点地区开展洪水风险图，我国步
入洪水风险图规范化编制阶段。

项目按照2010年《国务院
关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干
意见》有关“建立洪水风险管理制度”的要求，以为抗洪抢
险决策、工程规划设计、防洪区土地利用、洪水影响评价、
洪水风险警示和洪水保险等提供基础支撑为目标，选择重
要区域开展编制工作。

为了保障项目质量和进度，我部及
各流域机构、各省（自治区、直辖市）成立洪水风险图编制
领导小组和办公室，中国水科院和水规总院作为项目技术
总负责，各流域、省级设计院或水科院作为各地的技术支
撑单位。

在全国层面，制定了《全国重点地区洪水风险图编
制项目实施方案（2013—2015年）》，将任务内容细化到各
流域、省（自治区），以及各实施年度。

同时，为保障项目的
顺利实施和成果的汇总集成制定了一系列的规章制度、标
准规范和技术规定等，对项目实施的全过程进行管控，确
保项目如期高质量完成。

项目合计编制完成我国重要防洪区49.6万km2的洪水
风险图，约占全国需编洪水风险图区域总面积110万km2
的48%。

涵盖全国所有重点防洪保护区，面积40.8万km2；
所有国家重要和一般蓄滞洪区78处（另20处蓄滞洪保留
区未编），面积2.9万km2；主要江河中下游洪泛区26处，面
积0.88万km2；45座重点和重要防洪城市（总数85座），面
积1.3万km2；中小河流重点河段198处，河长2700km，面
积3.7万km2。

项目共拟定洪水风险分析计算方案10322个，绘制洪水淹没范围图、淹没水深图、淹没历时图、到达时间图、避洪转移图等图件55900幅（纸质版和电
子版）。

相应成果已汇总集成到省、流域和水利部洪水风险
图管理平台，并完成了脱密处理。

部分流域和省（自治区、
直辖市）根据防汛应急管理需要，针对重点区域和城市，建
立了洪涝快速分析评估和洪涝淹没动态展示系统。

通过项目建设，制定了洪水风险图编制技术标准，初
步建立了我国洪水风险图编制技术规范体系，研发了洪涝
分析模型、洪水影响分析和损失评估模型、洪水风险图绘
制通用系统和洪水风险图综合管理平台，培养锻炼了一批
涵盖地理信息、水力学、水文、水工建筑、计算机及制图等洪水风险图编制技术人才。

同时根据实际需求，开展了洪水风险分析模型和洪水风险图成果应用的初步探索。

中国防汛抗旱：我国的基本国情、水情意味着我们要与洪水长期共处，并在洪水风险中求发展，请您谈谈洪水风险图在我国各地防灾减灾中应用情况。

向立云：洪水风险图用途广泛，不仅可为各级防汛指挥机构合理制定应急响应预案，部署防汛抢险，组织群众应急避洪转移，进行洪涝灾情评估提供基本信息，而且有助于各级水行政主管部门科学进行防洪治涝工程和非工程体系的规划、建设与管理。

此外，洪水风险图对合理进行洪水风险区域的土地利用规划与管理，制定城市发展规划，执行建筑物耐淹设计规范，开展洪水保险，以及增强全社会的风险意识等都具有重要的价值。

一是防洪规划方面。

安徽省根据洪水风险图成果，对淮干原治理工程规划方案提出了优化调整方案；阜阳市利用洪水风险图编制成果，进一步分析了城市洪水风险和薄弱环节，对不同走向的防洪堤线进行了比选，优化了城市防洪格局。

北京市利用洪水分析模型计算了温潮减河和运潮减河设计洪水过程，为相应河流及蓄滞洪区规划建设提供了支撑。

广西根据郁江沿岸的洪水淹没要素提出了河道整治重点建议。

二是预案制订方面。

河南省通过分析老王坡、良相坡等蓄滞洪区不同分洪方案影响损失，提出了蓄滞洪区运用调整方案，减少了淹没村庄和转移安置人员数量。

黄委会根据避洪转移图成果，优化了滩区避洪转移方案。

安徽省根据颍河、涡河等河流洪水风险图成果修编了50年一遇以上超标准洪水防御方案。

三是应急抢险方面。

湖南省在2016新华垸发生溃堤后，运用洪水分析模型快速计算出淹没范围和水深，据此进行实时调度、抢险排险，及时组织人员应急转移，实现了零伤亡。

北京市在应对2016年“7·20”暴雨洪水的过程中，利用洪水分析模型分析估算积水区域，及时预报预警、布控排水抢险，确保了城市正常运转。

宁波市针对每场暴雨实时分析计算洪涝淹没情况，提前发布定量预警信息，辅助相关部门和居民采取应对行动。

四是防汛决策方面。

北京、上海、浙江、江苏、安徽、吉林、河南等省（直辖市）将洪水风险分析模型和洪水风险图
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成果纳入防汛指挥系统中，提升防汛会商指挥的能力。

湖北省运用长江流域重点堤防洪水风险图成果图解分析洪水情势，研判防洪风险，提高了防汛决策水平。

上海市将暴雨定量预报数据与洪水风险图对接，实现了暴雨内涝洪水风险的动态分析，为应对暴雨内涝灾害提供决策参考。

武汉市利用城市内涝分析模型评估管渠排水能力，发布不同量级暴雨内涝信息及图件，进行积水风险预判，提出了应对措施。

五是转移迁安方面。

黄委会基于洪水风险图编制成果，建设了黄河下游滩区迁安预警平台并投入运行。

重庆市綦江区在抗御2016年6月暴雨洪水过程中，利用洪水风险图编制成果，确定了人员搬迁安置范围和转移路线，与实际洪水淹没情况基本吻合。

六是蓄滞洪区补偿方面。

2015年，安徽省滁河流域荒草二圩、三圩蓄滞洪区防洪运用后，长江委和安徽省以洪水风险图编制获得的资产数据和损失评估结果为依据，开展补偿核查，保障了补偿经费确定的及时性和可靠性。

七是洪水影响评价方面。

河南省将白寺坡、长虹渠和柳围坡3个蓄滞洪区洪水风险图编制成果中的基础资料、二维洪水演进模型应用于郑济铁路跨滞洪区洪水影响评价项目中，计算结果合理可靠，保证了工程项目的及时批复。

安徽省利用董峰湖、寿西湖行洪区洪水风险图成果也为商合杭铁路洪水影响评价提供了支撑。

八是警示教育方面。

上海市在水务公共信息平台公示洪水风险图成果，为社会提供信息服务。

河南省、安徽省在崔家桥、老王坡、蒙洼等蓄滞洪区设立了洪水风险公示栏，标明蓄滞洪区概况、风险分布、安全区、危险区和避险转移路线等。

新疆维吾尔自治区在头屯河重点河段设立了展板，现场开展洪水风险警示教育。

九是洪水保险方面。

宁波城市洪水风险图编制成果为商业保险公司确定保单金额、开展巨灾保险查勘提供数据资料支撑；运用洪涝分析系统发布洪涝淹没预警信息，并将预报结果提供给保险公司及承保人，协助其及时防护和转移财产。

中国水科院与中再集团签订了战略合作协议，选择北京、上海两个城市利用洪水风险图成果开展洪水保险试点。

然而，由于用途不明确并缺乏相应的法规支撑，使得我国洪水风险图针对性不够，洪水风险图编制的可持续性难以保证，洪水风险图的应用法律依据不足，应用的深度和广度都面临严重的制约。

责任编辑马啸
（上接第9页）森林，围湖造地，城市化等都会更显著地加重灾害的强度。

因此，在灾害双重属性当中，自然属性和社会属性是相互渗透和加强的。

在古代，自然属性被认为是灾害唯一的或主要的成因。

而在近代，由于社会对灾害更加敏感，且大规模改造自然活动助长自然变异，使得社会因子跃居自然因子之上成为灾害增加的主要因素。

既然洪水灾害是超出工程控制能力的变异造成的对社会的损害，那么减轻灾害损失就不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。

这是灾害双重属性概念所要着重表达的方面。

总体来看，在自然面前，人们控制洪水的能力是有限的，一味追求战而胜之是不现实和不经济的。

人类自身是从属于自然界的，因而在自身发展中，既要克服和改造不利的生存环境，也应客观主动地顺应自然规律和在发展中谋求与自然的和谐。

中国防汛抗旱：您如何看待水利史的研究前景？
吕娟：学习历史能将人的思考的时空范围延伸和扩大，有助于认识人类活动和自然演变的发展脉络和丰富内涵，由此加深对现实的理解而发挥经世致用之功。

水利史学科还相当年轻，而几千年的水利实践和环境演变却蕴藏着极其丰富的宝藏，这些宝藏的发掘有待来朝，对此我是有充分信心的。

我们在曾经的艰苦环境里，尚可做出若干成绩。

如今，传统文化重新被提倡；水利史经世致用的价值逐步为人们所理解；年富力强、掌握宏观和微观先进技艺的新一代领导人正在带领这个学科开拓前行，并逐步营建中国水利史走向世界的新环境。

我们有理由相信，今后水利史研究会有更大的舞台和更多更好的演出。

责任编辑田亚男
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