我国电信监管中的委托代理关系分析

我国电信监管中的委托代理关系分析
邓力文，唐守廉
北京邮电大学经济管理学院，北京（100876）
E-mail ：lemonbupt@
摘 要：本文对我国电信监管中的委托代理关系进行了全面的分析，在分析现状的基础上，结合委托代理理论，提出了相关提升监管效率的建议。

关键词：电信监管；委托代理
中图分类号：F621
1. 引言
从现代制度经济学的视角看，委托代理关系存在于一切组织、一切经济活动之中，存在于企业的每一个管理层级之上。

换言之，作为研究不对称信息条件下市场参与者之间的经济关系的基础理论，委托代理关系存在于市场经济条件下经济生活中的每一个角落。

在我国，国有企业至少存在三层委托－代理关系，第一层存在于全民与政府之间，第二层存在与政府和国有资产监管者之间，第三层存在于国有资产监管者与企业经营者之间。

这种多层结构下，形成了三个不同的利益主体（国家、国有资产监管部门和企业），他们直接或间接地控制着国有企业，对企业的决策做出决定，最终影响企业的经营。

代理风险主要体现为两个层次：第一层次是由于政府和国有资产监管人员之间的委托代理关系形成的代理风险；第二层次是由于国有资产监管部门与企业经营者之间的委托代理关系形成的代理风险。

从这一角度分析，国有企业的问题实际上是各层委托人与代理人的动机和行为组合的结果。

作为国家绝对控股的电信企业，对其进行监管，也存在上述三层委托－代理关系：第一层是全民与政府之间；第二层是政府与国有资产监管者（信息产业部、国资委等）之间；第三层存在于国有资产监管者与电信企业经营者之间。

实际上, 在规制过程中,规制的核心或者说规制的难点正是委托者与代理者的信息不对称。

例如，在第三层的委托－代理关系中，电信监管部门的有关电信企业生产成本、利润等的信息要远远少于电信企业所掌握的相应信息。

显然, 监管掌握的信息越多, 规制的效率就越高；反之, 如果政府对规制的企业所知甚少,那么规制的效果就不可能好。

本文将结合相关的委托－代理理论着重分析我国电信监管的现状和存在的问题，并提出一些解决问题的参考意见。

2. 委托－代理制关系中的激励机制设计原理
委托－代理制关系的核心问题是委托人如何使代理人的行为符合委托人的利益。

如在电信业的规制过程中, 政府如何使电信企业进行技术革新,提高运营效率, 以满足社会福利最大化。

委托人不能直接观测到代理人选择了什么行为, 能观测到的只是另一些变量, 这些变量是由代理人和一些其它的外生随机因素决定的, 因此, 委托人需要设计出一种“机制”, 使代理人的利益与委托人的利益尽可能一致, 从而使代理人的主观努力完全符合或比较符合委托人的利益, 这就是所谓的“激励机制设计”或“机制设计”。

记代理人的努力水平为E ，委托人的利益为R ，虽然委托人的收益由代理人的努力程度和其他一些不可预知的外生随机变量共同决定, 但一般而言,代理人所付出的努力越多, 委托人收到高收益的可能性就越大, 二者呈高度正相关关系。

这里用),(θE R R =表示R 和
E 之间的关系,θ表示不受代理人和委托人控制的外生随机变量(称为自然状态) [1]。

设委托人付给代理人的报酬为S ,S 是利润π的函数, 0/>∂∂πS ,同时, 利润π是代理人努力水平E 和θ的函数, 因此, S 也是E 的函数。

但是, 在信息不完全的条件下, 由于θ的不可观测, E 就不能直接根据结果推断出来, 因此, 委托人无法按E 给代理人付报酬。

这时委托人付给代理人的报酬S 就会建立在其收益R 基础上, 即)],([)(θE R S R S =,也就是说委托人得到的收益越多, 代理人就可能付出了更多的努力, 因此, 代理人收到的报酬就越
多。

委托人的纯利润为)],([),(θθE R S E R S R −=−。

在自然状态θ给定的情况下，R 是E 的凹函数, 有0/>∂∂E R ,0/22<∂∂E R ,委托人的目标是纯利润最大化。

代理人付出努力E 可以得到报酬S ,且)],([)(θE R S R S =。

代理人得到这些报酬必须消耗一定的体力、脑力, 将代理人付出努力E 换取报酬的成本记为C ,从而有)(E C C =, C 为E 的凸函数,有0/>∂∂E C ,0/22>∂∂E C 。

这时, 代理人的净收益
)()],([E C E R S C S −=−θ。

对代理人来说, 只有从该工作得到的净利益大于不接受该工作得到的最大利益时才会愿意工作,不接受该工作能得到的最大利益由他面临的其他市场机会决定, 可称为保留效益, 用U 表示。

只有当U E C E R S ≥−)()],([θ，代理人才愿意接受该工作。

这是激励机制设计中的第一个约束条件, 称为“参与约束”(participation constraint ),或称“个人理性约
束”(individual rationality constraint)。

代理人愿意接受工作的前提下, 追求效用最大化的委托人当然希望付给代理人的报酬
越小越好, 因此，委托人付给代理人的报酬将是U E C E R S +=)()],([θ。

这样, 委托人的利润为U E C E R E R S E R −−=−)(),()],([),(θθθ。

根据上述利润公式, 可以求出实现委托人的纯利润最大化的代理人努力水平*E 。

如图2-1中所示, *E 就是图中正好使),(θE R 曲线的切线与U E C +)(曲线的切线平行的努力水平。

图2-1 委托人利益最大化的最佳代理人努力（满足参与约束）[2]
在委托人不能观测到代理人的努力水平E 和自然状态θ时, 代理人将根据自身利益最大化, 而不是委托人利益最大化进行E 的选择。

如果代理人的努力水平正好是*
E ,他的净利益为)()],([**E C E R S −θ。

要代理人自觉选择*E ,必须对其他任何努力水E ,)()],([**E C E R S −θ
E U C R ,
≥)()],([E C E R S −θ都成立。

我们称这个约束条件为“激励相容约束”。

满足这个激励相容约束条件意味着代理人的利益和委托人的利益完全一致, 代理人的行为会符合委托人的最大益。

3. 我国电信监管工作中的委托－代理问题
3.1中国电信业委托－代理问题的特殊性
委托－代理问题在政府部门和企业中是普遍存在的现象，但在我国电信业具有其特殊性。

在国资委成立之前一直存在两个重大问题。

一是企业没有找到一个独立的所有者代表， 委托人不到位。

我国20多年来对国企实施了一系列的改革，但产权明晰问题的解决仍然停留在形式上。

即使在重组后，电信业仍和其他国有企业一样，中央政府作为国有资产出资人的唯一代表，由多个部门分割行使出资人职能， 即所谓“五龙治水”。

信息产业部作为国家信息产业主管部门，仍然保留着部分国有电信企业所有者代表的职能，而电信企业的绩效考核归财政部，高层管理者由中央和大型企业工委任命，企业集团内部实行条条管理，各省级运营企业只对上级负责，而不对资产负责，国务院则派驻监视会负责国有资产增值保值。

这种管人、管事、管资产由不同部门负责的体制，客观上讲，由于各个部门有不同的利益目标，相互之间又缺少沟通和合作，因而很难履行出资人的职责，企业事实上也并没找到一个真正的所有者代表。

企业不知道要听谁的，结果还是有多个婆婆。

相关政府部门谁都有责任，谁都去管企业，谁都不全面负责，委托人不仅事实上不到位，连形式上都不落实。

因此，这种国有企业管理体制就决定了代理人不为资产负责只为上级负责的问题，形成了中国特色的委托－代理问题。

二是政府担当监管者和所有者双重身份无法摆脱与企业的经济利益联系， 失去了独立性。

多年来，虽然政府相关机构及其职能经过了多次调整，并引入竞争机制，表面上形成了竞争的市场格局，但实质上并没有真正跳出计划经济的圈子，国有企业的现状也没有得到有效改变。

在发达的市场经济国家中，大多采取由政府部门制定电信政策，独立电信监管机构实施监管，公共电信运营商完全市场化运作的方式。

政府官员可以从国家整体利益的角度考虑来制定政策，比较容易在电信市场上引入实质的竞争；独立监管机构会相应提升市场对电信监管机构公正性的信心，从而促进投资者的资本投入[3]。

而在我国，一直由信息产业部作为政府部门代表国家制定电信政策并行使电信监管职能。

由于信息产业部具有市场监管和企业所有者的双重身份，加之中国的电信监管人员和企业人员都是从过去的邮电部系统分离出来的，有着千丝万缕的联系，因而失去了电信市场监管部门的独立性。

客观上监管部门与企业的利益关系造成了信息产业部作为政府的代理人与其委托人（国家和公民）利益的不一致， 产生政府的委托－代理问题。

监管部门可以按照自己的目标和价值取向办事，行机会主义行为并不受惩罚。

这是中国电信业委托－代理问题的又一个特色。

此外，还有法律不健全、社会诚信度低以及不良文化的影响。

在我国，市场经济体制的建设才刚刚起步，电信市场在相当程度上依赖于政府的扶持和培育， 而不是自发形成的市场，遵法、合作、有序、诚信、公平，这些市场竞争理念或规范还没有深入人心，此时监管部门的作用尤其突出。

然而，在这些方面又恰恰是我们的薄弱环节。

3.2 电信监管机构作为国家（全民）代理人的不规范行为
由于信息产业部将政府和监管两部门职责集于一身，特别是政府的操作透明度不够，造成了信息不对称，国家和公民对代理人的行为细节很不了解或保持着“理性的无知”，且有缺少对政府的有效监督机制和途径，这是产生政府监管失灵和官员不规范行为的重要原因。

另外，监管机构工作人员的薪酬扭曲加重了委托－代理问题的严重性。

发达的市场经济国家将监管机构独立于政府部门之外，可以向监管工作人员支付较高的薪酬。

我国目前正处于经济的转型期，一般政府工作人员的工资相对较低。

因此，一方面监管机构很难吸引和留住优秀人才，另一方面很容易造成监管机构工作人员的腐败。

特别是我国电信业改革以来，政府机构工作人员与企业员工的收入差距明显加大，进一步形成某些政府工作人员的心理不平衡，一些地方出现了在市场监管执法时谋取利益和吃了原告吃被告的现象。

这些问题导致监管机构个别工作人员的败德行为，造成有法不依、执法不严的现象。

一些地方的监管机构不是依法执行市场监管职能，而是在运营商之间进行调和，哪家都不想去得罪，甚至有的人员设法给自己留条后路。

个别的监管人员出于朋友和人情关系，甚至怂恿和支持个别企业搞不正当竞争。

3.3 企业经理的委托－代理问题
在市场经济发达的国家，电信运营商一般是私营或是按市场原则运作的。

他们可以根据市场变化做出合理的分析和决定，而不必考虑因政府所有权而产生的利益冲突。

特别是企业的产权十分明晰，对企业管理者的监督考核机制比较完善，信息体系比较健全，企业管理者必须追求对公司发展最有利的目标，否则将受到惩罚。

与之相比，我国电信运营商刚刚从政府中分离出来，在目前的国有企业管理体制下，所有者代表责任不落实，监督管理体制不完善，信息渠道不健全等是产生企业经理人委托－代理问题的土壤和环境。

在目前的体制下，电信运营企业的经营者由上级任命决定，其潜在的弊端是决策者可能只对上级负责，而不是对企业资产负责，他们可以不追求对企业最有利的目标，企业的利益与其本人也没有太大关系，因此，许多经营者更多考虑的是个人的业绩和管理团队成员的利益，一些企业为了眼前利益而不惜放弃企业长期的利益。

委托－代理问题的表现还与企业主要领导的品格相关，甚至与其年龄相关。

他们表面看似为企业目标工作，实质是为个人目标在努力。

他们往往忙于他们自己觉得惬意的活动，而不是忙于促进企业目标的活动，这些经常导致很高的组织成本，经理和员工可能提出各种各样的计划，开展各式各样的项目，其中有些占用大量时间、资金却对赢利做不出贡献。

然而外部人包括企业所有者却不知道哪些成本是必需的，哪些成本是多余的。

有的企业为了实现某种目标，有意加大成本减少赢利。

有的为了体现个人的业绩，不惜牺牲企业的长远利益搞政治任务、帽子工程，有的用企业巨资换取吆喝，有的为了能够获取工资和奖金做假帐和虚报冒领，有的在设备供应商的鼓动下不经周密论证盲目上项目，如智能公话有的地方一个城市就损失资金几千万，有的企业领导为了退休后能够在地方人大或政协得到个位置，不惜重金为政府部门搞名目繁多的与企业发展没有关系的赞助等。

4.解决电信监管工作中委托－代理问题的对策建议
4.1 加快电信企业产权改革步伐
当前中国电信业的主要运营商仍然是国有企业，虽然部分企业在境内或境外上市，但仍
然是国家绝对控股。

国有企业过去的计划经济残余根深蒂固，多数企业领导人只是对上级和员工负责并不真正为国有资产负责。

而只有加快企业产权改革的步伐，真正使产权清晰，明确企业的所有者才能解决这一问题。

产权改革的关键是按照市场经济的规则进行运作，通过境内或境外上市、融资等方法较大比例引入民间资本，特别是允许部分私人资本直接进入电信运营市场，这样既可以增加企业的活力又可以防止上市公司管理不规范造成事实上的产权不明晰。

4.2 建立真正独立的电信市场监管机构，发挥好国资委的作用
国资委成立后，信息产业部主要负责产业政策的制定以及电信服务质量、信息安全等方面的监管。

要尽早设立独立的市场监管机构，其主要职责是实施市场监管，保证市场健康、有序地发展。

要建立真正的独立监管机构，必须彻底改变现有监管机构人员的组成，打破现有电信监管机构人员与电信企业人员之间的各种利益链条，保证监管部门事实上的独立性。

2003年“两会”期间国家决定成立国资委，这是国有资产管理体制改革的重要举措。

国资委是政府为包括电信业在内的国有企业以及企业的国有股找到一个独立的代理人。

国资委对国有企业管资产、管人、管事，是国家对企业的产权代言人，国家通过它行使股东权利，能够在一定范围内较好地整合中央大型企业工委、经贸委等部门职能，国有资产保值增值不再是政府行政部门的责任。

这样，从组织上和体制上实现了政企分开。

要发挥好国资委的作用，必须处理好以下问题：
一是加大国资委工作的透明度，建立政府和社会对国资委实施有效监督的机制和办法，使公民能够监督其工作，使其真正负起国有企业所有者代表人的责任。

二是国资委要建立以股东利益最大化为目标的企业监督考核制度和办法，使企业能够以利润和股东利益最大化为经营目标。

三是进一步明确国资委的职能，集中力量履行好出资人职责。

国资委不能办成公共管理部门，也不是一般行政机构和企事业单位。

国资委的工作必须把管资产、使国有资产保值增值放在首位。

其次是管人，最后才是管事。

在管事上应只管方向，不要干涉具体的日常经营工作。

4.3 依法规范政府和企业的行为
市场经济是法制经济，要通过法律来调节电信监管机构和相关主管部门、监管机构和企业、企业与企业、企业与客户间的关系。

监管机构的职能、地位和作用要由法律来确定，所以《电信法》是有效实施电信监管的前提条件。

当前，随着市场环境、技术环境和社会环境的变化，特别是面对中国加入WTO以后电信市场出现的新情况，《中华人民共和国电信条例》已很难满足需要，必须加快电信立法步伐，尽快出台《电信法》。

同时，用相关法律规范和约束代理人和委托人的行为，依法确定委托人和代理人的责、权、利是解决委托－代理问题的基础条件，因此建立和完善相关法律法规是解决中国电信业委托－代理问题的法律环境和依据。

在国有企业管理体制变化了的今天，国资委行使国有企业出资人的职能，也要先定规矩后行动，依据相关法律规范国资委对国有企业的管理。

4.4 建立监督考核和激励机制
激励问题是委托－代理的核心问题。

加快电信产权改革，建立独立管制机构和加强立法等理顺委托代理关系，其最后的落脚点还是在建立有效的激励机制，这样才能使各层的委托代理关系高效运转。

在国有企业的三层代理关系下，具有不同条件禀赋的政府、国有资产监管部门和企业在生产中投入了不同的生产要素，通过合作分工共同完成生产，并且也应该是各自获取其相应的收益。

所以，我们必须清晰界定多层代理关系下，各利益主体的投入要素，履行的职能，进而明确各级代理者之间的利益关系，使国有资产代理者利益独立化。

在多层代理关系下，各利益主体都应该根据其投入的要素、履行的职能得到相应的回报，根据各利益主体的权责利关系，我们可以确定各利益主体的企业绩效分成系数K 值，共同承担风险，共同分享利润，见表4-1。

表4-1 各利益主体的权责利关系与分成系数表 利益主体
要素
电信企业 电信监管部门 政府 投入（责任）
职能（权利）
回报（利益）
分成系数（K ） 技术、经营性人力投资经营者职能 技术、经营性人力资本收益，薪酬 1K 管理性人力投资 出资人代表职能（资产管理公司，“管人、管事、管资产”） 管理性人力资本收益，薪酬 2K 资本性投资 所有者职能（投资者）
资本性收益，利润 3K
1321=++K K K
在实践上，由于信息不对称的存在，我们可以采用分成制的次优激励机制，根据各利益主体的权责利关系，使代理人的报酬与企业绩效直接相关，但绩效波动的风险分摊在委托人
和代理人双方面[4]。

分成制分两部分，一部分让代理人在任何情况下至少有一笔固定收入F ，这是委托人向代理人提供的某种“收入保险”，这部分固定收入只占全部报酬的一部分，另一部分为浮动收入)(x f ，即与代理人努力程度成正比的“非全额报酬”。

P K x f ×=)(，其中K 为分成系数，根据代理人与委托人投入要素和履行职能的不同确定，P 是指正常利润外的超出利润，因此，根据分享与公平的原则，无论是企业经营者、政府还是国有资产监管者都以K 为系数分享企业的利润，P 越大，则回报越高（见表4-2）。

由于非全额报酬部分的存在，各级代理人就会选择努力工作，以期其收入高于不努力工作情况下所得，尽管他创造的每一元产值都要在自己和委托人之间进行分配[5]。

表4-2 多层代理下的激励机制分析
利益主体
要素
电信企业 电信监管部门 政府 价值分析 投入（责） 职能（权） 回报（利） 固定收入技术、经营性人力投资
经营者职能
技术、经营性人
力资本收益
管理性人力投资 出资人代表职能（资产管理公司，“管人、管事、管资产”） 管理性人力资本收益，薪酬
资本性投资 所有者职能（投资者） 资本性收益，利润 技术、管理、资本综合投资三方职能定位清晰、可极大提高效率与效益 息税前总收益
（F）
浮动收入
1
F
P
K
x
f×
=1
1)
(
2
F
P
K
x
f×
=2
2)
(
正常利润
P
K
x
f×
=3
3)
(
――
1
3
2
1=
+
+K
K
K
P：超额利润
目前，国有电信企业领导人的监督考核和激励机制之所以在国有资产增值保值方面不能真正发挥作用，一个重要原因就是考核体系不能很好反映国家对国有企业的真正要求，没能以企业利润和股东利益最大化为核心指标对企业领导人实施有效的监督考核。

考核体系的不完备性，指标体系的多样性，使得一些企业领导人可以基于不同的出发点和价值观来行事且不受惩罚，这样败德行为的发生就难以避免。

因此，要建立以投资回报率和利润率为核心的监督考核和激励机制。

将企业投资回报率、利润率以及依法经营情况与领导人的业绩挂钩。

企业领导人不能再由政府部门来任命，要由董事会或国资委根据企业经营业绩来决定。

加大奖惩力度，真正把企业经营绩效与企业管理者的报酬挂钩。

5.小结
总之，委托-代理是政治经济生活中普遍存在着的一种方式，我国电信业的委托-代理却有着其特殊性，主要是企业没有独立的所有者代表、委托人不到位、由多个部门行使出资人的职能，从而带来一系列的监管问题。

主要的对策是加快电信企业的产权制度改革，使产权进一步明晰化；发挥国资委的作用，负起国有企业所有者代表人的作用；建立独立的监管机构；建立有效的监督考核和激励制度等。

我国加入世界贸易组织已经近六年，根据入世相关规定，我国电信市场将逐步对外开放，国外电信企业的挑战，对电信监管工作提出了新的要求，与时俱进地作好电信监管工作对电信业的持续、稳定、健康发展意义重大。

参考文献
[1]张维迎．博弈论与信息经济学［M］．上海．上海三联书店，1996。

[2]张昕竹．规制与竞争理论［M］．北京．北京社会科学文献出版社，2000。

[3]徐玖平，陈书建．不对称信息下风险投资的委托代理模型研究［J］．系统工程理论与实践，2004，（1）：
19-24。

[4]陈清泰．国企改革下一步如何突破［J］．中外管理，2004，（12）：67-71。

[5]杨雷．委托-代理关系的决策模型［J］．决策与决策支持系统，1995，（2）：87-91。

Principal-agent Model in telecommunication regulation of
china
Deng Liwen，Tang Shoulian
1 School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，
Beijing（100876）
Abstract
This paper analyzes the main principal-agent relationships in telecommunication regulation of China. On the basis of the present situation, it provides some suggestions to improve the regulation efficiency. Keywords：Principal-agent model；telecommunication regulation
作者简介：
邓力文，北京邮电大学经济管理学院，企业管理专业硕士研究生；
唐守廉，北京邮电大学经济管理学院，博士生导师。