泛珠三角区域合作的法律依据doc16

泛珠三角区域合作的法律依据
自WTO成立以来,以建立自由贸易区为基本内容的各种区域贸易协定如雨后春笋,“区域一体化（reginalintegration）”一词可能是国际社会进入21世纪以来最为“炙热”的话语之一。

区域一体化是经济全球化发展的另一种表现形态。

欧盟（EU）和北美自由贸易区（NAFTA）是具有典型意义的政府间国际制度安排的体现,中国-东盟到2010年实现自由贸易区（10+1）也是区域贸易一体化的具体表现形式。

2003年6月29日,中华人民共和国商务部与香港特别行政区财政司共同签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称《安排》或CEPA）文本以及有关磋商纪要,决定在中国作为主权国家与香港作为单独关税区之间建立更紧密的经贸关系。

此后不久,内地与澳门也达成类似的《安排》。

《安排》在为振兴香港和澳门经济、促进内地与香港澳门在经贸领域深层融合提供新契机的同时,也开创在WTO框架下建立“一国四席”的区域贸易协定之先河,这无疑是个创举。

而之后的广东、福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南九省（区）政府加上香港和澳门特别行政区推动的泛珠三角区域合作（即“9+2”）则是中国在WTO框架下推动CEPA协议的具体实施。

然而,在实践中,对“9+2”区域合作的法律性质和法律依据的存在有认识上的模糊和分歧,如果不予以澄清势必会影响到“9+2”区域合作的进一步实施。

本文将以国际贸易法律制度（WTO为代表）、区域贸易安排及CEPA协议为背景来探讨泛珠三角区域合作（“9+2”）的法律性质和法律依据的若干法律问题。

一、泛珠三角区域合作机制的全面建立
泛珠三角区域合作是根据国民经济和社会发展规划的总体要求,坚持区域协调发展和可持续发展,充分发挥各方的优势和特色,互相尊重,自愿互利,按照市场原则推进区域合作,拓宽合作领域,提高合作水平,形成合作互动、优势互补、互利共赢、共同发展的格局,拓展区域发展空间。

泛珠三角区域合作的两大平台一是泛珠三角区域合作与发展论坛,二是泛珠三角区域经贸合作洽谈会。

泛珠三角区域合作与发展论坛与泛珠三角区域经贸合作洽谈会由九省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府共同主办。

国家发展和改革委员会、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心担任论坛指导单位。

首届泛珠三角区域合作与发展论坛于2004年6月1日至3日举行,以“合作发展,共创未来”为主题,在香港、澳门、广州三地举办。

“9+2”政府领导人在论坛上共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》。

首届泛珠三角区域经贸合作洽谈会于2004年7月14日至17日在广州召开。

第二届泛珠三角区域合作与发展论坛于2005年7月25日举行,以“合作发展,共创未来”为主题,在四川成都举办,“9+2”政府领导人在论坛上共同签署《泛珠三角区域合作行政首长联席会议纪要》。

第二届泛珠三角区域经贸合作洽谈会于2005年7月26日至28日在四川成都召开。

按照《泛珠三角区域合作框架协议》的规定,论坛和洽谈会每年举办一次,按照“共同主办,轮流承办”的原则由“9＋2”政府轮流承办。

（一）泛珠三角区域合作协调机制
根据《泛珠三角区域合作框架协议》,为保证有效开展合作,拓展合作渠道,泛珠三角区域合作依照以下合作协调机制运行推进。

（1）行政首长联席会议制度：内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度。

每年举行一次会议,研究决定区域合作重大事宜,协调推进区域合作。

泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处工作制度：泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处在行政首长联席会议下设立,设1名秘书长、2名常务副秘书长和若干名副秘书长。

秘书处执行行政首长联席会议的决定,负责协调秘书长协调制度、各成员方日常工作办公室、部门衔接的落实和制度运作,起草、报送、印发区域合作有关文件等。

秘书处设在广东省。

（2）政府秘书长协调制度：港澳相应人员参加的政府秘书长协调制度,协调推进合作事项的进展,组织有关单位联合编制推进合作发展的专题计划,并向年度行政首长联席会议提交区域合作进展情况报告和建议。

（3）日常工作办公室工作制度：各成员方设立日常工作办公室,负责区域合作日常工作。

九省（区）区域合作的日常工作办公室设在发展改革委（厅）,香港、澳门特别行政区由特区政府确定相应部门负责。

（4）部门衔接落实制度：各方责成有关主管部门加强相互间的协商与衔接落实,对具体合作项目及相关事宜提出工作措施,制订详细的合作协议、计划,落实本协议提出的合作事项。

（二）泛珠三角区域合作具体协议
自从开展泛珠合作以来,签署了一系列的区域合作协议,下面简要介绍其中部分协议的内容。

（1）《泛珠三角区域知识产权合作协议》,为贯彻落实《泛珠三角区域合作框架协议》,2004年12月29日,九个省（区）知识产权保护和管理部门决定加强合作,提高知识产权创造、保护、管理和运用的水平,打破地区保护,规范市场经济秩序,加快产业及技术转移,增进地区间投资增长,积极推动泛珠三角区域全面合作与发展。

经各方知识产权保护和管理部门协商一致,制订了《泛珠三角区域知识产权合作协议》。

（2）《泛珠三角九省区食品药品监管合作联席会议制度》、《泛珠三角九省区药品检验合作协议》与《泛珠三角九省区药品监督稽查合作协议》。

在泛珠三角各方政府共同努力、务实推动“9＋2”区域合作的背景下,贯彻“9＋2”区域合作精神,积极参与并加强泛珠三角九省区食品药品监管合作,2004年12月8日在广东中山签署了《泛珠三角九省区食品药品监管合作联席会议制度》。

同时,为落实《泛珠三角九省区食品药品监管合作框架协议》,加强泛珠三角区域内药品监督稽查工作的协查联动,加大对跨省区制售假劣药品、医疗器械违法活动的打击力度,促进泛珠三角区域医药经济持续健康发展,经各方协商一致,达成了《泛珠三角九省区药品监督稽查合作协议》。

为落实《泛珠三角九省区食品药品监管合作框架协议》,充分发挥药品检验职能,保障区域内人民群众用药安全有效,促进医药经济健康发展,为药品监管提供科学的技术支撑,健全科学、公正、优质、高效的药品技术监督体系,积极为区域医药经济的全面合作与发展服务。

各方经协商一致,达成《泛珠三角九省区药品检验合作协议》。

（3）《泛珠三角出版合作框架协议》。

2004年12月9日,来自泛珠三角“9＋2”地区出版业的代表相聚广州,以“合作发展,共创未来”为主题,致力于探讨泛珠三角出版合作与发展的意义、宗旨和原则,达成合作意向,共谋发展思路,形成合作框架,争取在开发出版资源、丰富内容生产、壮大印刷复制、拓展市场营销等多方面实现互相促进、共同繁荣的局面。

并形成了《泛珠三角出版合作框架协议》,泛珠区域的出版业将通过协商在内容生产、印刷复制、出版物市场、人才交流、信息共享、行政执法、信用体系建设、合作融资、宣传推广等九大领域展开全面合作。

（4）《泛珠三角省会市暨副省级市警务协作框架协议》。

2004年11月14日,为了全面贯彻落实《泛珠三角区域合作框架协议》和《泛珠三角区域省会城市合作协议》,进一步推动泛珠三角省会市暨副省级市在警务工作方面的协作,由广州市公安局牵头,经深圳市、厦门市、成都市、福州市、南昌市、长沙市、南宁市、海口市、贵阳市、昆明市公安局协商一致,制定了《泛珠三角省会市暨副省级市警务协作框架协议》。

协议包括了合作宗旨、合作领域、运作机制三个方面的内容。

协议确定的合作宗旨是,在《泛珠三角区域合作框架协议》和《泛珠三角区域省会城市合作协议》下,适应泛珠三角省会市暨副省级市社会治安形势发展的客观需要,根据减少办事环节、提高工作效率的原则,充分发挥各方的优势,加强相互配合,构建警务协作平台,保持泛珠三角省会市暨副省级市社会治安的稳定,为泛珠三角的经济社会发展服务。

协议确立的合作领域包括：警务信息领域的协作；办案领域的协作；公共信息网络安全领域的协作；道路交通管理领域的协作；警务指挥和行动领域的协作；队伍建设等领域的协作。

（5）《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》。

2004年9月15日,泛珠三角区域工商行政管理部门高层联席会议在广州召开,九个省区工商行政管理局局长在会上联合签署了《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》。

同时,会议还出台了五个
《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》方案,从五个方面加大9省区之间的合作。

旨在加强合作,充分发挥工商行政管理职能作用,促进区域内商品和生产要素自由流动,健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系,积极为区域经济的全面合作与发展服务。

为保证有效开展合作,拓展合作渠道,各成员方还将在四个方面建立合作协议机制。

一是建立九省区工商行政管理部门高层联席会议制度。

二是联席会议设会议主席,由当年承办会议的省区工商行政管理局局长担任。

三是建立专题工作小组。

四是建立情况通报制度。

五个方案：《关于创造开放的市场环境的工作方案》、《关于促进企业合作发展的工作方案》、《关于商标行政保护合作的工作方案》、《关于加强市场监管和行政执法会合的工作方案》和《关于加强信息交流的工作方案》。

（6）《关于加强泛珠三角九省区教育合作的框架意见》。

泛珠三角区域教育合作与发展研讨会预备会议2004年6月在广州召开。

福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省区教育行政部门领导出席了会议,就全面加强
教育交流合作,推进优质资源共享和信息沟通,增强教育为经济建设服务能力等方面进行了磋商,并于2004年6月底签署了《关于加强泛珠三角九省区教育合作的框架意见》。

（7）《泛珠三角区域商会合作框架协议》。

2004年6月23日,在广州正式签订《泛珠三角区域商会合作框架协议》。

《协议》明确了“市场主导、真诚合作、优势互补、平等互利”的合作原则。

《协议》是由广东省工商联倡导,泛珠三角区域工商联（总商会）共同参与的。

《协议》明确了“配合大局、服务企业”的合作宗旨。

协作单位将着重于信息交流、创造商机、提供协助和维护权益四个方面的合作,建立区域商会联席会议制度。

同时,根据各商会的建议,广东省工商联还设立了联席会议秘书处,便于联络协调。

二、泛珠三角区域合作基于WTO的基本原则和中国区域
贸易一体化战略作为WTO的成员，泛珠三角区域合作是否违背WTO协议规则？建立这种特殊的经贸关系有没有法律依据？是否存在法律障碍？用什么样的方法可以解决？这是必须充分而认真考虑的。

笔者认为,纵观现有各国之间建立特殊经贸关系的实践和相关国际法律文献的规定,泛珠三角区域合作具有法律依据。

泛珠三角区域合作在遵循WTO管辖范围内的事项的前提下,在WTO管辖范围外的事项有着广阔的法律发展空间。

泛珠三角区域合作的相互优惠措施以及特殊的贸易投资安排必须在世贸组织的框架下进行,但是对于一些非世贸组织管辖范围内的事项,就可以主张一国管辖范围内而自由地做出安排,例如一些人员的流动、投资范围、竞争等。

现在很多自由贸易安排已经超越了传统的关税减让,其范围已经涵盖在经济生活的方方面面,如服务、知识产权,甚至包括WTO所没有管辖的事项,如政府采购、投资、竞争政策和不正当竞争法等。

（一）GATT第24条与区域贸易协定（FTA）
国际贸易在多边意义上的规制以前主要体现在关贸总协定和它的缔约方,现在主要是WTO和其成员。

作为制订国家之间贸易规则的唯一国际机构,WTO主要是通过成员间的协议,使得国际通商和贸易建立在基本法律原则和制度基础上。

协议主要目的是尽可能促使贸易自由流动,并逐渐通过贸易的流动取得更进一步的贸易自由化,另外,建立一种公平的解决贸易争端的工具。

这些系统的多边贸易基本原则包括非歧视性、自由贸易、可预测政策、鼓励竞争以及对欠发达国家的一
些额外规定。

关贸总协定的第1条规定,签约国政府把给予原产地国或者任何其他产品来源地国的任何有利条件、便利、特权、规则和程序将无条件适用于全部缔约方（成员）。

根据最惠国（MFN）条款,任何成员国都不应该给予另一个国家特殊的贸易优惠或者歧视,全部成员都享有平等的法律地位,享有消除贸易障碍带来的贸易便利。

但是,最惠国MFN条款有个例外,即关贸总协定（1947）的第24条,这是关于关税同盟和自由贸易区（地区贸易协定RTAs）的主要规定。

该条规定了许多相关的管理措施,包括通知和由缔约方共同评估的机制。

地区贸易协议必须符合“充分的自由贸易”要求,并且必须要有一项与第3方有关的贸易政策,并且这些政策不能够优于或低于此前协议关于地区协议成员的待遇。

战后时期多边贸易自由化过程与地区一体化协议并行不悖。

几乎所有的WTO成员与其他国家都缔结了RTAs。

这些RTAs包括欧洲共同体、欧洲自由贸易区（EFTA）、NAFTA、澳大利亚-新西兰紧密地区经贸安排以及东盟自由贸易区（AFTA）等。

GATT第24条第4款规定：“各缔约方认识到,应通过自愿签署协定,从而发展此类协定,促进签署国之间达成更紧密地经济一体化,以增进贸易自由。

另外还认识到,关税同盟或自由贸易区的目的是便利成员领土之间的贸易而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒。

”第24条第5款规定：“本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区,或阻止形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定；但是,（a）就关税同盟或导致形成关税同盟的临时协定而言,在建立任何此种同盟或订立临时协定时,对于非此种同盟成员或协定参加方的缔约方的贸易实施的关税和其他贸易法规,总体上不得高于或严于在形成此种同盟或通过此种协定（视情况而定）之前,各成员领土实施的关税和贸易法规的总体影响范围；（b）就自由贸易区或导致形成自由贸易区的临时协定而言,每一成员维持的且在形成自由贸易区或通过此种贸易协定时对非自由贸易区成员或非协定参加方的贸易实施的关税和其他贸易法规,不得高于在形成此种自由贸易区或签署协定之前相同成员领土内存在的相应关税和贸易法规。

”
GATT的附件I还对第24条第9款和第11款作了补充规定。

在GATT制定之初,人们认为最惠国待遇和GATT第24条是相互促进的,真正的关税同盟和自由贸易区与最惠国待遇的原则追求的是共同的目标——贸易自由化。

朱榄叶：《WTO框
架下的区域贸易协定》,“亚太法协自由贸易区法律问题研讨会”论文,第Ⅳ专题A,第2页。

1957年之前,GATT缔约方只有3个区域性集团,1957年罗马条约的签订第一次对GATT提出了挑战,此后,越来越多的区域性经济组织如同雨后春笋般的建立起来。

这使得本来关系就不太清晰的GATT最惠国待遇与GATT第24条的关系变得更加模糊。

1979年GATT理事会通过了一个授权条款,即对发展中国家给予“不同但更优惠待遇和更全面参与”的决议,针对欠发达国家之间达成的相互削减关税安排,免除GATT第1条义务。

在乌拉圭回合谈判期间,各国达成了《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》。

该谅解规定关税同盟、自由贸易区和导致形成关税同盟、自由贸易区必须满足第24条第5、6、7、8款,并对第5、6、12款进行了解释。

至此,GATT第24条和《关于第24条的特别规定和谅解》构成了WTO体制下区域贸易协定的制度。

（二）区域贸易协议委员会（CRTA）与区域贸易协定（FTA）
1996年2月6日,WTO决定成立区域贸易协议委员会,审查区域贸易协议成为其职责之一。

在WTO和GATT框架内,对于具体RTAs的审查,无论是从内容方面还是从程序方面都遇到多方面的困扰。

例如,到1994年末,已经有46年历史的关贸总协定,共收到98项地区贸易协议的通知,根据第24条的规定,大多数协议经过专门工作委员会审查。

但是,能够根据关贸总协定协议达成共识的寥寥无几。

在程序方面,就审查地区贸易协议而言,WTO的总理事会却完全代替了单独工作委员会与以前在1996年2月建立的地区贸易协定（CRTA）审查机制。

CRTA对地区贸易协议的审查是得到WTO有关委员会的授权,这些委员会分别是货物贸易委员会（CTG）（GATT
1994第24条）、服务贸易委员会（CTS）（GATS第五条）和贸易与发展委员会（CTD）（发展中国家根据第6条授权条款达成的协议）。

CRTA也有对地区贸易协定的建议权。

当然,也包括对各种类型报告的要求、提高、发展和便利化审查程序。

到2005年11月22日止,在WTO备案的FTA案例已达186件,其中120项是根据关贸总协定第24条规定,有22项是根据授权条款,有33项是根据GATS 第5条。

但是,根据CRTA最近4年的工作记录,还没有任何报告被接受。

委员会目前正在评估的协议共有72项,包括加入现有的RTAs和与货物贸易领域的RTAs 并行的服务贸易协议。

这些协议其中有64项已经提交到货物贸易委员会（CTG）
审查,有7项提交到服务贸易委员会（CTS）和其中1项提交到贸易与发展委员会（CTD）。

目前有30项协议的审查报告草案正在酝酿之中,有31项其他协议审查报告正在起草或者目前正在进行事实审查,有11项RTAs还没有开始事实审查。

在实体性问题上,曾有过一次尝试,即对WTO关于关贸总协定1994年的第24条的解释谅解规则予以澄清,这个解释谅解备忘录是作为乌拉圭回合的最终法案而被吸纳。

不过,这个谅解备忘录仍没有能解决任何问题,这个模糊问题有待CRTA 进一步澄清,因为CRTA有权力也有责任考虑这样的协议和地区行动对于多边贸易体制以及他们之间的关系意味着什么,并且向WTO总理事会做出适当的建议。

实践中,CRTA并没能解决大多数“机制”问题,并且在新的多边谈判背景下,要澄清这些问题的最终结果为时尚早。

正如CRTA年度报告提及,对于这个机制问题的研究主要是基于两方面,一是部分基于对具体地区贸易协议的审查,另一方面,基于许多书面的授权。

最近对这些问题的关注,又使得人们不得不搞清楚另外一个相关问题,即对GATS第5条的单独的解释和适用,以及GATS第5条和关贸总协定第24条之间可能联系的解释和适用。

讨论主要集中于GATS第5条的单独解释上,特别是关于“实体部门的范围”和“实质上的歧视”问题。

目前,WTO秘书处正在准备起草解决这个体制问题的概要性文件,这是基于体制问题的一个审查表。

这个草案文件的主要目的还没有对外公开,只是对已经发生的机制问题的讨论,在事实基础上加以总结。

如前所述,这份文件草案由WTO成员和其他比如通过WTO秘书处提交的文件形式。

关于该问题的一系列正式文件（和几个“非正式文件”）成为1998年CRTA向WTO 总理事会提交的年度报告的附件（附件3）。

而最近提交的该主题报告也在1999年CRTA向WTO总理事会提交的年度报告之中列明。

这些资料的大部分现在都在WTO的互联网上予以公开。

具体细节也包括在通过WTO秘书处发布的“机制问题的审查表的评议”内,主要涉及对审查目录的详细阐述和对一些敏感的机制问题的论述。

然而,关于这些问题在何处讨论却存在不同意见,一些WTO成员认为,这些问题只应在服务贸易委员会内考虑,而另一些WTO成员认为应该在CRTA内考虑。

世界银行和WTO组织了许多这样的讨论,世界银行经济学家的许多研究为地区主义在线论坛也提供了一些经济学方面的讨论基础。

推动国际贸易自由化是WTO的宗旨,而最惠国待遇原则和国民待遇原则是实现这一宗旨的根本保证。

然而,WTO的最惠国待遇原则也存在例外情况,这个例外就是关于“区域贸易协定例外”的规定,表现在GATT第24条的基本内容。

多哈回合把“区域贸易协定的规则问题”（WTO
Rules on Regional Trade
Agreements）确定为其谈判的21个议题之一。

多哈回合对于该问题的基本认识是,在WTO规则要求下,区域贸易协定应当符合一些条件,但对这些规定的解释却存在不同的理解,因而这成为区域贸易委员会工作中的一个主要问题。

自1995年以来,区域贸易委员会没有完成一个具体贸易协定的审查。

现在这已经成为WTO 比较棘手的问题,因为几乎所有的WTO成员都已经是某个区域贸易组织的成员,或者即将成为某区域贸易组织的成员,或者正在考虑启动区域贸易组织的谈判。

在多哈宣言中,各成员在认可这类协定促进贸易发展积极作用的基础上,提出要“澄清并改善现有的WTO规则中适用于区域贸易协定的纪律和程序。

谈判应当考虑到区域贸易协定的发展方面”。

按照会议议程,2005年1月1日前应结束谈判。

由于坎昆会议的搁浅,在WTO框架内还没有明确区域贸易协定的定位。

总之,就自由贸易区存在的法律基础而言,已经有了制度基础和规范相对宽松的体制基础,这也为自由贸易区的发展提供了法律依据。

（三）WTO框架下中国区域贸易一体化（CEPA）的法律依据
基于上述分析,笔者认为,中国区域贸易一体化（CEPA）必须在WTO的框架下进行。

那么中国可以选择的法律依据有哪些？那些法律依据对中国是最有利的？按照世贸组织的规定,成员方之间要给予优惠主要有四种法律依据。

第一是根据GATT第二十四条及其谅解；第二是根据GATT第五条关于经济一体化的规定；第三是根据授权条款,即“关于差别和更为优惠待遇、互惠及发展中国家进一步参与的决定”以及关于贸易和发展的第四部分。

以下笔者将对相关条款进行分析。

1、适用GATT第二十四条及其谅解的规定
根据GATT第二十四条及其谅解的规定,任何缔约方都可以和其他国家或者地区成立自由贸易区或者关税同盟,这一条款明确了建立一定形式的区域经济一体化的合法性。

根据WTO的统计,截至2002年6月30日,向WTO递交的172个区域贸易协定（RTAs）中,有133个就是适用第二十四条。

其余的有20个适用授权条。