慈善超市运作中的问题及对策研究——基于济南市的调查与研究

慈善超市运作中的问题及对策研究——基于济南市的调查与
研究
王亚南;任晓敏
【摘要】慈善超市是近年来慈善事业发展中出现的新生事物,它已成为健全和完善国家社会救助保险体系的一种新的社会救助模式和工作载体.就所调查的济南慈善
超市的运行现状来看,在政策层面、经营层面及社会层面方面均存在着一些制约慈
善超市持续发展的问题.转变管理体制,构建社会共治发展模式、走专业化经营道路、积极倡导鼓励志愿活动是推动慈善超市事业持续发展的重要举措.
【期刊名称】《济南职业学院学报》
【年(卷),期】2011(000)002
【总页数】6页(P13-18)
【关键词】慈善超市;社会救助;问题;对策
【作者】王亚南;任晓敏
【作者单位】济南大学,山东济南250022;济南大学,山东济南250022
【正文语种】中文
【中图分类】C913.7
慈善超市起源于美国的“好意慈善事业组织”,是一个典型的非营利组织,至今已有100多年的历史。

慈善超市,从构词上看,由慈善与超市两个词构成。

“慈善”体现
了慈善超市的宗旨与目标,“超市”体现的是一种实现方式或运作方式。

慈善超市
即借用近代市场中出现的超市运作模式而实现救助目的的一种新型社会捐助渠道。

[1]慈善超市在我国则是近年来慈善事业发展中出现的新生事物,国家民政部曾下发过推广慈善超市的通知,慈善超市已成为健全和完善国家社会救助保险体系的一种新的社会救助模式和工作载体。

通过这个载体,既满足了捐赠者随时捐助的愿望,也使受助者在受赠时间和受助物品上有了更大的选择余地,激发了社会的爱心,促进了全社会慈善意识的提高。

作为构建和谐社会的一项重要“民心工程”,慈善超市的创办为建设文明城市、构建和谐社会注入了更多爱的元素和活力。

目前学术界对于慈善超市的研究也正处于起步阶段,综观国内已有的研究成果,大多较为宏观地介绍了慈善超市的现状、运作模式及存在的问题,部分研究探讨了慈善超市与政府的关系,对地市区域慈善超市发展现状的实证研究较少。

本文在文献研究的基础上以济南市为个案进行实证研究,通过调查研究试图分析目前慈善超市发展中存在的问题和原因,进而提出可行性建议,以期引起社会各界对慈善超市事业的关注和支持。

2004年1月15日,济南市慈善总会创办了全市乃至全省第一家慈善超市,截止2008年,济南市已涌现出 34家慈善超市,已遍布济南的六区、三县、一市。

从济南市慈善超市的运行来看,目前主要存在着以下三种不同的运行模式:单纯救助型、混合型和委托型模式。

1、单纯救助型模式。

单纯救助型模式是济南慈善超市的主要运作模式,单纯救助型慈善超市主要以发放救助物品为主,即直接救助。

此类慈善超市的面积一般均在 100平米以下。

慈善超市通过发给贫困者具有 200-300元不等的救助证或救助卡,让受助者到超市中自由选择自己所需要的物品。

超市的东西明码标价,受助者持卡按标价领取所需物品。

2、混合型模式。

混合型模式即单纯救助与市场化运作相结合的模式。

混合型慈善超市由超市卖场和捐助中心两部分组成。

超市卖场类似于普通超市,向所有市民开放,货架的物品大部分由慈善总会拨款定期采购,也有部分市民捐赠的新品,通过超市物品的销售变现补充救助资金;而捐
助中心则全部是市民捐赠的八成新的物品经过清洗、加工、处理后再上货架,以较
低的价格出售。

卖场和捐助中心所有物品均有标价,对普通市民敞开销售,受助低保
户则持救助卡按商品价格选取所需物品。

3、委托型模式。

委托型模式就是利用现有的社会连锁超市资源,不用慈善机构或民政部门投入人、财、物,依托超市进行救助。

被救助的城市低保户持救助卡在指定的超市选取所需物品。

济南市的委托性模式仅有天桥区的益康超市一家。

在我国面临较大范围的低保群体和困难群体的局面下,慈善超市的发展和惠及程度
虽有所提高,但却不容乐观。

就所调查的济南慈善超市的运行现状来看,在政策层面、经营层面、社会层面方面均存在影响慈善超市发展的一些问题。

1、慈善超市定位模糊,政府财政支持缺位
要不要对慈善超市进行财政支持,取决于慈善超市的定位。

慈善超市是政府救助还
是慈善救助 (民间救助),政府究竟是要给予财政支持 (政府救助)还是不给予财政支
持 (慈善救助或民间救助)。

从“慈善超市”产生的背景看,“政府直接催生了慈善超市”。

[2]2004年7月,国
家民政部发出《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》,要求各地民政部
门在全国大中城市推广建立慈善超市,通过这一社会捐助新模式,加强对城市困难群
众的经常性生活救助。

济南市“十一五”社会福利事业发展规划上明确提出要积极构建以市慈善超市为龙头,以县 (市)、区慈善超市为主体,以街道 (乡镇)社会捐助站
点为依托,面向困难群众的救助网络。

政府是慈善超市出现的第一推动力,其产生的
途径是典型的自上而下的政府主导型,而不是自下而上的民间主导型。

可以说,慈善
超市从其诞生之时就承担了一部分政府救助的功能。

从慈善超市救助对象的确定来看,基本沿袭了政府确定的低保户为救助对象。

低保
户由居委会根据街道办事处的部署、依据政府部门订立的标准来加以确定并申报,
由街道办事处审查最后确定。

也就是说慈善超市的救助对象是以政府的救助来确定
救助对象的。

从这一点上也说明了慈善超市实际上仍属政府救助范畴。

从目前慈善超市的管理体制看,慈善超市基本纳入了政府直接或间接管理的范畴,还没有完全与政府管理脱钩,实现民间管理、民间运作的发展之路。

基于上述分析,我们认为慈善超市实际上肩负着一部分政府救助功能,“是慈善机构和政府救助机构的混合体 ,这是在我国慈善事业刚刚起步 ,社会力量发育不全的背景下 ,而采取的一种不得已的、可行的变通”[2]政府对慈善超市的资金拨付是应有之意。

但目前的情况却是:慈善超市启动及运作资金主要来自于属地慈善总会拨付的善款、社会捐赠和超市变现,政府基本不再给予资金扶持。

而济南市的 34家慈善超市中有相当部分没有变现能力,仅靠慈善组织善款拨付,颇有惨淡经营之状。

我们认为,在社会力量发育不全,社会慈善意识淡薄的背景下,给予慈善超市的财政支持使其正常运转起来,这也是政府培育民间慈善事业的重要举措。

慈善超市作为我国的公益慈善事业还处于初创和起步阶段。

在成立不久甚至是举步维艰之时,将其从政府救助体系中剥离出来,转变为完全意义的民间慈善行为,还为时尚早。

2、慈善超市布局不均衡,发展较为缓慢
目前济南市的 34家慈善超市分别由市或各区 (县)的慈善总会来发起。

其中市属 1家,历下区 3家,市中区 5家,天桥区 10家,槐荫区 1家,历城区 7家,长清区 2家,章丘、济阳、平阴、商河都仅有 1家。

而济南市六区内发展较为落后的槐荫区仅有1家 100平米左右的慈善超市,其物品主要靠槐荫区慈善总会从善款中拨付,没有变现能力,救助水平也比较有限。

而天桥区虽有 10家慈善超市,但经营面积大多在 30平米左右,少有50平米以上的,且全部属于单纯救助型超市。

单纯救助型的“慈善超市”没有走向市场,仍然处于传统的“后门接受捐赠,前门对外发放”的状态。

而历城区一混合型慈善超市是租用房屋,由于市场经营没有赢利,以至于交不起房租而无奈关门取消了。

慈善总会的负责人告诉我们,今年(2008年)由于大地震,善款几乎都捐给了灾区,慈善超市可支配的资金更是寥寥无几。

资金的匮乏,经营的惨淡使慈
善超市的发展面临窘境。

3、以政府管理体制为主,行业管理缺位
目前济南市对慈善超市的管理主要包括三种情况:其一,由慈善总会办公室管理。

例如,济南市慈善总会举办的慈善超市由总会办公室管理并经营。

济南市慈善总会作
为民间非营利性组织,但它的办公室被列入了民政局全额拨款的事业单位编制,它实
际上是纳入到民政部门的行列,属于“准政府机构”性质。

其二,由属地街道办事处
或居委会管理。

例如,市中区慈善总会举办的舜玉市中店超市,由舜玉路街道办事处
负责其日常管理和运营。

街道办事处主任兼任超市经理;槐荫区慈善超市由一位居
委会副主任兼管超市。

其三,由慈善总会的业务主管部门即民政局来管理和经营。

如济南市天桥区及各县的慈善超市大多直接由民政部门分管救助工作的工作人员兼任管理人员。

上述三种管理体制形式上虽有不同,但详细分析后的结果却是,基本都由政府直接管
理并经营,或由基层政府组织的延伸性组织管理并经营。

在我国作为区级政府派出
机构的街道办事处承担了太多的职能与任务。

它目前已经成为涵盖居民、民政、治安、交通、消防、市容环卫、人防、计生、劳动、市场管理、社区服务等多项管理职能的综合性机构。

管理的范围多而杂,几乎涉及社会生活的各个方面。

根据 1998年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定,居委会是基层群
众性自治组织。

但长期以来的实际情况是,居委会既作为社会性组织担负起居民自
治的责任,又要作为准行政性组织承担起政府分派的各项工作。

可以说这些管理主
体基本处于小马拉大车的状况,人员匮乏与工作压力形成巨大反差,行业管理的进一
步需求基本无法实现。

慈善超市作为一种行业,它的发展需要政府机构管理体制,同时也需要行业管理体制。

政府的机构管理主要在履行有关慈善超市的政策供给、协调监督的职能。

同时作为一个行业,慈善超市需要行业联合、协作、自律;需要建立一种在横向交流和对上反
映诉求的渠道等更加广泛的行业发展服务功能。

调查资料显示,目前济南市的 34家慈善超市分别归属各区 (县),基本处于自我生存,自我发展的局面,发展合力还未形成,缺少一个提供行业发展服务的统筹规划机构和协调机制,真正意义上的行业管理体
制尚未形成。

开办慈善超市虽属社会救助工作,不是简单的行政工作经验可以实现的,既要有救助济贫的爱心,熟悉国家救助政策,又要有经营思想与能力。

行业发展中的资源整合、行业规范与自律、经营策略、人员配置、培训及考核、机构文化培育、横向交流与对上反映诉求等所有这些行业发展中必须解决的问题,必须依托行业管
理体制的建立而实现。

按照“小政府,大社会”的思路,培育发展社会救助的行业组织,构建行业管理体制是适应社会救助事业制度创新的需要,转变慈善超市的政府管
理体制,构建行业管理体制是慈善超市乃至社会捐助事业长足发展的必然选择。

1、慈善资金来源不足,救助范围较小
调查资料显示:资金不足成为慈善超市发展中普遍遭遇的问题,甚至是其发展中的瓶颈,这直接导致了目前济南市的救助范围比较小,救助水平较低。

超市目前处于依靠
捐赠、善款来维持“生计”的起步阶段,自身“造血”功能极其缺乏。

以济南市慈
善总会举办的爱心慈善超市为例,2006年该超市得到的救助资金 43万,2007年救
助资金 40万元左右,主要来自于济南市慈善总会募集到的善款。

变现能力较低,不
容乐观。

据超市负责人介绍,一年变现仅 4千元左右,非常有限。

2007年全市发放
慈善超市救助证的有 1100户,一年一户救助 240元在该超市购买用品。

在春节和
中秋节分别再另外救助,主要是鸡蛋和月饼等物品,总计在100元左右。

实际算下来,该超市对全市的 1100户的救助只有 340左右。

据超市负责人介绍,估计 2008年
的资金会在 70万左右。

很显然,无论是救助面还是救助力度,都还处于较低水平。

2、经营理念存在误区
调查中我们发现,慈善超市的管理者和经营者对慈善超市的非营利性质的认识存在
误区。

一些超市的工作人员认为非营利性质就是不营利。

不了解作为非营利组织的
慈善超市不以营利为目的的真正内涵,进而限制了慈善超市无法充分发挥它固有的“超市”的功能。

非营利组织的不以营利为目的,所强调是资金的用途,即赢利资金不能在内部分红,而是用于公益事业的发展,经营是可以有盈余的,甚至赢余越多,用于公益事业的资金更加充实。

由于工作人员对慈善超市性质的误解造成工作的认识和定位的偏差,进而导致混合型慈善超市中的工作人员主动性欠缺,在超市卖场几乎没有自觉的销售意识。

3、经营管理专业化程度偏低
慈善超市规模小,缺乏专职工作人员 ,离现代市场营销对专业化、规范化的经营目标相去甚远。

目前,除益康慈善超市外,济南市大多数慈善超市的负责人员基本是街道办事处工作人员兼任,并无专职经理人。

例如市中区的舜玉市中店慈善超市,该超市由舜玉路街道办事处负责其日常管理和运营。

街道办事处主任兼任超市经理,另外聘任了 5名“4050”再就业人员。

而有的单纯救助型的超市直接由街道办事处指派就近的居委会工作人员兼任。

槐荫区德兴社区慈善超市由一位居委会副主任兼管超市,在集中物品发放日来分发救助物品,平时超市不开放。

调查资料显示,济南市的 34家“慈善超市”中只有济南市慈善总会慈善超市、舜玉市中店超市等少数超市是按“超市”经营管理的,而大多数采取的是用专门凭证领取物品的“单纯救助型超市”,超市工作人员多在 2人左右,完全没有“变现”的功能,它只实现一次助困,离走向市场化、产业化的经营尚存在很大差距。

“慈善超市”是将“市场机制”引入慈善事业的一种尝试。

慈善超市既然借用了“超市”的运作方式,就应当实行超市的管理与运营,在明确其非营利性质的同时,在市场经济的背景下也要讲究效益和成本,只有走市场化、专业化的道路,才能真正发挥“慈善”与“超市”的功能,这就要求必须提高工作人员的专业素养和专业水平,走专业化经营之路。

4、宣传不够,社会认知度低
慈善超市作为一个社会救助的新生事物能否被市民所知晓以及能否被大多数市民所认可,决定了慈善超市的运作效果,同时也决定了慈善超市的市场运作功能能否有效的发挥,而这均与是否进行有效的宣传活动分不开。

由于资金有限,超市的经营用房主要借用街道办事处的用房或有个别单位免费提供用房 (济南市慈善总会举办的慈善超市由工商银行提供),位置普遍较偏,由于缺少必要的宣传使得一些混合型的慈善超市缺少客流,商品无人问津,即便是附近的居民也很少光顾,导致此类超市实际上更多承担的是救助功能,而通过超市变现来提高自身造血功能的目的则较难实现。

比如舜玉市中店超市免费使用的是街道办事处的房屋,且设在街道里,不象临街商铺,如果不是超市周围的居民,则很少有人知道。

超市毗邻济南市的两所高校,然而高校教师中仍有近一半的人不知道慈善超市,大部分学生没有听说过慈善超市。

同时,近48.6%的市民不知道慈善超市,知道的近 86.5%没有去过慈善超市,甚至有人认为,慈善超市只是贫困户去买东西的地方,不知道普通市民也可以去购物,更有甚者,误认为慈善超市类似于旧货市场。

超市在刚开业时有一些企业捐赠过基本生活用品,而以后也很少有企业来问津。

超市工作人员介绍,宣传活动也做过,例如利用大学生志愿者发放宣传单、搞活动,在附近菜市场搞促销等等,捐赠的人虽有所增多,但捐款和购物的人还一如既往。

调查中,一些市民对慈善超市在菜市场摆摊卖货持怀疑态度,误认为是打着慈善的幌子销售假冒伪劣产品。

可见,这样的宣传方式虽有收益,还不够得当。

如何恰当、合理地宣传慈善超市,引导市民对慈善事业的正确态度已经成为慈善超市发展中的一个关键环节。

1、救助物品较为单一
济南市社会捐助中心暨济南慈善超市成立于2004年1月,位于天桥区铁道南街,是济南最大的慈善超市,货品 500多种。

据负责人介绍,2007年捐赠情况是南京旺旺济南分公司,800箱食品;冠世时装加工有限公司,5万件针织衫;济南若尘鹿业有限公
司,300双皮鞋;某公司,两箱茶叶。

慈善超市销售区货架上陈列的大多为基本生活用品,如油、盐、酱、醋、卫生用品等,且品牌较为单一,而捐助区则大多以个人捐赠的旧衣服、被褥为主,单位捐赠的物品大多是米、面、油等基本生活必需品,仅有少数捐赠的小件家电用品。

超市负责人介绍,现在城市贫困群体需求越来越多样化,大部分低保户更喜欢领米、面、油,经过变现后的衣服,100件中也难卖出一件,最后只能被分批拉到济南周边贫困山区。

目前慈善超市基本上都依靠慈善总会善款支撑,社会捐赠远远不能满足城市贫困群体的需求。

销售及救助物品能够在一定程度上解决受助群体的基本生活问题,但由于物品的种类不够多样,也使得受助群体没有更大的选择余地。

而这些商品对于生活日渐富裕的一般市民而言,也很难有吸引力,销售额自然受到影响。

如果捐赠物品单一的境况没有改变,不但影响市场销售,更降低了救助效果,导致混合模式不能充分发挥它应有的作用,超市“造血”功能不足。

2、社会的捐赠意识淡薄
社会捐赠应当是慈善事业资金的重要来源。

无偿捐助公益事业在欧美国家十分普遍和流行,捐助既可来自个体、家庭,也可来自私营企业或私营的非营利团体。

捐赠对象和数额没有边界,慈善机构的收入中捐赠款项所占比例最高。

[3](P341-342)在上海,“慈善”已被打造成一种品牌,据调查,全市共有 3/4的市民参与过慈善募捐活动,“慈善”已经深入人心,成为上海精神的一种体现。

[2]然而调查中却发现,济南市民的慈善捐赠意识较为淡薄,超市的捐赠物主要来自单位组织的集体捐赠,企业的捐赠更少。

同时,来慈善超市购物、献爱心的市民也没有增多的趋势。

笔者就超市附近随机采访了几位市民,主要问及了“您了解慈善超市吗?您向慈善超市捐赠过东西吗?您愿意来慈善超市买东西吗?”等几方面问题,但采访的结果却不容乐观,其中市民W的话很值得我们反思。

他说:
我觉得慈善超市是政府为那些老弱病残、低保户开的,再说了,那里面平时又没几个
人,去那儿有点不自在,服务人员比顾客还要多,他们会一直盯着你看,你要是想买个油、盐、酱、醋啥的,楼下小卖部里就有,这些东西也贵不到哪去,再说了,济南市象大润发、华联、沃尔玛等大超市都有免费接送车,商品又齐全,因此我们都愿意去那些地方购物。

W的话代表了部分市民的想法,这说明,人们还并不了解慈善超市的真正职能,认识上还存在误区,同时,市民还没有形成扶贫救弱的慈善意识,因此导致捐赠和去超市消费的积极性不高,进而影响了慈善超市的资金来源和捐赠收益。

社会捐赠意识淡薄,首先,与公益慈善捐赠的税收政策滞后有关。

根据目前的税法,企业捐款中只有纳税所得额 3%以内的部分才免税,额度偏低,也就是说,捐的款越多,纳的税越多,无疑影响了企业捐赠的积极性。

同时,我国虽然出台了《中华人民共和国
公益事业捐赠法》等法律法规,但是普通公民对于法律和政策了解不够,对如何办理
税收优惠的政策和程序一无所知。

其次,当前我国社会捐赠还停留在主要依靠行政
办法强力推行上。

党政机关、事业单位如今仍然定期和不定期地搞一些募捐活动,
这在很大程度上影响了公众的自觉慈善意识的形成,而这种传统形式在执行中已经
遭到越来越多的质疑。

此外,慈善组织缺乏公信力,捐款以后善款的流向缺乏有效的
监督。

目前济南市慈善募集的款物和使用,主要接受的是“民政审计部门的审计和
社会监督,并随时接受捐赠人的质询,定期向社会公布。

”但公布的形式没有明确规定。

目前的这种监督机制更多的是靠民政部门来运作,基本属于行政内部的监督,而
对于善款使用缺少必要的独立机构审查机制。

调查显示:虽然社会上愿意做好事的
人比较多,但他们担心自己出的钱能不能真正起到帮助穷人的作用。

用钱不当是当
前我国公益慈善事业发展最大的障碍。

人们一旦发现自己捐出的钱被挪用,善款有
漏损,甚至被贪污,民众从善的积极性就会受到打击,严重影响了慈善组织的公信力。

3、缺少志愿者的加入
慈善物资捐助事业得到发展,离不开志愿者的无私奉献。

慈善物资的捐赠和救助,要
方便捐赠者、购买者和救助者,还要注意节约运营成本,这就需要一大批为慈善事业服务的志愿者。

苏州“一家人”慈善互助超市联系了几百名志愿者,其中有些的哥,随叫随到,免费取送各种捐赠物品。

一些低保户也自愿到超市帮忙,报答社会。

不少学校 (单位)也开始走进了“一家人”慈善互助超市,或参观,或当义工,或开展党团活动。

目前在济南市,慈善超市的志愿服务基本没有形成。

济南市慈善超市的工作人员介绍:来超市的志愿者主要是大学生社会实践或实习,时间大多局限于三、四天,帮助打扫卫生、做做宣传和销售。

很少有普通市民包括享受救助的低保人员加入志愿服务。

慈善超市的“源头活水”就是来自于政府在公共财政和政策上的强劲支撑;来自于社会各界的热心捐助和无私奉献;来自于慈善超市市场化运作资本的滚动积累。

1、确立政府组织在慈善超市发展中的政策支持、资金扶持、方向指导、监督的角色地位。

区政府或街道办事处采取政府购买服务的方式向慈善超市提供营业场所,承担其改扩建、装修的全部费用,承担慈善超市日常办公经费、公用事业费和人员工资等费用,使募捐的物资和资金全部用于扶贫帮困。

街道定期对慈善超市的运作情况进行监督检查,及时掌握捐赠、救助情况。

街道强有力的支持才能使慈善超市的日常运作有可靠的保障。

2、制定鼓励市民、企业积极捐赠的优惠政策,发挥政策引导扶持作用。

探讨通过个人所得税政策鼓励捐赠。

在国外,“慈善超市”为居民提供了一个奉献爱心的窗口,但之所以捐赠物资源源不断,也还因为有特殊的税收政策支持,即按规定,人们把东西捐赠给指定专门机构,可以抵扣税款。

这可以算是政府对非营利机构发展的最大支持了。

3、积极倡导、鼓励志愿活动。

发展慈善超市就要树立“依靠社会办慈善、办好慈善为社会”的理念,形成专业员工和义工相结合的人才队伍。

首先,政府运用政策手段对志愿服务进行引导、鼓励和表彰,促进全社会志愿服务意识形成。

其次,政府部。