《中国新闻传播史》第七章国民党新闻统制制度的建立

第七章国民党新闻统制制度的建立
与党营新闻事业的发展
第一节国民党新闻统制制度的建立及其特点
一、新闻统制制度的形成与发展
中国国民党是民主革命先行者孙中山领导的资产阶级政党。

1924年1月中国国民党第一次代表大会召开后改组为共产党人可以个人身份参加的工人、农民、民族资产阶级和小资产阶级的革命联盟。

孙中山逝世后，国民党内的蒋介石集团在国外帝国主义和国内大地主大资产阶级的支持下，于1927年4月12日在上海发动反革命政变，并迅即在南京另立国民党中央和国民政府。

接着，国民党内的汪精卫集团以及其他派系也相继背叛革命，同南京国民党中央和国民政府合流。

以蒋介石集团为核心的南京国民政府成立后，打着孙中山及其三民主义的招牌，代表帝国主义、封建主义和官僚资本主义的利益，实行国民党的一党专政。

因此，人们习惯于将南京国民政府称之为国民党政府，将其统治的地区称之为国民党统治区。

与国民党的一党专政相应，国民党的新闻统制思想与政策也开始形成并不断发展。

1928年，国民党提出了“以党治报”的方针，要求国统区所有的新闻事业，包括非国民党的新闻事业，都必须接受国民党的思想指导和行政管理。

1931年“九一八”事变后，国民党统治面临严重的危机。

为了对付日益发展的进步新闻宣传活动，国民党
统治集团大量汲取了德国、意大利等国家的法西斯主义的新闻思想与经验，以进一步严密控制新闻界。

一是效法法西斯主义的“国家至上”的原则，利用民族危机，大肆鼓吹和提倡“国民”、“国家”、“民族”等抽象观念，进行所谓的“民族主义的新闻建设”，凡是反对国民党的新闻宣传，一律以危害“国家”、“民族”利益为由予以取缔与镇压。

二是加强新闻界自身的控制力量，利用新闻的力量来实行所谓的“科学的新闻统制”（引自国民党中央宣传委员会新闻科报告《本党新闻政策之确立与发展》，载《新闻宣传会议记录》，1934年3月），
“科学的新闻统制”按照法西斯主义的原则改造新闻事业，将国民党的新闻事业和非国民党的新闻事业统筹规划、统一管制。

中央宣传委员会在新闻界的任务1934年1月，国民党第四届中央执行委员会全体会议通过一项决议，明确规定中央宣传委员会在新闻界的任务是“集中经费于少数报纸，培养有力量之言论中心”，“对全国新闻界作有效之统制”（引自国民党中央宣传委员会新闻科报告《本党新闻政策之确立与发展》）。

新闻统制
同年3月，国民党中央宣传委员会主任邵元冲在国民党新闻宣传会议上所作的《开会词》中进一步阐释道：所谓新闻统制，就是“一方面
要希望自己的新闻宣传发生有力的表现，一方面要应付反党反宣传的新闻”，二者之间要通盘考虑，党内外间密切联络，以求脉络贯通，统一宣传（载《新闻宣传会议记录》，1934年3月）。

根据上述精神，国民党将强化其自身的新闻事业以获取“新闻最高领导权”作为新闻统制的核心，明确提出：“尽力增厚党的新闻业(党报及党的通讯社)之权威，充分培养其本能，使之自动发挥伟大的力量，取得新闻纸新文艺运动之最高领导权”，“彻底完成新闻一元主义(即纯粹党化新闻界——作者注)之任务”（引自国民党上海市党部《新闻统制之实施方案》，载《新闻宣传会议记录》，1934年3月）。

实行积极影响非国民党的新闻事业的政策
与此同时，国民党还实行积极影响非国民党的新闻事业的政策，将政治统制渗透于新闻业务活动之中，渗透于新闻从业人员的人事管理、新闻事业的行政管理以及新闻报道内容的审查等各个方面，从而“消灭反动报纸及通讯社，取缔灰色新闻及毒素新闻，淘汰肤浅落伍、桀骜不驯之新闻记者，其有冷酷无情、始终自外革命集团、绝无合作诚意者，尤不容留。

限制非党系的新闻业侵略式的发展，干涉非党系新闻企业托辣司或迭而加形式”（引自国民党上海市党部《新闻统制之实施方案》）。

1937年2月，国民党五届三中全会通过了《中国国民党新闻政策》，明确表示要“对于全国报业，实施有效之统治，分别予以切实之扶助或严厉之取缔”（引自张宗厚《国民党政府统治时期的新闻法制》．载《新闻学论集》第11辑，第25页，中国人民大
学出版杜1987年4月第一版）。

抗日战争爆发后，国民党的新闻统制政策虽然在抗战初期一度较前缓和，但在1938年10月武汉等地沦陷、抗战进入相持阶段后，其新闻统制思想与政策又开始继续发展。

1939年3月，国民党制定与公布了《国民精神总动员纲领》、《国民精神总动员实施办法》，提出“意志集中，力量集中”、“民族至上，国家至上”、“军事第一，胜利第一”等口号，大力开展一个党、一个主义、一个领袖的宣传，“要求国民全体的思想，绝对统一集中于国家至上民族至上与军事第一胜利第一两义之下，不容其分歧及怀疑，不容作其他之空想空论”。

要求一切思想言论和行动，不能“违反国民革命最高原则之三民主义”，不能“鼓吹超越民族之理想与损害国家绝对性之言论”，即一律以国民党的意志为准绳，“纷歧错杂之思想必须纠正”，如果“有违此义，则一体纠绳”（引自《中国现代政治思想史》，林茂生，王维礼、王桧林主编，第462页，1934年6月第一版）。

同年4月，国民党中央向各地党部发布的《关于防制异党活动办法》规定，没有国民党党员参加的报纸要限制创刊，各地党部及警察局、新闻邮电检查部门对“内容反动”的宣传品应随时查禁乃至封闭，各地印刷、派报、运输等与报纸出版有关的行业要抵制“异党”报刊的出版发行。

抗战胜利后，蒋介石打出“和平建国”的旗帜，继续鼓吹“国家统一”的论调。

1946年1月1日，蒋介石发表元旦广播演说《告全国军民同胞书》，强调要“巩固国家的统一，实现全民的政治，以竟建国的全功”（引自《中国现代政治思想史》，第517页）。

根据这一论调，国民党的新闻统制思想和政策在新的历史条件下又得到了进
一步的发展。

根据国民党确立的新闻统制思想与政策，南京国民政府制定与颁行了一大批实行新闻统制的法律、法令，建立起一个以统制为核心的新闻法律制度。

1928年2月国民党召开二届四中全会、党内各派达成统一协定后不久，国民党当局颁布《暂行反革命治罪法》、《中华民国刑法》，严惩一切不利于国民党统治的宣传出版活动。

《暂行反革命治罪法》第6条明确规定：“宣传与三民主义不相容之主义及不利于国民革命之主张者，处二等至四等有期徒刑。

”《中华民国刑法》及其实施细则《中华民国刑法施行条例》规定了意图破坏国体、变更国宪、颠覆政府者的内乱罪，以及妨害国交罪、妨害秩序罪、思想罪、意图罪等，使新闻报道与宣传活动处于临深履薄之境地。

如侮辱或意图侮辱外国元首或代表者将被认定为犯有妨害国交罪，只要外国政府请求，国民政府就要依法论罪。

以文字、图画等形式“煽惑他人犯罪者”、“煽惑他人违背法令或抗拒合法之命令者”，以及“煽惑军人不执行职务，或不守纪律，或逃叛者”，也将受到法律制裁。

1928年6月后，国民党当局开始制定与颁行专门适用于新闻事业的法规，并根据这些法规建立起新闻宣传审查制度和新闻出版登记制度。

建立新闻宣传审查制度的目的，是为了杜绝一切不利于国民党统治的新闻宣传内容。

1928年6月间，国民党中央制订与公布了具有法律效力的
《指导党报条例》、《指导普通刊物条例》、《审查刊物条例》。

根据上述三个条例的规定，所有报刊均须绝对遵循国民党的主义与政
策，服从国民党中央及地方党部的审查。

这三个条例的颁行，是国民党政府开始实行新闻统制法律制度的标志。

《宣传品审查条例》，1929年1月10日，国民党中央执委会常务会议通过了《宣传品审查条例》规定报纸、通讯稿等宣传品须呈送国民党中央宣传部审查，凡宣传共产主义、反对国民党政纲、政策的宣传品须予以查禁、查封或究办。

建立报刊登记制度的目的，则是为了取缔一切不利于国民党统治的报刊，将不利于国民党统治的宣传报道扼杀在胞胎之中。

《出版条例原则》
1929年8月，国民党中央政治会议修正通过了国民党中央第三十一次常会备案的《出版条例原则》。

这一具有法律效力的文件，旨在“防止不正当出版品之流行”，即杜绝一切不利于国民党统治的报刊、图书等出版物。

根据《出版条例原则》的规定，一切出版物均应向国民党政府有关机构登记，凡宣传反对国民党的革命或进步思想、违反国民党政府的法令，“妨害治安”和“败坏风俗”的出版物不得登记。

9月5日，国民党中央执委会第三十三次常务会议又通过了《日报登记办法》，同月23日召开的国民党中央第三十七次常务会议再作修正。

该《办法》规定：“在出版法未颁布以前，各种日报均须遵照本办法办理登记”，登记机关为各省、特别市党部宣传部，“登记之最后审核，由中央宣传部办理之。

”
30年代后的新闻出版法活动
进入30年代后，由于国内外各种矛盾的日趋复杂与激烈，因而国民党当局有关新闻出版统制的立法活动较前更为频繁。

一是制定与颁行《出版法》，将其施行的种种新闻出版统制手段用法典的形式确定下来。

1930年12月16日，国民政府公布《出版法》。

这部综合性的新闻出版法典共6章44条，对报刊等各类出版物及其发行人、著作人、编辑人作了明确的法律界定，对报刊的创办、报纸的出版以及报刊的禁载事项以及违反《出版法》行为的行政处分和法律惩罚，均作了详细的规定。

1931年10月7日，国民政府内政部公布《出版法施行细则》，将《出版法》中的条款进一步具体化。

从表面上看，这部《出版法》较晚清、袁世凯时期颁布的同类法律稍为宽松，如对违法行为的处罚最重的为有期徒刑一年，但由于文字写得十分空泛，解释权力又操于执法机关手中，因而执法者在实际操作时可作任意解释，给报刊强加罪名。

因此，《出版法》颁行后，一位有识之士就尖锐地指出：“此法一行，将使著作出版之人，无一书可以应时出版，无一日不可陷于刑辟。

”①更为险恶的是，《出版法》还规定，凡违反《第四章·出版品登载事项之限制》者，如果“其他法律规定有较重之处罚者”，将依据其他法律规定予以处罚。

二是通过制定与颁行非常法，加重对有害其政治统治的新闻宣传活动的惩罚，加强国民党当局对上述活动的紧急处置权。

《危害民国紧急治罪法施行条例》
1931年2月4日，《危害民国紧急治罪法》由国民政府司法院发布，同年3月1日施行，同时废止《暂行反革命治罪法》。

接着，《危害民国紧急治罪法施行条例》也于3月13日由国民政府司法院发布并于同日施行。

根据《危害民国紧急治罪法》的规定，“以危害民国为目的”，“煽惑军人、不守纪律、废弃职务或与叛徒勾结者”，或者“煽惑他人扰乱治安或与叛徒勾结者”，“以文字、图画或演说为叛国之宣传者”，均可处以极刑，最轻也是无期徒刑。

“以危害民国为目的，而组织团体或集会或宣传与三民主义不相容之主义者”，也将被处以5年以上15年以下的有期徒刑。

《维持治安紧急办法》、《戒严法》
此外，国民党当局还颁布了《维持治安紧急办法》、《戒严法》等法律。

《维持治安紧急办法》规定：“遇有扰乱秩序、鼓煽暴动、破坏交通以及其他危害国家之事变发生时，负有公安责任之军警，得以武力或其他有效方法制止。

”遇有以文字、图画、演说或其他方法而为前项犯罪之宣传者，得当场逮捕，并得于必要时，以武力或其他有效方法排除其抵拒。

”《戒严法》规定，在戒严地区最高司令官有权取缔认为妨害其军事行动的报刊等出版物。

三是建立与完善新闻出版检查制度。

这是30年代上半叶国民党当局开展新闻立法活动的主要内容，也是其实行新闻统制政策的最为重要的法律举措。

自1932年起，国民党当局颁布了一系列有关新闻检查的法令，将出版后审查制度改为出版前检查制度。

1934年2月21日，国民党中央政治会议又作出特别决议，对不服检查的报纸，
军政机关有权予以一日至一星期停刊的处分或其他必要的处分，并由国民政府训令行政院、军事委员会施行。

《检查新闻办法大纲》、《各省市新闻检查所新闻检查规程》、《各省市新闻检查违检惩罚暂行办法》
1934年8月9日，国民党中央执委会常务会议又核准了《检查新闻办法大纲》。

此外，有关新闻检查的法令还有《各省市新闻检查所新闻检查规程》、《各省市新闻检查违检惩罚暂行办法》，等等。

对于图书杂志，国民党当局专门成立了图书杂志审查委员会，实行图书杂志原稿送审制度，并决定先在上海试行。

《无线电台管理条例》、《无线电台呼号条例》
国民党统治建立之时，正是中国广播事业进入蓬勃发展之日。

广播法规的制定与颁行，也是国民党当局在这一时期新闻法制建设的一个重要组成部分。

1928年7月，国民政府建设委员会公布《无线电台管理条例》，并设立无线电管理处，管辖中国境内和国际间包括广播电台在内的全部无线电事业。

1936年，国民党当局为了进一步加强对广播事业的管理和控制，于2月20日成立中央广播事业指导委员会，由国民党中宜部、中央广播无线电台管理处、国民政府交通部、教育部、内政部等有关部门联合组成，陈果夫为主任委员。

国民政府及其上述职能部门颁布的法律、法令主要有：《无线电台管理条例》，1928年7月由国民政府建设委员会公布；《无线电台呼号条例》，1928年11月由建设委员会根据1927年华盛顿国际无线电报会议的规定公布；《广播无线电台条例》，1928年12月由建设委
员会公布；《电信条例》，1929年8月5日由国民政府公布；《装设广播无线电收音机登记暂行办法》，1930年7月1日由国民政府交通部依据《电信条例》的有关规定而制定与颁布；《限制民营电台暂行办法》修正案，1932年1月22日由交通部公布；《民营广播无线电台暂行取缔规则》，1932年11月24日由交通部颁布；《装设无线电收音机登记暂行办法》，1934年1月15日由交通部公布施行；《通tōng饬c hì各广播电台用国语报告令》，1935年4月25日由交通部发布；《指导全国广播电台播送节目办法》，1936年10月28日由交通部公布，12月16日经民党中央广播事业指导委员会通过修正后又重行颁布；《民营广播电台违背〈指导节目播送办法〉之处分简则》和《播音节目内容审查标准》，1937年4月12日由交通部公布施行。

这些广播法规的基本精神，
一是在事业建设上放开。

政府机关、公私团体和个人，事先经政府有关部门特许后均可设立广播电台。

在法律上明文规定民间具有创建广播电台的自由权利，这在中国新闻事业发展史上是第一次。

国民党当局还已经开始考虑取缔外国人在华创建电台的问题，但并未付诸实践。

二是在宣传内容上收紧。

国民党当局对广播节目的内容与形式均有十分详尽的规定，强调广播节目以新闻、教育等公益性内容为主，甚至强令各地公营民营广播电台，每日(除星期日外)晚上二十点至二十一点零五分，须转播中央广播电台的新闻、演讲等6种节目，违者将受到法律惩罚。

1937年7月抗日战争爆发后，国民党政府并未因战争爆发而停止其以建立新闻统制制度为出发点的新闻立法活动。

抗战爆发之初，国民党政府于1937年7月8日颁布酝酿以久的《修正出版法》，并于同日施行。

7月28日，国民政府内务部又配套修正公布了《出版法施行细则》。

这部法律，既是十年内战时期国民党政府新闻法制的集大成者，也是抗战时期新闻法治的基本依据。

强化国民党当局对新闻事业的控制，是这部《出版法》的基本精神。

为了加强对新闻记者的控制，国民政府还于1943年2月15日颁布了中国历史上第一个专门管制新闻记者的法律《新闻记者法》，后又颁布《新闻记者法施行细则》。

《新闻记者法》不仅规定了新闻记者的资格、权利和义务，还明确规定所有新闻记者都必须加入当地的新闻记者公会，而新闻记者公会则由各级社会行政机关主管。

这一试图将新闻记者间接地置于政府的管制之下的规定，自然要遭到新闻界内外的一致反对，从而使这一法律未能付诸施行。

战时新闻检查法令的大量颁布和战时新闻检查制度的日趋完备，是抗战时期国民党政府新闻统制立法活动的主要内容和最重要的特点之一。

抗战爆发后，鉴于中国进入战时状态，国民党政府“名正言顺”地颁发了一系列战时新闻检查法令，建立和健全战时新闻检查制度。

1937年8月12日，国民党中央常委会议修正通过了《新闻检查标准》，对军事、外交、地方治安和社会风化四类新闻规定了十三项禁载内容，其中有些确与战事有关，但也有些与战事无关，如禁载“对于中央负
责领袖加以无事实根据之恶意新闻及侮辱，以损害政府信用者”。

这次会议还通过了《检查书店发售违禁出版品办法》，规定：“凡经中央通过查禁之出版品，由各省、市政府印制禁售出版品一览表，每周分发各书店一次，通知不得发行或出售”。

1938年7月21日国民党中央执委会常务会议通过了《修正抗战期间图书杂志审查标准》，把反对国民党的主义、政纲和政策等8项内容认定为反动言论，把曲解国民党的主义、政纲和政策等7项内容认定为谬误言论。

这次会议还通过了《战时图书杂志原稿审查办法》，同年12月22日对该办法又作了若干修正。

根据这一《审查办法》，国民党中央特组织中央图书杂志审查委员会，各大都市或省会成立地方图书杂志审查委员会，对图书杂志采取原稿审查办法。

1939年后，国民党政府进一步强化其战时新闻检查制度。

4月，蒋介石亲下手令给国民党中央宜传部和军事委员会，布置加强新闻检查。

此后，国民党政府对所有未经原稿审查的书刊一律予以取缔。

5月4日，国民党中央常委会议修正通过了《图书杂志查禁解禁暂行办法》。

5月26日，军事委员会拟定了《战时新闻检查办法》，自6月1日起由行政院训令通行。

根据这一办法，由原军事委员会新闻检查机构改组而成立的战时新闻检查局于6月4日成立，“集中管理战时全国新闻检查事宜”。

6月14日，内政部颁布《印刷所承印未送审图书杂志原稿取缔办法》。

9月15日，国防最高委员会颁布《对于新闻发布统制办法》。

10月24日，国民政府训令行政院、军事委员会施行的《调整出版品查禁手续令》。

12月9日，军事委员会指令核准施行《战时新闻违检惩罚办法》。

此外还颁发过
有关战时新闻检查局的组织大纲、服务规则、办事细则、审查室规则和各省市、各重要县市的战时新闻检查机构等一系列法律性文件，先后建立起各省、市的战时新闻检查所，重要县、市的战时新闻检查室，形成了一个严密的战时新闻检查网。

40年代后，国民党当局开始以政府的名义管制新闻出版事业，因而有关新闻出版检查的法律、法令的发布机构也不再是国民党系统的机构，而是国民政府及其组成部门。

1940年9月6日，以国民政府名义颁发的《战时图书杂志原稿审查办法》出台。

这一办法与1938年由国民党中央发布的同名文件不同处是：中央图书杂志审查委员会改而隶属于国民政府行政院，地方图书杂志审查委员会也改而隶属于各地方政府。

此后，国民政府在名义上取代国民党中央主持战时新闻出版橙查工作。

为进一步强化战时新闻出版检查制度，国民党政府还根据历年的执行情况，于1943年10月4日重新修正了《战时新闻禁载标准》和《战时新闻违检惩罚办法》，并由军事委员会核准施行。

国民党政府还以抗战时期为国家非常时期为由，颁布非常法律、法令，对新闻传播活动严加限制。

1942年3月，国民政府颁布了《国家总动员法》。

这一法律自5月起施行，明文规定：“本法实施后，政府于必要时，得对人民之言论、出版、著作、通讯、集会、结社，加以限制。

”(第23条)“本法实施后，政府于必要时，得对报馆及通讯社之设立，报纸通讯稿即其他出版物之记载，加以限制、停止，或命令其为一定之记载。

”(第22条)。

抗战胜利后，国民党政府虽然在表面上多次作出给予人民言论
出版自由的许诺，但并不准备将这些许诺付诸实践，而是继续实施其对新闻界实施全面统制的反动政策，制订与颁发新闻统制法规，强化新闻统制制度。

在广大的收复区，国民党政府则以“除奸”为名，堂而皇之地实行新闻统制政策，重建新闻统制制度。

1945年9月27日，国民政府行政院颁布《管理收复区报纸、通讯社、杂志、电影、广播事业暂行办法》，规定：敌伪新闻事业一律查封，其财产由中宣部会同当地政府接收管理；收复区报纸、通讯社自政府正式接收日起，应一律重新登记，非经政府核准不得先行出版；杂志之登记由政府斟酌各地情形办理；收复区出版之报纸及通讯社稿，在地方尚未完全平定以前，应由当地政府施行检查。

根据这些规定，国民党当局在广大收复区重新恢复了同战前大体一致的新闻统制局面，国民党新闻事业网在接收敌伪新闻业财产的基础上迅速重建，而进步的新闻事业则因无法通过国民党政府的核准登记而失去了生存与发展之地。

更令正义之士所不齿的是，新闻出版检查在收复区照样施行。

在西南、西北等战时国民党统治地区，由于新闻出版检查制度已为新闻界内外所深恶痛绝，新闻界内外进步人士早在1944年抗日战争转入反攻阶段后就开始发出废止战时新闻出版检查制度的呼声，并迫使国民党政府作出一定程度的让步。

4月19日，国民党中宣部举行外籍记者招待会，公开承认过去的检查办法有失当之处；同月，国民党当局向中外新闻界宣布要放宽审查尺度，保障言论自由；6月20日，国民政府颁布《战时出版品审查办法及禁载标准》，放宽禁载标准，并将审查方式改为事前审查(原稿审查)和事后审查(印刷品。