美国的危机管理系统及其在_非典_防范中的作用_张梦中

国雇有员工 8500 人 , 其中 120 人在海外 45 个国家工作。 疾 病控制与预防中心下属 12 个 中心 、研 究所 和办 公室 。 2003 年 , 疾病控制与预防中心共收 到 72 亿美元资助(包括联邦政 府预算), 其中 15 亿 美元是 防 止与 恐怖相关 的活动(美国 疾 病控制与预防中心 , 2003 年)。
纽约目前有最先进的疾病 跟追警报系统 。 该系统始建于 90 年代初期, 最早只记录急诊 就医情况, 后来逐渐发展成一 个可检测瘟疫传播和生物袭击 的电脑系统 。3 月中旬 , 纽约某 急诊室接待的高烧和呼吸困难 病人连续三天猛增 。 现场的医 护人员没有注意到症状呈现的 模式 , 但纽约市的高科技疾病 监测系统捕捉到了该信息, 初 步判 断是“非典” 爆发 , 但深 入 分析却表明是一次统计异常 。 纽约市卫生局疾病监测负责人 怀斯博士解释说, 虽然会有错 误 , 及早把信息从一个个独立 的急诊室传送到警报监控网络 中心却非常重要 。 中心获得数 据后会把它们分类 , 根据测试 , 就可以测出所出现的状况和在 以往基础上可以预测的状况是 否有所 异 常(黄 东 , 2003 年)。 就纽约市而言 , 截至 5 月 12 日 止 ,在纽约市发现的“ 非典” 怀
2 .美国公共卫生危机管理 体系
公共卫生危机管理系统的
建立和完善也是随着时代的发 展而演变, 尤其是针对社会环 境的压力而逐步完善的 。 在疾 病控 制与预 防中心 内部 , 1951 年 , 流行病情报服务部建立 。 该服务部迅速成为广泛的卫生 紧急事件的全国也是全世界的 回应小 组 。 1955 年 , 小儿麻 痹 症监督预警单元建立 。 在随后 的近半个世纪里, 该中心陆续 建立了对多种疾病的跟追和预 警机制 。但是 , 以电子计算机 为手段的大规模预警体系的建 立还只是最近几年的事 。 频繁 增多的采取生化或爆炸案等形
局 、司法部下属的国内防备厅 、 联邦 紧急管理 局 、全 国战备 贮 存战略物资与全国灾害医疗系 统 、能源部核事故响应小组 、司 法部 紧急支持 小组 、联邦调 查 局所 属 国 内预 备 厅 等 政 府 部 门 。2003 年元月 23 日 , 美国本 土安全部正式成立 , 并在 3 月 1 日前将上述政府组织统归其旗 下 。美国本土安全部囊括了 22 个不同的机构 , 但它们的共同 目的是保护美国人民 。 美国本 土安全部的主要三项使命是 : (1)预防美国境内的恐怖攻击 ; (2)降低 美国对 于恐怖 主义 的 脆弱性 ;(3)减少潜在攻击和自 然灾害的损失 。 布什政府对于 美国本土安全部寄予了很高的 期望 , 2004 年度 的预 算为 362 亿美元 , 比 2003 年度相应活动 预算增加 7 .4 个百分 点(美 国 本土安全部 , 2003 年)。
2003 年第 7 期 总第机管理系统及其在“非典”防范中的作用
张梦中
[ 摘 要] 本文简要描述和探讨了美国政府的危机管理系统及在公共卫生领域的危机管理与 预警系统 , 并介绍了这些系统如何在“非典”防范中的分工协调作用 。最后分析了“ 非典”冲击 给中国的危机管理及公共行政理论和实践的启迪 。 [ 关键词] 危机管理系统 ;公共卫生危机管理 ;预警系统 ;“非典”防范 [ 中图分类号] D035 [ 文献标识码] A [ 文章编号] 1006 -0863 -2003(07)-0055 -05
公共卫生的危机管理职能 主要设在疾病控制与预防中心 (简称 CDC)。 CDC 的 前 身 是 1946 年成立的传染病中心 , 位 于亚特兰大市城中心 。 作为美 国公共 卫生服 务部的 一部 分 , 传染病中心的一项使命是与州 政府和地方政府的卫生官员并 肩合作, 共同与当时在美国南 方肆虐的疟 疾 、斑 疹伤寒及 其 它传染 疾病作斗 争 。 1970 年 , 传染病中心更名为疾病控制中 心 。 1992 年 , 疾病控制 中心将 名称扩展为疾病控制与预防中 心以反映更为广泛的角色和视 野 。疾病控制与预防中心在全
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设施 模板》(1999 年 4 月);5) 《大众伤亡的医院就绪 :最终报 告》(2000 年 8 月)。 这些文件 对传染性疾病和流行性疾病的 预警 和监 督 提 供 了 详细 的 方 案 , 如医院的预先准备 、社区的 参与 ;实验室的准备 ;可能导致 生物 恐怖攻 击的流 行病 线索 ; 公共政策 的准备 ;紧急 医疗条 件等等。值得关注的是, 在 1999 年的文件中 , 就描述了对 炭疽病 、肉毒 中毒 、肺鼠疫 、天 花等疾病的诊断 、预防 、控制和 医治措施 。 这种防患于未然的 准备使得美国在 2001 年 10 月 份遭受炭疽袭击的处理中能够 有条不紊的进行 , 并使事件很 快得以平息而未酿成全国性灾 难。
如何才 能防患于 未然 , 建 立一个 国家的 危机管 理系 统 ? 如何建立一个国家的公共卫生 危机 管理 系统 ? 众所 周知 , 美 国是世界强国, 在国家层面和 在公共卫生领域是否建立了独 到的危机管理系统? 在本次 “非 典” 事件中 , 美国 的危机 管 理系 统如 何发 挥了 作用 ? “ 非 典” 冲击给中 国的危 机管理 带 来了什么样的影响 ? 对于中国 的公共行政理论和实践又有何 启迪 ? 这些问题将是本文所要 描述和探讨的重点 。
“ 非典” 病 毒的 基 因 序 列 进 行 了 解码 。这些工作将有助于查明 “非典”病的发病原因 。
2 、纽约市的举措 ———防 止 “ 非典” 的地 方案 例分 析
美国卫生与人力服务部所 属的疾病控制与预防中心是整 个美国公共卫生危机预警体系 的中枢神经系统, 但是它的触 觉神经是在基层社区 。 虽然预 警与紧急响应系统各个城市都 有建立, 但对于公共卫生基础 设施的投资和运转情况在各个 社区之间是不尽相同的 。 这些 紧急系统的一些元件能够迅速 运转 , 而另一些响应速度就要 迟缓一些 。
一 、美国的危机管理系统 1 .美国政府职能部门的危 机管理组织 美国政府非常重视危机管 理, 先后成立了应对不同危机 的政 府机构 。 尤其 是 9 .11 事 件发生之后 , 布什政府更是将 危机意识提到了新的高度 。 在 过去, 美国的危机管理和安全 管理政府部门相对来说较为分 散, 如司法部内的移民与归化 局 、交通部内的交通安全局 、财 政部内的联邦法律执行培训中 心 、农业 部下属的 动植物检 疫
预警系统中图分类号d035文章编号100620030705如何才能防患于未然如何建立一个国家的公共卫生危机管理系统在国家层面和在公共卫生领域是否建立了独美国的危机管理系统如何发挥了作用典?冲击给中国的危机管理带来了什么样的影响对于中国的公共行政理论和实践又有何启迪这些问题将是本文所要描述和探讨的重点美国政府职能部门的危机管理组织美国政府非常重视危机管联邦紧急管理局全国战备贮存战略物资与全国灾害医疗系法部紧急支持小组联邦调查
1 .美国疾病控制与预防中 心(简称 CDC)
在公共卫生领域, 卫生与 人力服务部履行着美国联邦政 府的职能 。 该部 下属 13 个 机 构 :即儿童与家庭管理局 ;老年 人管理局 ;健康保 健研究与 质 量局 ;有毒物品与疾病注册局 ; 疾病控制与 预防中心 ;老年 保 健医 疗 与 贫 穷 人医 疗 保 健 中 心 ;食品与药物管理局 ;健康资 源与服务管 理局 ;印地安人 健 康服务局 ;全国卫生科学院 ;公 共卫生准备厅 ;项目支持中心 ; 物质滥用 与心理管 理局(美 国 卫生与人力服务部 , 2003 年)。
三 、美 国的 公共卫 生预 警 体系在“非典” 传播中发挥的作 用
1 、CDC 紧急响应“非典” 截至 5 月 12 日 , 世界卫生 组织 统计 的全 球 “ 非 典” 患 者 共 有 7447 名 。 美国截至 5 月 11 日的统计中共有“非典”患者 64 人。无论怎么说 , 美国有效应 急 , 在对“非典” 的战役中 , 创零 死亡记录 , 不得不归功于其早 发现 、早治疗 、隔离检疫和预警 应急措施 。据报道 , 3 月 14 日 , 在世界卫 生组织首 次公布“ 非 典”疫情后 , 美国疾病控制与预 防中心立即决定提前启用新建 的“应急工作中心 。 而此时 , 美 国还没有 确诊的“ 非典” 病 例 。 该中心(CDC)花费 710 万美元 建成 , 可以 24 小时运 转 , 它 的 启用明显增强了美国各政府部 门和各级地 方卫生机 构 、以 及 世界卫生组织等的实时信息交 流能力 。CDC 为了防止“非典” 病在美国的爆发, 采取了一系 列步骤 。 该中心使用从亚洲空 运到 美国 的“ 非 典” 病 毒 标 本 进 行了 病毒 分离 。 在两 星期 内 , 该中 心 和 加 拿 大的 专 家 们 对
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中国行政管理
部 , 2003 年 3 月联邦紧 急管理 局正式加入本土安全部 。 联邦 紧急管理局 的使命是 :领导 美 国对自然灾害的准备 、预防 、响 应和恢复 , 并有着“一个有所准 备的国 家” 这 样 的 视 野(美 国 紧 急管理局 , 2003 年)。
二 、美 国公 共卫生 领域 的 危机管理系统
2 .联 邦 紧 急 管 理 局 (FEM A)
美 国本 土 安 全部 下 属 22 个机构都很重要, 它们既有独 立分工 , 又有相互合作 , 构成保 卫美国本土安全和实施危机管
理的统一整体 。 但就危机管理 系统本身而言, 联邦紧急管理 局(Federal Emergency M anagement Agency , 简称 F EMA)的 工作最为突出 。
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知识对于判 断自然现 象 、事 件 和初期疾病 是否牵涉 生物 、化 学恐怖袭击或是否为传染病至 关重要 。 及时和准确的信息及 信息分析还应当迅速并有效地 传递给 需要得 知信息 的各 方 , 如合作伙伴和广大群众 。 只有 广大群众对于疾病的性质有所 及时了解 , 才能对疾病的扩散 、 预防和治疗有信心 。 政府的良 好业绩是政府赢得合法性和公 民信任的基础 。
式的恐怖袭击都增强并加速了
美国发展和完善公共卫生危机 管理系统的决心和实施步伐 。
美国在发展公共卫生危机
管理系统方面的主要努力记录 在 以下 的 五 个文 件 中 , 即 :1) 《公共 卫生对生 物和化 学恐 怖 活动 的响应 :州公共 卫生官 员 中级规划指南》(2001 年 7 月); 2)《州公 共卫生 预备和 响应 能 力目录》(2002 年 12 月);3)《 地 方公共卫生预备和响应能力目 录》(2002 年 12 月);4)《防生物 恐怖 活动就绪 规划 :卫生保 健
FEMA 最 早 可 以 追 溯 到 《1803 年国会法案》 , 该法案通 常被 认为 是 灾 害 立 法的 第 一 项, 为新罕布什尔州一个城市 的一场大火提供了援助 。 在随 后的一个世纪里 , 临时立法超 过 100 多 次 , 以 响 应 飓 风 、地 震 、洪 水和其 它自 然灾 害 。 20 世纪 60 年代和 70 年代的多项 自然灾害 , 促使美国在住房与 城市发展部下成立了联邦灾害 援助局 。 飓风 、地震 等灾 害事 件增加了美国人的危机意识和 对自然灾害的立法条款 。 1968 年 , 《全 国洪水保 险法》 为房主 提供洪水保护 , 1974 年《灾害减 灾法案》 建立了总 统宣 布自然 灾害的程序 。 1979 年卡特总统 行政令将之前 100 多个与灾害 责任有关的联邦政府部门合并 为新的 联 邦紧 急 管 理局 (FEMA)。2001 年 9 .11 事件之后 , 布什 总统 意 在 成 立 本土 安 全
3 .美国公共卫生危机管理 系统中预警体系的作用和内容
建立优秀的预警和流行病 应对能力 是卫生部 门诊查 、评 估和设计有效响应恐怖事件的 基础 。这种体系和能力不仅能 够促进早期对于传染性疾病和 生化 恐怖袭 击的侦 探与 回应 , 对于监督这些事件的影响以及 公共卫生响应的效果都是必不 可少的 , 侦探到急性病和使用 生化的恐怖袭击要求将数据与 多个数据库相连接 。有效的公 共卫生响应依赖于多个公共卫 生机构的合作伙伴及时和高质 量的沟通 。这些合作包括联 邦 、州 以及地方 三个层 级政府 的通 力 协 调 , 以 及 诊 所 、实 验 室 、病毒中心 、医院医生以及其 它卫生伙伴的共同合作 。 完成 准确和及时的案例报告需要专 长和分析信息的技能 。 流行病