国际公职人员考核主体与对象的主要特点和变化趋势

19世纪末，泰勒在工商企业推行“工作分析”和“工作评价”的管理体制，良好的效果对政府人事管理产生了巨大的影响，被许多国家引进到政府管理中。

大部分发达国家根据公共部门的工作种类、工作繁简难易、工作责任轻重和所需资格条件，制定出合格的工作标准和考核办法，使工作、报酬、资格三者之间的关系保持平衡对应，促进人事行政简化、合理。

对于公职人员考核的研究，多将焦点集中于考核的方式方法上，但从世界范围内的比较来看，公职人员考核主体和考核对象也呈现出一些变化和特点，需要加以关注。

国外公职人员考核主体的变化趋势
在行政改革和公职人员管理改革进程中，各国对公职人员考核主体的构成、运作方式等都做出了一些调整，出现了以下变化和新的特点。

向基层和直接考核主体授权。

考核对行政政策与人事政策极其重要，因此对测评人员提出了很高的要求，公共部门内部的考核往往会产生应该由哪一层管理者来实施的问题。

因此，衍生出了向部门分权的考核体制。

20世纪70年代以后，英国公共部门出现分权、弹性化的人事管理趋势，各部委与政署拥有相当大的人事管理权。

法国在遵守国家《公务员总
国际观察
International Observation
编辑：王睿(zgmohrss@)
章程》的前提下，大区、省、市等各级地方政府和中央部门在人事上有较大的自主权，可以独立地进行公务员的任用、考核、晋升、调动、培训等业务，还可以不受干预自主设置工作岗位。

不同部委及其下属单位也可以采用不同体系，但取决于其独立程度。

在一个部门内部，较高层级的管理者承担考核责任，可以体现考核的权威性，但往往由于其过于繁忙，不能履行考核的全部责任。

部分高层级的管理者对下属考核等级的评定，受管理便利性的动机驱动，以及对一线管理者与下属的同情，等级的划分不严格。

鉴于这些风险行为，一些国家开始向基层考核主体授权，一般由被考核者
的直接管理者负责考核评定。

英国于1993年开始，采用高度分权的制度代替了原来有些集权色彩的人事测评制度，新政策的主要目的是给予内阁部和执行机构一定的灵活性，授权其开发符合其组织需要的测评制度。

将对考核主体的培训前置。

公职人员管理较为成熟完善的国家通常在考核上有一套完整而繁琐的考核规定，考核标准和方法有专门的技术性规定。

为了适应复杂的考核过程， 荷兰和德国等一些国家向负责考核测评的管理者提供继续教育培训课程，以便这些领导岗位的考核主体能够更好
的承担测评工作。

爱尔兰公职系统内负责考核测评的管理者必须接受组织测评面试辅导，主要是测评制度具有多重目标，特别是在测评初级与高级公职人员时，不仅是为改善管理的目的而进行绩效评估，而且也为晋升目的而测评公职人员的发展潜力，考核主体还担当着帮助者和支持者的角色。

从直接管理者向专职测评官拓展。

单一的考核主体无法应对考核中的信息不对称问题。

为此，一些国家公职人员考核的主体逐步从直接管理者拓展至多元化的考核主体，发挥多重主体考核的积极作用。

欧盟国家公职系统内部，参与测评过程的考核主体至少有两人，包括对考核对象进行评价的一线测评官与专职测评官员。

专职测评官侧重于履职情况的数据采集，着眼于细节、时效和过程，负责考核对象行为表现和能力特征的采集，甚至委托第三方专业机构负责考核数据采集、管理和分析，数据公开透明。

一些国家特别重视服务对象的评价，如美国、欧洲采取面向公众采集信息作为绩效评价证据的办法，将服务对象纳入考核主体范畴。

建立跨部门的考核委员会。

一些国家为了避免专职的考核测评官员不了解被考核人实际情况的弊端，规避
由于考核主体的主观倾向化风险，在
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中国人力资源社会保障 2018年第9期
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部门内部建立起联合委员会或测评委员会。

如比利时，公共部门内部建立的考核测评委员会由直接的一线管理者、本部门的领导或本部门高级双语职员以及同一部委的另外一个内设部门的高级官员组成。

国外公职人员考核对象的主要特点相比较于考核主体的调整和变化，国外公职人员考核对象范围较为稳定,考核对象内部的细分有所加强，总体呈现出以下特点。

考核对象基本实现公职人员全覆盖。

各国公职人员考核对象取决于该国公职人员范围的界定，一般对公职人员考核进行全覆盖。

多数国家规定每一年或两年对公职人员进行一次考核测评，荷兰某些特定的高级官员、德国年龄超过50岁的普通公职人员、比利时新的职级框架制度规定10-14级别的公职人员以及15级中不承担行政管理职责的公职人员，不作为考核的对象，不在考核测评的范围之内。

公共雇员是否纳入考核存在差异。

多数国家在考核中一般将职业公职人员与在公共部门领薪水的普通雇员或工人之间加以区别,甚至有些国家在宪法中明确说明了这一点。

一些国家按公共合同管理的职位
与受私人合同管理的职位差别仍然十
分明显，如德国按公法管理与私人合
同管理之间的区别最为明显，有600
多万雇员在公共部门工作，分为职业
公职人员（约占30%）、领取薪水的
雇员以及工人，后者与按公法管理的
公职人员在法律地位、工作条件、劳
动条件方面都有差异，也不列入公职
人员考核的对象范围。

按公法管理的
职位与按私人合同管理的职位进行比
较，则可以明显的看到一种趋势，在
地方一级的公共部门中，按私人合同
管理的职位所占的比例，大于中央一
级的公共部门，如比利时、丹麦、德国、
意大利、卢森堡、西班牙等国。

也有一些国家公共部门内按公
共合同管理的职位与受私人合同管
理的职位地位差别并不大，并且差别
在进一步缩小。

法国多数公共部门雇
员都是在公法条件下雇佣的，只不过
在有职衔与无职衔的公职人员之间有
些差异，但全部列入公职人员考核范
围。

意大利1993年颁布的第29号法
案，修改了绝大多数公职人员的法律
地位，要求按普通劳动法之中的集体
合同管理，此后公职人员概念只适用
于非常有限的一部分按公法管理的人
员。

荷兰与意大利正相反，按私人合
同管理的职位非常少，几乎所有在公
共部门中工作的雇员都按公法来管
理，但公法管理公职人员的工作及劳
动条件已逐渐朝私营部门管理的方向
调整。

按公法管理的公职人员与按私人
合同管理的公共部门雇员，以及劳动
市场中其他部门的雇员存在明显差异，
消除这一差异是一些国家的发展趋势。

高级公职人员列为独立的考核对
象。

英国、美国、澳大利亚等一些国
家为了推动政府及公职人员内部的绩
效管理目标，形成以效率为基础、重
视成果的组织文化，建立了独立的高
级公职人员制度。

如1994年英国颁布
的《文官体制：永续与变迁》政策白
皮书指出“文官必须由一群高度专业
化的高阶参谋与管理人员领导，这些
人密切与各部大臣配合，规划发展与
执行政府政策，并从事服务的管理。

高阶文官领导者必须具备随时更新的
分析、管理与领导技能，并需能接受
新观念与员工。

”新自由主义经济改革
使澳大利亚公共部门变得分散化、市
场化、契约化和私有化，由此政府加
强了对公职人员履行责任的监管和监
督，1999年颁布的《公务员法》界定
了高级公职人员的责任、能力框架和
选择标准。

独立管理制度之下的高级
公职人员不纳入一般公职人员考核范
畴，往往拥有独立的评价体系和考核
框架。

现阶段英国的高级公职人员全
数均须与政府签订雇佣契约，契约内
容大致包括待遇、雇佣条件、任期及
绩效责任等，达成绩效责任者，可以
获得相应奖励。

（作者单位：中国人事科学研究院）
表 接受考核测评的公职人员覆盖情况
国别接受考核测评的公职人员
比利时每一个公职人员
丹麦每一个公职人员
德国每一个公职人员，50岁-57岁的公职人员、B3及以上级别的官员除外
希腊每一个公职人员
法国每一个公职人员
爱尔兰每一个公职人员
意大利每一个公职人员，高级管理者除外
荷兰每一个公职人员，高级管理者除外
葡萄牙每一个公职人员，管理职位上的公职人员除外
奥地利每一个公职人员
芬兰领导者（其他人员也可列入）
英国每一个公职人员
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