社区矫正工作可操作性仍需加强——黑龙江省肇东市关于社区矫正监

社区矫正工作可操作性仍需加强——黑龙江省肇东市关于社区矫正监督工作的调查报告
于占发丛培国*
社区矫正监督工作是刑罚执行监督的重要内容之一。

笔者就近年来黑龙江省肇东市社区矫正监督工作情况进行走访调查，发现一些不容忽视的问题，并就加强和完善社区矫正法律监督工作提出对策建议。

一、肇东市近年来社区矫正工作的基本情况
肇东市共有26个司法所，2015年以来，共接收社区矫正人员978人，其中被法院判处有期徒刑宣告缓刑的有866人，被决定暂予监外执行6人，被决定假释7人，剥夺政治权利99人。

2015年接收宣告缓刑人员95人，暂予监外执行2人，假释1人，剥夺政治权利30人；2016年接收宣告缓刑人员221人，暂予监外执行1人，假释3人，剥夺政治权利28人；2017年接收宣告缓刑人员287人，暂予监外执行1人，假释2人，剥夺政治权利17人；2018年接收缓刑263人，暂予监外执行2人，假释1人，剥夺政治权利24人。

可以看出，适用缓刑的人员数量占全部社区矫正人员的89%左右，而暂予监外执行和假释的人员数量较少。

需要说明的是，剥夺政治权利由公安机关执行，司法行政机关应当按照《社区矫正实施办法》的规定，积极做好协助工作，发现剥夺政治权利罪犯有违反刑法第五十四条规定的情形，及时向公安机关报告。

对于执行机关保存的剥夺政治权利罪犯的有关法律文书和档案，司法行政机关要建立与公安机关的沟通机制，及时掌握有关信息。

剥夺政治权利的执行同社区矫正工作联系密切，对其监督属于检察机关刑事执行检察工作范围，在此一并探讨。

2015年以来，肇东市检察院共建议司法行政机关对社区矫正人员进行警告320人次，发出纠正违法通知书52件，建议司法行政机关提请收监执行社区矫正人员6人，全部被法院予以采纳。

检察人员开展监督的主要方式包括：1.检查司法行政机关的社区矫正工作卷宗是否规范，相关工作节点记载是否清晰，社矫人员的学习材料是否完备。

目前，可以保证每年到所有司法所对社区矫正工作进行一次全面检查。

2.同社矫人员进行谈话并发放问卷调查，对司法行政机关的工作进行打分。

主要提出一些社矫人员应该知道的基本问题，包括司法所、司法局可以给几天假期，思想汇报材料怎么交，怎么参加学习和义务劳动，警告几次可以收监执行等。

如果发现社矫人员对应知应会的问题掌握得不够好，检察人员会及时向有关司法所提出检察建议，
*于占发，黑龙江省肇东市人民检察院检察长；丛培国，肇东市人民检察院法律政策研究室主任。

加强这方面工作。

3.与公安机关沟通联系，采用技术手段全面掌握社矫人员的行为轨迹，目前基本上能够做到每季度全面查询一次。

在对社区矫正档案进行检查时，可以比照从公安机关查询得到的信息找出社区矫正工作中的疏漏之处。

这对有效防止脱管漏管起到了非常重要的作用。

二、社区矫正监督工作存在的问题
从总体上看，社区矫正监督工作已经逐步走上正规化轨道，但是工作中仍有很多不完善、不规范、不到位的地方。

（一）技术手段还不能完全适应监管需要
目前采用的是手机GPS系统对社区矫正人员进行定位监管，偏远乡镇存在信号覆盖不全的现象，导致部分社矫人员不能被实时监控。

这也反映出社区矫正工作资金不足的现状。

比如，上海市社区矫正工作中使用的监控设施是手环、脚环，是不能同社区矫正人员人身分离的，而肇东市社区矫正工作中用的定位手机经常会同社区矫正人员分离。

上海市能够利用定位系统来执行禁止令，即当依照规定佩戴专用电子设施的社区矫正人员到达其被禁止进入的区域范围后，后台监控系统就会及时发出警告，提醒社区矫正工作人员注意。

而肇东市由于监控设施不够完善，经常会出现脱管漏管的现象。

检察机关在进行监督检查时，发现司法行政人员存在疏于监管的情况，他们往往会以技术手段不足来推脱。

（二）对未成年人或者在校生的监管缺乏可操作性
社区矫正人员中的未成年人往往是在校学生，还有一部分人虽已成年，但仍然在校就读。

《社区矫正实施办法》第十五条规定，社区矫正人员每月参加教育学习时间不少于八小时；第十六条规定，有劳动能力的社区矫正人员每月参加社区服务时间不少于八小时。

实践中，还需要社矫人员到社区矫正机构签到、交思想汇报等环节，这也需要大量时间。

学生是一个特殊群体，他们需要大量的时间来集中学习科学文化知识和生产劳动技能，而且学校的教学内容专业性一般高于社区矫正机构，因此应当考虑对在校学生进行特殊管理、矫正。

（三）对于到企业打工人员的监管存在影响其工作的情况
社区矫正人员能够找到一份合法的工作，通过劳动来获取社会的认可、维持个人及家庭的经济来源，这是法律所鼓励和支持的。

但是在实践中，这些到企业工作的人员如果频繁参加社区矫正机关组织的活动，就会影响他们的工作业绩，造成企业管理层不满，严重的还会解除劳动合同。

而且，企业要求的工作时间和社区矫正要求的活动时间往往都集中在“八小时”以内，造成了很大的矛盾。

（四）监督措施方法单一，对于司法行政人员疏于管理职责或者有意袒护社矫人员脱离监管的情况没有相应的处理措施
实践中，对于社区矫正工作人员急于履行管理职责或者故意袒护社区矫正人员的，检察机关只能是向司法行政机关发出检察建议或者纠正违法通知书，督促其在内部管理机制上加以完善。

这些措施在推进过程中缺乏保障机制，尤其是遇到社区矫正工作人员怠于履行职责时更显得无力。

（五）剥夺政治权利监管主体职责不明确
刑事诉讼法规定，剥夺政治权利由公安机关执行，而根据《社区矫正实施办法》的规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。

当社区矫正人员矫正期间同时在剥夺政治权利服刑期间时，司法行政机关与公安机关对谁来主导这类人员的监管工作，如何各自负责，难免产生分歧。

三、加强和完善社区矫正法律监督工作的建议
为了进一步完善社区矫正监督工作机制，促进社区矫正工作依法有序高效开展，首先应当加快社区矫正工作立法进程，确保我国刑罚执行体系在立法层面上相一致、相匹配。

笔者还提出以下建议，希望能够得到有关部门的重视。

（一）建议把剥夺政治权利交由社区矫正机构执行
《社区矫正实施办法》第三十二条规定：“对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。

被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。

”从上述规定可知，对被判处剥夺政治权利的非社区矫正人员，司法行政机关有配合公安机关监督的义务。

笔者认为，实践中公安机关大量精力投入了侦查，对剥夺政治权利执行工作重视不足，而司法行政机关是刑罚的主要执行机关，社区矫正机构执行的刑罚种类主要是被判处有期徒刑宣告缓刑，同剥夺政治权利一样属于非监禁刑，两者均由社区矫正机构执行在法理上并无障碍，也有利于实际工作的开展。

因此，笔者建议将被判处剥夺政治权利的罪犯纳入社区矫正范围，由司法行政机关主动对其监督、矫正。

（二）充分发挥学校和企业对社区矫正人员的监督教育作用
刑罚的目的是为了“教育、挽救、感化”犯罪分子，让他们通过不断学习树立正确的人生观，通过努力劳动来为社会做贡献。

从社会分工来看，学校是专业的教育机构，企业是最能体现按劳分配原则的领域，在适用非监禁刑的情况下，有必要充分发挥其作用对犯罪分子进行改造。

在构建完善的社区矫正法律体系的进程中，能把社区矫正人员融入到学校的教育教学工作中，融入到企业的生产劳动中，无疑非常有利于对他们的改造。

如果该机制得以建立，社区矫正机构更多地应该把工作重心放到对学校、企业的监督和业务指导上。

（三）进一步强化检察机关的监督措施
当前，对于社区矫正监督工作中发现的各种问题，检察机关主要是通过发出纠正违法通知书和检察建议的形式来进行纠正，如果有关部门不予执行，尚无更好的办法来解决。

笔者建议在法律或相关规定中明确，检察机关建议对违法社区矫正人员收监执行，司法行政机关无正当理由不回复检察建议或拒不纠正违法行为时，检察机关可以经过上级检察院审批，直接向法院建议收监执行。

（四）加大资金投入力度，对社区矫正工作给与充分的技术支撑
随着社会的发展，先进的科学技术手段已经成为我们开展好各项工作的基础。

应当积极争取地方财政的大力支持，不断加大社区矫正工作信息化建设的力度。

当然，也要循序渐进。

可
以先编制一个长期的装备更新计划，然后分阶段一个问题一个问题的解决。

当前，公安机关、检察机关、法院的信息化建设已经走在了前面，司法行政系统还相对滞后。

根据深化改革的总体部署，建立政法系统的统一数据平台已经是大势所趋，有关各方正在谋划推进，可以利用这一契机，来统筹推进社区矫正信息化建设，逐步缩小部门差距和地域差距。

在推进过程中，检察机关要发挥积极性和主动性，尽快实现检察机关的法律监督平台同司法行政机关的社区矫正工作平台的互联互通。

另外，社区矫正监督工作中，检察人员有时发现辖区范围以外的法院或者监狱的法律文书出现错误，对此种情况如何履行程序提出纠正意见尚没有明确规定。

实践中，往往采用非正式的沟通协调方式解决，但笔者认为这并不规范，应当作出相关明确规定，以便做到规范司法。