论责任政府的价值理念、运行体系与体制要求

论责任政府的价值理念、运行体系与体制要求
摘要：责任政府是现代民主治理与政治发展的必然要求与核心价值，是对公共权力进行有效协制的制度安排。

从传统责任制到行政问责制，从可问责政府到责任政府，真正促成责任观念现实效应产生的是一系列内在的控制机制、制度保障与体制支持。

责任制度，一方面本身是一种现代政府的制度内容；另一方面，它又是贯穿于所有现代政治、经济和社会管理制度的一种价值理念和约束机制。

完善的责任制度必将对其他制度的完善产生良性的促进和推动作用。

关键词：责任政府；价值理念；制度；运行体系
近年来，建设责任政府已经成为中央乃至许多地方政府所确定的政府发展取向。

作为政治发展的必然结果，责任政府是现代民主社会的基本诉求，体现了人类政治生活的历史进步。

我国责任政府的构建，应突破传统意义上的责任内阁制政府模式，将其价值内涵与实现途径置于宏观的现代民主政治发展视域内，并与我国的行政改革发展融合起来，进行多维的探索与创新。

一、责任政府的价值理念
在现代民主社会，政府的产生是源于人民公意的达成和授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任。

这内在地决定了责任取向必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，是支配政府行为的内在价值准则。

因此，无论是哪一层面的政府，均承担着广泛意义上的公共责任。

在这种意义上，责任政府就是对公民负责任的政府。

责任政府是一个发展的概念。

现代民主国家政治体制的不同，决定了政府责任具体内涵的不同，而且必然需要不同的责任机制加以实现，从而形成了不同特征和不同形式的责任政府。

根据国家治理结构的设计，我国的责任政府意味着宪法和法律是政府及其行政人员施政的准绳；公民的权利与义务受到政府切实的保障，公民的理性需求得到有效的回应；政府有失范与违法行为必须承担相应责任；受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或是赔偿。

进一步从民主政治角度进行考察，责任政府，在广义上是指对公众依法提出的各种理性要求，都能够有效地满足或做出回应的政府；在狭义上是指对法律法规规定的职责能够有效执行的政府，如果没有执行或违反，则承担相应的法律和行政责任。

传统的责任政府承担履行的是一种消极的责任和义务，即不得以积极所为侵犯公民个人权利，同时遵守法律。

这种责任观念主要强调控制公共权力，以防止公共权力对法律法规的凌驾、违背甚至损毁，进而侵犯公民个人权利。

传统责任
政府框架内一切政治制度的设计亦均以此作为目的和价值定位，并在运行中体现为对公共权力的三种制约方式：道德制约、一种权力对另一种权力的制约、权利对权力的制约，而这些都最终表现为法律对权力的制约。

现代政府不同于传统政府的一个重要特征是公共权力不应再完全处于消极被动状态，在具有了日益广泛的经济、社会管理职能之后，其所承担的由公共权力而产生的责任，除了不可滥用职权和怠权等义务以外，还负有满足社会公众理性需求的责任和由执行管理而带来的效率责任等。

因此，传统的责任政府所赖以存在的理论基础，在不同程度上被予以修正和发展，随之而来的是责任政府由单纯的承担消极责任发展到既要承担消极责任又要承担积极责任。

政府承积极责任，意味着我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范，还需要为其构建起伦理观念和道德体系，用理性的力量塑造行政人员的责任信念和行政人格。

行政体系的监督机制只是对行政人员的他律，这种他律促使行政人员遵从道德自觉和道德意识，进而实现自律与他律的统一。

但这种统一是不稳定的，行政人员的道德意识会随着监督机制作用的强弱而发生变化。

特别是在监督机制的空白点上，道德意识往往会被行政人员的个人私欲所征服。

现实中的许多腐败行为都属于这种情况。

也就是说，有些时候行政人员是知道应该做什么和不应该做什么的，但他却钻了监督机制不健全的空子，选择了“不应该”。

在这种情况下，我们并不能说行政人员已经丧失了道德意识，只不过他把道德意识封闭了起来，或是放在了个人私欲的从属地位上。

从这个意义上而言，行政人格才是深蕴于行政人员行为背后的稳定、持续的道德力量。

而这种行政人格并非行政人员先天具有，而要靠有效的责任控制机制加以形成和实现。

从另一个角度分析，政府对公共需求的供给通常有两种方式：制度性供给和随机性供给，两者是一个互动过程。

在某种意义上，良性的制度设计和制度供给对于整个公共行政体系来说只是一个抽象的、作为基本“平均线”而存在的框架，它不能解决制度运行中的全部问题；而随机性供给，即行政人员对公共权力的行使则是具体的、灵活的，制度性供给往往是通过随机性供给来加以实现。

如果进一步推绎，在公共行政领域中，制度安排不可能在任何时候都尽善尽美，它总是存在一些空白和失灵的地带。

而行政人员所具备的内化了的道德人格，则能够弥补制度设计上的不足，或者至少将运行过程中制度安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中，使这种不足可能造成的危机得以缓解和弥补。

从传统的责任制到行政问责制，从可问责的政府到责任政府，其在本质上并不存在绝对的区分，而可以视作同一事物的不同发展阶段。

当行政问责作为一种机制和理念在一个政府内得到有效的贯彻和深入，并获得了良好的行政生态运行环境与体制环境时，可以说，这个政府就是负责任的政府，就具备了责任政府的实质特征。

作为一种政府理念，责任政府不仅包括保证政府责任实现的责任控制机制，还意味着责任意识作为一种价值理念内化于政府组织的构成主体，即责任意识的行政人格化。

这种行政人格的形成是政府责任的最高境界，也是责任政府构建的终极目标。

因此，与传统责任机制相比，现代责任政府更加强调责任控制机制在动态运行中所涉及到的一系列的具体化的操作程序、系统的体制环境以及责任理念在整个行政乃至社会系统中持续的深入和内化。

二、责任政府的运行体系
建立责任政府，除了需要强化行政人员的责任意识，构建完善的责任机制以及相应的法律法规之外，还必须在政府运行的全过程和主要环节，建立全面的责任制度保障和控制机制。

(一)严格的决策责任机制
要构建责任政府，首先应在决策阶段把好关，通过严格的决策责任追究机制，避免或减少决策失误。

这一方面需要决策的科学化与民主化，以体现广大人民的利益，同时也要建立相应的决策监督与责任追究机制。

当前，比较可行的是，在依据宪法与法律明确政府机关及其组成人员权责范围的同时，凡制定重大决策时必须形成相应的责任规程，不仅要落实到参与人员的个人身上，还要建立相应的档案数据库，实现责任链条的技术化索引与跟踪，一旦发现公共政策的无效或失误，就可根据有效的责任链条追究相关决策者的决策责任，即使其已经离任或升迁，也应给予相应的惩处。

(二)科学的责任评估机制
在责任政府的建设中，除了科学决策、依法行政之外，还应该对决策的科学合理性、执行的公正有效性进行专业化评估，建立客观、公正的政策评估责任制，其内容主要包括：
第一，确定广泛的责任评估主体系统。

可以包括：政策制定者与执行者，因为其比较了解政策过程的全貌；专业评估人员，因为很多管理工作涉及专业内容，只有专业人员才具备专门知识并进行评估；相关的政策受众，他们的评估能够最大程度地反映民众的客观要求与意愿。

第二，设立科学完善的责任评估标准。

这是责任评估体制的核心，也是建立责任政府的关键与难点所在。

在内容标准上包括对政府责任的事实评估与价值评估。

事实评估主要是对公共政策和政府行为进行成本与效益的比较、政府机构可能具有的执行政策能力与政策执行中实际投入的能力比较等；价值评估主要是评估公共政策和政府行为对经济、社会、文化的协调发展，以及对社会公正的影响等。

在性质上，要协调定性标准与定量标准的关系。

凡能量化的指标尽量做到量化，难以量化的也要提出明确的质的要求，增强考核的可操作性和可比较性。

在
评估中，应该尽可能地涵盖政府责任的全部内涵，包括行政责任、政治责任、法律责任甚至道德责任。

在程序上，应该包括明确责任主体的职责内容与行政级别，然后判断行政失范行为或事故的性质和程度，确定其应承担的责任以及应采取的问责手段。

(三)有效的责任执行机制
责任评估不是目的，要真正落实政府责任，必须依赖有效的责任执行机制。

按照功能的不同，责任执行机制包括责任追究机制和执行监督机制。

责任追究机制是指根据评估机构对责任的确定，对责任承担者追究责任的执行机制，其主要体现形式为问责主体启动问责程序，并做出相应惩罚。

具体而言，主要包括以下几个方面：行政追究，即行政系统内部启动的行政处分，追究政府及其行政人员的行政责任；民主追究，即人大对于行政机关及民选官员提出的质询和罢免，追究政治责任；舆论追究，即公民、法人和其他组织的举报、媒体曝光等也能促成问责程序的启动，并通过公开道歉甚至引咎辞职等推进政府道德责任的实现；法律追究，即对于违反法律的行政机关及其行政人员依据相应法律法规予以法律责任的追究。

责任控制机制作为一种公共权力的监督手段，其本身也应处于监督之中。

一方面，对责任控制机制的情况予以监督，保证责任追究的程序化和彻底性，避免在责任追究过程中出现对初期责任划分与评估的扭曲甚至悖离，从而损害公共利益和民主精神；另一方面，建立责任政府的目的是为了纠正政府失范和失效行为，最大程度地减少损失。

因此责任监督机制还应包括对行政失范和失效行为进行的修补与改正。

这其中也必然地包括了对问责救济的监督，监督有关的行政补偿、行政赔偿等是否按照有关处理指令和规定得以落实和贯彻。

只有包含了监督机制和修正机制，责任机制才可能是完整的和有效的。

(四)责任追究的救济机制
强调对问责的救济，主要是鉴于当前的行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度体系，问责过程中难免出现偏差和失误，因此对问责失范的行政救济就显得尤为必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。

针对承担法律责任的行政人员的行政救济程序相对简单，当行政机关及其行政人员的行政行为侵犯行政相对人的合法权益时，行政相对人即可依据行政救济法规向有关部门申请行政救济。

此类行政救济行为不涉及责任主体的身份界定，且相关制度在我国已经相对健全，故当务之急是将现有法规纳入行政问责层面即可。

当前，在责任政府运行过程中，问责救济机制的建设集中在对受到行政处分的行政人员的行政救济。

我国公务员在寻求行政救济时主要依靠行政机关的内部救济。

所谓内部行政救济，是行政机关因内部行政行为违法或是不当而发生的救济，主要是处理行政机关与其所属公务员之间的权益纠纷。

但需要指出的是，依据我国现行法律，作为行政救济主要手段的行政复议、行政诉讼等在解决行政机关内部权益纠纷中是无能为力的。

如《行政复议法》明确规定，“不服行政机关做出的行政处分或者其他人事处理决定的”，应依照有关法律、行政法规的规定提出申诉，而不能依照《行政复议法》申请复议。

同样，《行政诉讼法》也规定，对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的行政诉讼，人民法院不予受理。

有鉴于此，有必要进一步严格规范内部行政救济的申诉程序，以增强内部行政救济的及时性和有效性；同时，扩大行政复议范围，逐步允许公务员对某些涉及其自身权益的内部行政行为，申请行政复议寻求救济。

三、责任政府的体制要求
责任政府的构建还有赖于一整套良性、积极的体制系统的支撑。

构建责任政府的体制要求应该至少包括以下要点：
第一，疏通新陈代谢机制。

实施科学的考评制度和选任制度。

选拔干部，要进一步实现科学化、民主化和制度化。

第二，积极推进依法行政。

对政府责任进行明确的法律规定．一方面，依法行政与责任政府存在着本质上的趋同性，即责任政府的运行必然要求依法问责，这种依法问责在广义上完全可以纳入到依法行政的建设中；另一方面，依法行政又是构建责任政府的根本前提和现实保障。

第三，加快政府职能转变。

责任政府与政府职能密切联系，因为只有切实履行其职能的政府才是负责任的政府。

政府职能的转变蕴含了如何更公正、更有效地运行公共权力的价值诉求，而这一点正是责任政府的核心理念。

第四，健全民主政治制度。

建立适合我国国情的民主政治制度是实现责任政府的关键。

只有将政府置于民主力量的监督之下，才可能促使政府更好地对公众负责。

权力机关的问责对于行政问责制度以及责任政府的构建都具有根本上的民主价值。

因此，完善人民代表大会制度，加强人大对政府的监督，是实现责任政府的重要制度措施。

第五，发展公民政治参与。

责任政府与公民参与具有内在的互动关系。

一方面，积极、顺畅的公民参与能够加强政府与公民之间的意愿沟通，使政府更好地了解公众需求和社会资源。

另一方面，公民积极的政治参与能够产生对政府行为的关注和监督，这对于政府责任精神的形成是非常重要的。

只有每个公民都积极地参与到公共管理的事务中去，关心责任政府的建设，监督政府职责的履行，才能最终实现真正意义上的责任政府。